爱华网摘 要：公务员考核制度作为公务员制度的一个重要组成部分，其选拔、监督、评估等功能对促进公务员工作水平和服务意识的提高有着重要作用。加强公务员考核制度建设，有利于提高公务员队伍的整体素质，提高机关的廉洁高效。但是，目前我国公务员考核制度仍存在一些问题。为此，探寻存在问题的原因并提出改革和完善的措施，对于创新公务员考核制度，实现管理科学化具有重要意义。
关键词：公务员考核制度问题对策
自《中华人民共和国公务员法》颁布施行以来,全国各地积极探索公务员考核制度,希望通过建立科学的奖惩机制,提高公务员的工作效能。目前，随着与公务员考核制度相关的辅助条例的相继出台，我国公务员考核工作已取得了可喜的成果，但我们不能不看到，由于种种因素的制约，考核过程中也暴露出许多问题，特别是在实际操作过程中出现了一些明显的误区，需要我们认真对待。
一、我国公务员考核制度概述
公务员的考核在各国的称谓不一，有的称考评、考绩、鉴定，有的称绩效评估、工作评价等，但考核的内容和作用大致相同。在我国，公务员考核是指国家主管机关依据有关法律法规对公务员的工作表现和工作实绩进行考察的行政组织活动。它是公务员制度的重要内容，是评价和激励公务员的重要途径，是提高公务员整体素质和行政效率的重要手段。通过严格的考核,主管机关可以全面了解公务员的政治表现、工作能力、文化专业知识和工作实绩, 从而为公务员的奖惩、培训及晋级增资等提供科学依据, 使这些工作科学、合理、公平, 做到知人善任、适才适位, 以充分调动公务员的工作积极性, 建立一支稳定、廉洁、高效的公务员队伍。
所谓公务员考核制度，是指根据有关法律规定，按照一定的标准和程序对公务员的思想品德、工作成绩、工作能力和工作态度等进行考察、做出评价，并以此作为对公务员进行奖惩、培训、辞退以及调整职务、级别和工资等依据的制度。
我国的公务员考核制度是以干部考核制度为基础发展而来的。大致经历了三个阶段：（1）酝酿阶段（1985—1989）。20世纪80年代中期，为适应经济体制和政治体制改革不断深化的需要，建立公务员制度被提上了议事日程。1985年起草了《国家机关工作人员法》，1987年明确提出在我国建立国家公务员制度，1989年中组部与人事部联合下发了《中央国家机关司处级领导干部年度考核的方案（试行）》，使干部考核走上正确的轨道，同时为公务员考核制度的建设打下了基础。（2）试点阶段（1989—1993）。1989年国家审计署、海关总署、国家统计局、国家环保局和国家建材局率先进行公务员考核制度的试点，1990年又在哈尔滨和深圳进行公务员考核制度的试点。国家机关和地方上的试点为推广公务员考核制度提供了经验。（3）全面实施阶段（1993—至今）。1993年8月，《国家公务员暂行条例》正式颁布，1994年3月《国家公务员考核暂行规定》颁布，2006年1月1日《中华人民共和国公务员法》正式实施。
2007年1月4日，中共中央组织部和国家人事部联合印发了《公务员考核规定（试行）》，对公务员考核的基本原则、内容和标准、程序、结果使用及相关事宜作了全面规定。
二、 中国公务员考核制度现存的问题
公务员考核的目的是选拔人才、惩戒官员，建立公务员队伍和谐、进取的良好秩序，这一观念在公务员考核中一直未能得到准确的把握。虽然《公务员法》是针对以前公务员考核制度中存在的一些问题进行了一定的修改，使考核制度更加规范化、法制化，但这并不能说明中国公务员考核制度存在的问题就全部迎刃而解了。纵观现行的公务员考核制度，其存在问题主要有：
1、 法律规范不健全
中国公务员考核制度推行了十多年，虽然在出台相关法律法规方面积累了一些宝贵的经验，但考核制度不完善，考核体系不健全仍是现存的主要问题之一。从世界范围来看，日本是公务员法规最齐全的国家，其公务员制度中的每一项内容都有相应的法律法规，与之相比，中国的《公务员法》中关于考核的规定显得过于概括，略显单薄。例如：我国颁布的《公务员考核规定（试行）》，虽然对考核结果的评定和使用作了较为细致的要求，但对考核的内容以及管理与监督还是缺乏细致深入的规定。中国是有着几千年忠、孝、礼、义文化的国家，重情理轻法制的社会环境更需要健全的考核机制来加以约束和保障。在考核过程中，若遇到被考核对象与考核对象之间存在着“沾亲带故”的关系，往往就会出现包庇行为，考核者很容易钻法律的空子做“好人”而不受法律约束。
2、考核过程的公平问题
当前,我国公务员考核存在许多问题,其中公平问题是众多问题中非常凸显的要素,不利于提升公务员的积极性,同时也是对国家公务员制度的一种扭曲。名额分配的不合理现象依然存在。公务员考核一般分为优秀、称职、基本称职、不称职四个等级。按照《公务员考核实施暂行办法》,被确定为优秀等级的人数最多不能超过本部门参考人数的巧15%。为了照顾大小不同的部门,一般单位的做法是:按照各部门实际人数乘以巧15%的比例和四舍五入的方法,将名额分配下去,结果产生了两个问题:一是不管部门工作优劣,一律按人数分配指标,结果在某些部门中表现非常优秀的公务员由于没有指标评不上优秀,挫伤了其工作积极性;二是四舍五入的办法使人数少的部获得的评优的机会反而比人数多的部门多,致使不少同志有怨气,觉得单位领导及主管部门处事不公。这种按比例分配名额的做法,背离了考核科学公正的原则,不利于部整体素质的提高。轮流坐庄规则行为依然盛行。考核之所以备受人们关注,主要是因为考核等级的不同直接影响到其职位的升降以及薪水的多少。有些领导为了实现所谓的“和谐”,就采用大家“轮流坐庄”的方法,今年评小王、明年评小李、后年就轮到小张评上这样的做法,考核失去了其应有的评价功能。在这样的评价体系中,出现表现突出的同志难以评优秀,反而是 工作表现一般的同志被评为“优秀工作者”这样的现象己经习以为常。究其原因主要是工作先进的同志己被多次评为优秀,其他同志也被评过荣誉,只有小部分表现一般的同志没有当过典型,领导基于“和谐”就将先进平给这小部分人了。于是,表现一般同样可以被评为优秀和先进。因此,为了激发员工工作积极性,鼓励员工持续努力实现组织目标的考核,变成了“和谐”的方式,无原则无客观可言,这种现象极易使员工形成“只要人际关系好,工作做好做坏都是一个样”的观念,严重影响公务员工作积极性的发挥,是对考核制度的扭曲和践踏。
3、责任主体不明确
在生活中经常可见由于缺乏明确的责任分工，导致责任主体难以认定的现象，因此，社会上普遍实行责任承包，如车间中的签名制，企业中的承包制。公务员考核中也遇到了同样的问题。《国家公务员考核暂行规定》第十八条规定：“各部门的部门负责人、主管领导人员、考核委员会或考核小组成员，必须严格按规定要求，实事求是地进行考核。对在考核过程中有徇私舞弊、打击报复、弄虚作假行为的，必须严肃处理。”而在《公务员法》中却没有
对责任主体的责任做出具体明确的规定。公务员考核制度缺乏对考核环节中的责任规定、奖惩规定，存在“有考核，无责任”的现象。有的考核人员凭借个人好恶反映情况，故意夸大、缩小、隐瞒、歪曲事实真相，或泄露有关考核情况，或接受考核对象的宴请和礼金等馈赠，导致考核结果失真失实。由于相应的监督制约机制和责任追究制度没有从根本上建立起来，使得违法违纪行为的考核人员没有得到有效的监督和惩治，使国家公务员考核工作没有真正发挥作用。
4、考核内容不具体
在《公务员法》中明确指出公务员考核的内容是“德、能、勤、绩、廉”五个方面，但这五个概括了个人品质、能力、业绩的词具有较大的“弹性”空间，为操作和执行带来了不便，例如：道德品质和廉洁作风的考核存在着主观的因素，片面的考核缺乏准确性，即被考核者在大是大非面前只要不犯原则性错误就是好同志，这让一些阳奉阴违、心怀不轨的人同样能蒙混过关；职业能力和出勤率的考核与所在的部门、岗位、职务等有关，不能以相同的标准进行衡量；工作业绩的考核涉及到个人的名利和全局的利益，不能一味地追求政绩的多少，还应考虑到政绩的时效性……
5、考核标准不详细
公务员考核的标准是衡量公务员表现的重要依据和具体要求。这一点是相对于考核内容而言的，由于考核内容不够具体，使得考核标准过于笼统。用同样的标准来衡量不同岗位、不同职务、不同部门的公务员，难免造成武断和偏颇，并使考核结果受主观因素的影响，失去考核的公平性、公正性。举例而言，在相同的部门内，对普通科员的考核，只要其能在领导的指导下完成其所应承担的岗位职责，具备胜任该岗位的能力，即可视为称职；对高层领导而言，在考核中要取得称职，则应有更高的要求，如政治敏锐性、宏观调控能力、组织管理能力、决策能力以及其威信等。在不同的部门中，则有着工作量的多少、工作难度的大小之分，若不能公平公正的进行衡量，有可能导致公务员的不满情绪，影响工作的顺利开展。
6、考核方法不灵活
我国目前使用的公务员考核方法是以平时考核和年度考核为主，结合任职前考核等其它考核方法一同进行。但从考核的实际情况上看，在公务员考核的过程中，还是出现了操作上的问题：
（1）忽略平时考核。虽然《公务员法》中有规定，年度考核以平时考核为基础，但平时考核要求的是对公务员每天的工作情况加以记录，不难发现，平时考核具有进行时间长，内容繁琐的特点，而且奖惩、福利等均不与平时考核直接挂钩，因此，平时考核形同虚设，甚至根本没有进行。
（2）忽视定量考核。《公务员法》中对考核结果的划分较为笼统，使得各单位部门要花费大量的精力去制定适合该单位部门的考核指标和方法，因此，多数单位部门选择了简单了事。以宏观抽象的考核要求来取代体现不同岗位特色的定量考核指标，不仅能减少制定指标时花费的人力物力，还能减少考核过程中遇到的麻烦。以模糊的概念代替说服力强的量化依据，虽然能使考核结果令众人满意，但却使考核失去了其真实的意义。
（3）动态考核少。我国公务员考核的方法多数是找本人谈话、向上下级了解情况、查阅相关档案资料等。这些方法是在硬件上下功夫，是在对过去的固定资料进行审查，而不是在对随时变化的人进行考核。只有加入实地的跟踪考察，加入对被考察人生活圈、社交圈的考察，才能保证考核的全面、有效。
7、考核结果不明显
公务员考核的结果是整个考核过程的重点。考核结果若不能体现奖优惩劣，就会直接影响到公务员本身对考核的重视程度。我国公务员考核的结果在不断改进和完善后，还存在着以下几方面的不足：
（1）考核等次过于笼统、简单。较《国家公务员考核暂行规定》，《公务员法》增加了一个基本称职档次，但并没有规定不称职和基本称职的人数比例，因此在实践中，被评为“基本称职”或“不称职”的人数极少，绝大多数集中在“称职”这一等级上，这同样解决不了中间档过大的问题，而且部分工作业绩不错的人才和部分工作业绩欠佳的浑水摸鱼者都被放在了“称职”的等级，不同的表现同样的结果直接影响了考核的实效。
（2）考核结果作用不够明显。公务员的激励机制是通过考核结果，对公务员进行奖惩、升降以激发其行为的机制。但在考核过程中，由于情面问题，对不称职者多数使用口头警告，而不是在考核结果中给与“不称职”的评价，这就避免其受到惩罚。对于表现优秀的人奖励又往往太轻，起不到激励作用。特别是“优秀”的评定与晋升有关，人人关注，又人人怕伤和气，评优时干脆采用轮流坐庄、论资排辈或是抓阄的形式来决定“优秀”的人选。这样一来，差的不被淘汰，好的不能脱颖，最后，就出现了“干多干少一个样，干好干坏一个样，你好我好大家好”的“融洽”场面，因此，考核的激励和导向作用也就荡然无存了。
三、完善我国公务员考核制度的对策
针对目前我国公务员考核制度存在的问题，为了使公务员考核制度更加科学、完善，我们可以从以下几个方面考虑，提出改进考核制度的对策建议。
1、 准确定位考核目的，深化对考核工作的认识
公务员考核首先要准确把握考核的目的，设定科学合理的目标体系，使考核工作目的清晰，在选拔人才和惩戒官员的同时要重视公务员和谐队伍秩序的建立，以提升公务员对考核工作的参与热情，提高公务员整体素质。作为自身工作结果而存在的公务员个人绩效，受所在部门工作环境的影响，一定程度上也体现着部门的绩效。当前我国政府正致力于建设一个本质在于更好地为人民服务、更好地关注民生、更少地干涉人民正常生活的服务型、阳光型政府，在公务员考核方面就应始终围绕这一目标，提高认识。
2、 细化考核内容，按职位设定具体考核标准
“考核要素是考核内容的细化，是考核科学性的重要体现，如果考核要素设置得不合理，考核标准不具体，将会直接影响到考核工作的质量。”在公务员的考核内容方面，整体检验公务员的“德、能、勤、绩、廉”，并对五个方面进行细化规定，以工作实绩为重点，综合反映公务员的思想、能力、素质、作风，使考核更具客观性。同时在细化考核内容时还要注意，一些轻而易举就可以完成的任务或是经过努力也无法完成的任务都不能纳入考核的内容，要注重考核内容的合理性，设定有效、可行、操作性强的考核内容。
在设定考核标准时，以职位为依据实施分类考评，根据公务员责任轻重、工作难易程度、工作性质等要素，分类进行等级评定。标准要规范，相同层次、相同职位设定统一的标准，不同的层次和职位的考核标准应依据职位的特点有针对性地进行设定，避免考核标准过于抽象、笼统。
3、 明确考核主体责任，全面改进考核方法
要实施考核主体的多元化，并明确主体责任，在保证公务员考核顺利进行的同时提高政府机关的工作效率。
第一，坚持领导与群众评价相结合，突出群众考核，鼓励公众参与考评"考核主体可以是与被考核对象工作和生活联系较密切的上下级#同级和基层群众，使考核主体多元化、层次化。第二，平时考核与定期考核相结合，突出平时考核。充分利用电脑等现代化电子设备对公务员每天的工作内容、工作效果等日常工作情况进行记录并制成公务员工作记录表进行归档，等到定期考核时，这些资料就可以作为考核的一个重要依据。
第三，定性考核与定量考核相结合，突出定量考核。考核时要以具体完成工作的数量、质量、成效、群众满意度等方面为主进行考察，结合公务员自身具备的业务知识、工作态度和工作能力等情况，确保考核的方法科学、合理。
对于如何让现行的公务员考核工作具体、全面和有实效，笔者认为行之有效的做法之一是引入“360度考核”方法。“360度考核”方法是一种全方位多角度的考核，是由被考核者上下级、同事和服务对象等从多个角度对考核者进行评价的一种考核方式"这种方法具有较高的有效度和可信度，避免了领导层的主观臆断，其考核结果对于被考核者能力、水平和业绩的提高有着重要作用。
4、规范考核程序，增强透明度，确保考核结果落到实处
考核结果是否真实、准确与考核程序的设计是否科学规范直接相关。考核程序作为公务员考核制度中的一项重要内容，一般包括个人小结、群众评议、主管领导评语、考核委员会或考核小组的审核、部门负责人公布考核结果等固定的程序。在规范公务员考核程序的过程中，在解决考核程序的形式化的基础上还要增强考核程序的透明度，使考核程序尽可能简化，以降低考核成本、提高考核效率，建立健全公务员考核的监督机制和反馈机制，确保考核的客观公正。
“程序的公平合理不仅有利于科学考核结果的产生，而且有利于增强考核结果的公信度和接受度。”公务员考核工作能够继续进行，关键在于要把考核结果落到实处。为确保考核结果的合理，正确发挥考核的导向和激励作用，可考虑做如下改进：
（1）增加公务员考核结果的等次，可考虑增设“特别优秀”和“良好”两个等次，让考核结果等次的跨度不会太大。这样既能拓展激励范围，更能发挥激励作用。
（2）保证考核结果的合理使用"切实将考核结果与工资增长挂钩、与职务升降挂钩#与奖惩挂钩，重视考核结果的运用。这样，才能真正发挥公务员考核的成效。
5、重视制度保证，强化考核制度的法律法规建设"
2007年 6 月 1 日对《公务员法》 中惩罚章节的进一步规定的 《行政机关公务员处分条例》颁布实施，使得相关法律更加具体，在执行相关措施时有具体明确的法律依据。可见，健全法律法规、完善公务员考核制度的一个有效的方法，是在《公务员法》和《公务员考核规定 （试行）》的基础上，再颁布相关的公务员考核规章，具体明确地规定公务员考核制度的标准、内容、方法、结果的使用、考核的监督与管理，提高法律法规的可操作性。此外，各地方、各单位要根据各自的实际情况修改并完善公务员考核的办法或实施细则，制定更为详细、量化、细致的考核制度。
总之，公务员考核作为公务员管理中的一个重要环节，有利于选拔并合理使用优秀人才、优化人力资源结构，是提高工作效率的杠杆，是建立高素质公务员队伍的关键。随着公务员考核制度的深入推行，我们要不断发现问题，结合我国国情总结经验教训，充分借鉴国外的好的考核制度，使我国的公务员考核制度日臻完善。
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