爱华网食用农产品监管宜以《食品安全法》为主以《农产品质量安全法》为辅
——食品安全法修订建议（一）
黄璞琳
号称历经最长公开征求意见方才于2008年通过的《食品安全法》，已被发现存在不少漏洞，国家已经启动了该法修订程序。继2013年国务院法制办公开征求《食品安全法》修订意见之后，第十二届全国人大常委会第九次会议初次审议了《中华人民共和国食品安全法（修订草案）》，并于2014年6月30日向社会公开征求修订意见http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/lfgz/flca/2014-06/30/content_1869695.htm。
国务院法制办2013年公开征求意见的《食品安全法（修订草案送审稿）》第二条第二款，本想修改为“供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定，但本法另有规定的，应当遵守本法的有关规定。”但非常遗憾的是，今年6月底全国人大常委会公布的《食品安全法（修订草案）》第二条第二款，居然放弃了国务院法制办去年底公布的《食品安全法（修订草案送审稿）》的相关修改意见，仍然恢复了2008年《食品安全法》的第二条第二款，即：“供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定。但是，制定有关食用农产品的质量安全标准、公布食用农产品安全有关信息，应当遵守本法的有关规定。”
个人认为，对于食用农产品的监管及法律适用，应以《食品安全法》为主，以《农产品质量安全法》为补充。即，建议按照2013年公布的《食品安全法（修订草案送审稿），将第二条第二款修改为：“供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定，但本法另有规定的，应当遵守本法的有关规定。”理由是：
一、根据2005年出台《农产品质量安全法》的立法背景及立法说明，《农产品质量安全法》与《产品质量法》和当时的《食品卫生法》在调整对象上是不交叉的。2005年10月全国人大常委会对《农产品质量安全法（草案）》进行初审时，就有委员提出，应保证《农产品质量安全法》与《食品卫生法》、《产品质量法》不交叉。2005年10月22日，当时的农业部部长杜青林在全国人大常委会作《关于〈中华人民共和国农产品质量安全法（草案）〉的说明》中称：考虑到我国现行的食品卫生法不调整种植业和养殖业，产品质量法主要调整经过加工、制作、用于销售的工业产品，为了做好与食品卫生法、产品质量法等有关法律的衔接，减少和防止农产品与食品的交叉，草案没有使用FAO和WHO及CAC通用的农产品概念，而是按照“农业部门负责初级农产品生产环节的监管”进行立法。
二、在前述调整对象尽量不交叉的立法原则下，《农产品质量安全法》更注重规范农产品的生产，而对农产品经营规定得很少。《农产品质量安全法》对从事农产品销售经营的企业、个体工商户、农民专业合作社储存经营食用农产品的安全卫生条件，对农产品生产者直接销售储存自产食用农产品的安全卫生条件，均未作规定。对于销售危害物质超标等不符合农产品质量安全标准的食用农产品等农产品的行为，《农产品质量安全法》也仅对农产品生产企业、农民专业合作经济组织、农产品销售企业以及农产品批发市场内的经营者设定行政处罚，而对在农产品批发市场外销售存在安全问题的食用农产品的个体工商户、农民、无照经营者未设定行政处罚。现实中，蔬菜、水果、肉禽蛋、水产品等食用农产品导致的食品安全问题越来越多、越来越严重，且大量问题是发生在从事农产品零售的集贸市场、个体工商户。2008年《食品安全法》第二条第二款确定的对食用农产品监管以《农产品质量安全法》为准的原则，导致出现法律漏洞：对个体工商户、农民、无照经营者在农产品批发市场外销售不符合安全标准的食用农产品的行为，《农产品质量安全法》未设定行政处罚，《食品安全法》虽然设定了行政处罚却被排除适用，最终导致对此类严重危害食品安全的行为无法可依。
三、《农产品质量安全法》调整的对象，不仅包括食用农产品，还包括直接来源于农业生产的其他农产品，且偏重于规制农产品生产行为。当时基于照顾农业生产，而对生产经营不符合安全标准的农产品的行为，以教育为主、处罚为辅，所设行政处罚范围小、处罚轻。《食品安全法》所调整的食品，不仅包括食用农产品，更包括加工食品。《农产品质量安全法》与《食品安全法》之间，并非特殊法与一般法的关系，而是在调整对象上存在交叉关系。鉴于食用农产品的安全问题日益严重的现状，有必要明确食用农产品的质量安全监管，也要以《食品安全法》为主、《农产品质量安全法》为辅。也就是说，对于食用农产品的质量安全监管，《食品安全法》有规定的从其规定，《食品安全法》未作规定而《农产品质量安全法》有规定的，才执行《农产品质量安全法》。
