中国行政管理学的发展 行政管理 专业发展

中国人民大学公共管理学院孙柏瑛

行政管理学也称行政学、公共行政学或公共行政管理（PublicAdministration）。中国行政学从其重建之日起就同时面对着三重压力和任务：一是要构建我国行政学基础性的理论体系；二是要随时追踪和跟进国外行政学发展中的新理论；三是要回应中国政治与行政改革、发展提出的新问题。这就使学科在重建的过程中，传统行政理论与现代时尚思潮、补课与再造、确立理论体系与创新理论体系同时存在并交织在一起。

1.中国行政管理学的重建与开拓

在中国，西方意义上的行政学教育始于20世纪30年代。新中国成立后，经过1952年高等学校“院系调整”，行政学与政治学等学科一起被取消，其教学与研究工作从此一断就是30年，直至改革开放以后的20世纪80年代初期。20多年来中国行政管理学发展大致经历了两个阶段，即恢复重建阶段和开拓发展阶段。

第一，恢复重建阶段。1979年3月，邓小平同志在《坚持四项基本原则》的重要讲话中指出：“政治学、法学、社会学以及世界政治的研究，我们过去多年忽视了，现在也需要赶快补课”［1］。由此迎来了中国行政学教育和学科建设的春天，使中国行政学得到恢复与重建。1980年，政治学界在北京召开中国政治学会成立大会，1981年在昆明召开全国政治学年会及政治学科研规划会议，1982年在复旦大学举办的政治学培训班，1983年在济南召开的中国政治学代表大会，同年在北京举办比较文官制度高级研讨班。在此期间，行政学一直融合在政治学的研究之中，政治学学科建设的快速发展，推动了行政学的发展。随着经济改革的不断深入，社会主义市场经济体系的逐步建立，社会和公众呼唤一个科学管理、高效、精干的政府组织以及高素质、廉洁奉公的公职人员队伍。这就在客观上需要大力发展行政学的研究和教育培训体系，为政府改革提供理论支持，并培养政府工作需要的人才。1984年在天津、吉林先后召开了行政科学研讨会，讨论了行政学学科建设和发展规划，标志着中国行政学虽然作为政治学的分支学科，但是其具有相对独立性的学科体系开始逐步形成，被喻为是中国的“朝阳学科和专业”。

在整个20世纪80年代，中国行政学都处于恢复学科地位、重建学术组织与机构、积极开展学术活动、奠定行政学发展基础的阶段。在这个阶段中，初步形成了一支理论工作者和实际工作者相结合的研究队伍；建立了一批全国性和区域性的学术团体和研究机构；涌现了一大批行政学研究的教材、论文和专著。20世纪80年代末，中国人民大学行政学研究所成为中国第一个行政学硕士学位授予单位，标志着中国行政学专业学历教育体系开始建构与发展。

第二，开拓发展阶段。如果说20世纪80年代的中国行政学只是刚刚起步的话，那么20世纪90年代行政学则是在进行着一场研究范式的转换。这是指中国行政学在借鉴西方行政学理论的基础上，其研究价值取向、分析方法、管理思想与理念方面发生的转变。［2］范式转换促使学界对政府及其公共权力、公共服务性质及其模式进行重新认识，对政府的职能和角色、政府与市场组织和公民社会关系给予重新界定。在新的价值取向、分析方法带动下，中国行政学者的研究视野

和思路不断拓展，并产生了相当一批有一定影响力的研究成果。行政学学科体系建设逐步完善，行政学基础理论研究也深入到行政管理的各专业系统；在行政学基本理论研究领域和研究方法上，开始更多地与经济学、管理学、法学等相关学科的研究结合起来，互相借鉴与渗透，谋求本学科的发展；在行政学全国性学术团体——中国行政管理协会建立之后，又相继建立20多个省级行政学会和十余个专业行政研究学术机构，成立了旨在推进行政学教育的中国行政学教学研究会。

2.学科复兴、发展的背景与动力

中国行政学学科的恢复和重建是在改革开放大政方针确立、从计划经济向社会主义市场经济转轨的大背景下实现的，也是在世界范围内政府及其公营部门大规模改革，行政学理论不断创新的过程中进行的。这样的背景赋予中国行政学发展以重要的特征。

第一，中国行政学重建与发展本质上是中国改革开放基本国策、经济与政治体制改革的客观要求。改革开放基本国策和建设有中国特色社会主义的目标为行政学的复兴提供了契机，经济体制与政治体制改革的要求呼唤和期待着行政学研究提供有价值的、真知灼见的改革理念和思路。面向中国经济、政治、社会的全面改革和制度转型的现实要求，使得行政学从重建的时刻起，就将推进改革作为其发展的目标和主旋律。

经济体制和政治体制改革实践向中国行政学提出了一系列重要任务：一是对行政体制改革目标和结构进行整体性研究，解释与论证我国政府依法行政、职能转变、权力结构调整、机构改革的必然性和必要性；二是在跨国比较研究的基础上，分析、评价不同国家行政改革与行政发展的实践经验，探求政府制度演进与创新的规律，为借鉴先进的经验奠定理论基础；三是借助于对行政改革各种变量因素及其相互关系的深入研究，分析中国行政改革的宏观思路，研究政府管理和服务模式转型的方向，提供重要的理论思考和价值选择；四是对行政改革中存在的具体问题进行分析研究（例如行政监督与反腐败），提供解决问题的策略性建议或方案。总之，改革环境迫使行政学为实践提供理论依据和方法论指导，形成有中国特色的、理论联系实际的行政学学科体系。

第二，国外行政学理论与思想的创新，给予中国行政学发展以有力的推动。从世界范围看，中国行政学重建的这20年，也正是国外行政管理理论发生重大变化的20年。对于西方发达国家来讲，由于经济全球化浪潮、后现代社会结构、福利国家政策失败和新一轮政府及公营部门改革等诸多社会变化的影响，使传统以行政效率为中心、以韦伯理想科层制组织理论为基础，以政府内部管理事务为主导，信奉“政府万能”的行政学理论体系，受到了前所未有的挑战。20世纪的最后20余年，面对着政府再造和职能重理的要求，西方行政学界提出了新公共管理（NewPublic Management, NPM）、当代治理与善治（Governance & GoodGovernance）等一系列新理论，促使行政学理论的基础、视野、理念和导向发生了根本的变化（参见表10—1的概括），形成了小政府、大社会，重塑政府、市场和公民社会关系，政府职能转变、分权于市场、公民，从统治、控制的管理模式走向公共服务模式、发展公民参与等行政管理理论思路。

表10—1现代公共行政的理念转换［3］

当代西方行政学发生的变化要求中国行政学立足国际视野、面向中国思考。一方面，西方行政学新理论及其内含的新型管理理念深刻地影响着中国行政学研究者的思考，促使学者不断努力地把握行政学的最新进展和学术前沿，在更高的起点上透视、反思中国行政管理学的状况，并推进中国行政学研究的水平；另一方面，西方行政学新理论、新思想为中国行政改革实践提供了许多重要的经验与启示，学术界对西方思想的引进和比较分析，对其理论逻

和方法论的评判，拓展了中国行政改革理论的思路和视野，对于中国政府改革实践产生了积极的意义。此外，对西方行政学管理思想和方法论的学习，也使得中国行政学界能够与国际接轨，具备与国外学者对话的能力。

第三，中国社会发展中的环境变迁及提出的问题，促使行政学不断检视自身的作用与发展导向，增强行政学回应与解决公共问题的能力。行政学应对公共问题寻求有效解决问题的途径，这是行政学发展与繁荣的根本所在，是其生命力的源泉。中国行政学科的演进也同样是在不断回应问题中实现的。进入21世纪后，一系列重大事件促使中国行政学从战略角度思考学科的发展导向、拓展自身的研究领域，采用更加现代化、科学化的研究方法。十六大报告提出建设全面小康社会的宏伟目标，促使学者思考行政学在开创社会主义新局面中的作用；中国加入WTO，使得中国学界必须强化研究中国政府如何应对全球化潮流，抓住机遇，转变职能，发展国家的竞争力；“非典”突发性事件的出现，要求学者突破原有常态管理模型的局限，将危机反应、危机管理、危机修复等非常态管理模型做重点研究，以强化政府战略管理、危机问题解决和降低风险的能力……总之，适应社会发展需求，应对公共问题的行政学学科体系，是今天也是未来中国行政学发展的目标，也是致力于中国行政管理研究事业学者们的共同远景。

3.中国行政管理学科建设的成果

在过去20年中，行政学作为一门独立的学科已得到全国社会科学和科学管理界权威系统的认可。1997年学科调整后，行政学成为管理学门之下新增设的公共管理一级学科所属的二级学科之一。行政学在研究、传播、教育培训方面取得长足的发展，主要成果表现在：

第一，在学科基础建设方面，明确了行政学研究对象和研究范围。在借鉴国外发达国家和地区行政学理论体系的基础上，确立了以发展公共生产力为中心的行政学逻辑和理论起点，形成了以行政环境、行政职能、行政组织、行政决策、行政监督、人事行政、行政改革与发展等为基本内容和范畴的学科框架体系。［4］

第二，在研究取向和途径上，行政学研究与分析方法走向多样化。行政学在20世纪80年代基本上局限于对政府内部管理体制和事务的研究，研究方法多是经验归纳。20世纪90年代后，随着我国改革的深入，行政学不仅关注政府自身，而且也关注社会、经济宏观发展的环境状况，开始重视开放政府与其生态环境之间的互动关系。在研究方法上，开始突破单一性研究方法的局限，注重其他学科研究、解释途径的引入和对其他学科研究成果的吸收。其中，新政治经济学研究方法尤其受到学者的重视，成为当今行政学研究的一个重要途径。

第三，进入20世纪90年代后，中国行政学界在传播先进的行政学知识和比较行政研究方面取得了重大进展，极大地满足了学科发展初期对理论、知识的渴求和需要。这些研究成果集中体现为中国人民大学出版社出版的“公共行政与公共管理经典译丛”、国家行政学院出版的“西方行政改革系列丛书”、商务印书馆出版的“中外政治制度比较丛书”等。值得一提的是，中国人民大学出版社出版的“公共行政与公共管理经典译丛”的四个系列：“经典教材系列”、“公共管理实务系列”、“政府治理改革系列”、“学术前沿系列”，在学术界乃至社会影响十分广泛，它不仅大大改善了行政学研究中资料稀缺的状况，而且成为很多高校硕士生、博士生入学考试和培养的必读书目。

第四，行政学科研究进一步分化，专业性研究逐步强化。20世纪90年代之前，我国行政学者精力大多放在建设行政学通则性理论体系上，其研究大多为规范性研究。进入20世纪90年代之后，行政学新的研究领域不断拓展，行政领导、政策分析、行政生态分析、公共部门人力资源管理、公共经济研究以及制度分析等次级分支研究纷纷发展起来，同时，专门的行政研究领域如市政学、教育行政、卫生行政、交通行政、工商行政等也逐步成长起来。

第五，行政学教育高速发展，形成了不断完善的学历教育和职业教育、正式脱产培训与业余在职培训相融合的多层教育体系。截至2002年底，全国已经有4个行政学博士点，30余个硕士点，24个高校的公共管理硕士（MPA）专业学位也已招生，国家教育部还批准建立了中国行政学研究基地及重点学科，由此形成了具有中国特色的人才培养体系。我国已形成了一支有多学科背景、专职与兼职、专家与官员等多方面结合与合理搭配的师资队伍；发展了多层次、结构趋于合理的行政学教学课程体系；开发了灵活多样的、使用于不同培训对象的教学教法。

4.主要分支研究领域的发展

（1）行政学基础理论与方法

新时期中国行政学学科建设伊始，我国行政学者面对的主要是国外行政思想。尽管我国历史上也不乏有洞见的行政思想，但是由于行政学研究长期的中断，且行政学只是刚刚脱离政治学而产生的一门新兴学课，因而对我国行政学影响最大的还是西方行政学的理论。可以说中国行政学近20年的发展，正像威尔逊120年前在《行政学之研究》中所说的那样：“美国的学者们迄今为止并没有在这门科学的发展中发挥很重要的作用……这门科学并不是我们的创造。它是一门外来的科学，很少使用英国式或美国式的语言规则，它所使用的仅仅是外国来的腔调。它表述的也是与我们的思想迥然不同的观念。它的目标、事例和条件，几乎都是以外国民族的历史、外国制度的惯例和外国革命的教训为根据的。”这样的一种情况也多少决定了我国行政学科发展的路径。即作为一门新生的处于“幼年”时期的学科，中国行政学一方面无疑要从行政学发达的国家学习概念、话语、理论、观念；另一方面也必然从最为基础的通识性学科体系与知识的构建开始，以传播基本的概念和思想。所以，以借鉴西方国家行政学理论为基础，形成中国行政学科的基本理论与方法，是这个时期的重点工作。

行政学恢复之初，就有夏书章为主编、刘怡昌为副主编的《行政管理学》（1985）一书问世，紧接着由黄达强为主编、刘怡昌为副主编，中国人民大学行政学研究所年轻的行政学者参与写作的《行政学》（1988）出版，该书构成了中国行政学科研究和教学的基本框架，对我国行政学发展产生了重要影响。此后许多通论性、概论性的行政学著作陆续出版，为行政学发展增添了新的内容。到了20世纪90年代中后期，由青年学者主持撰写的同类教材或专著，更多地吸收了西方行政学的最新成果，如张成福的《公共管理学》（2001）；而陈振明主编的《公共管理学》（2003）又与中国实际紧密联系起来。迄今为止，我国已有140多部行政学通论性专著问世。

进入新世纪后，中国行政学的基础理论继续向纵深方向发展。更多的学者将自己的精力投入到某个分支领域的研究中，出版了专门的理论论著，如《有限政府的经济分析》（毛寿龙，2000）、《寻找公共行政的伦理视角》（张康之，2002）、《西方行政学说史》（丁煌，1999）、《行政腐败解读与治理》（金太军等，2002）。这使得行政学理论研究更加深入、内容更加丰富、观点更加更新。

（2）行政法

行政学的发展离不开对行政法的研究。政府的行政行为怎样规范，行政程序怎样实施，行政救济怎样保障等，都需要从行政法的角度对其界定清楚。在这个研究领域中，中国人民大学、北京大学、中国政法大学、国家行政学院是行政法研究的重镇。

中国法学会行政法研究会为推动中国行政法的发展作出了重大贡献。总的来看，自从20世纪80年代恢复行政法以来，行政法学界的研究主要围绕着行政法学科体系、行政诉讼法、行政复议法、立法法的起草、依法行政的理论、依法行政与行政程序法等方面而展开的。近年来，行政司法理论研究推动了实践发展；行政组织法、行政法制监督的研究逐步深入；经济行政法的研究正在吸引更多的学者并逐步展开；对外国行政法学的研究取得了新成果，组织翻译了大量外国的名著，如威廉·韦德的《行政法》、奥托·迈耶的《德国行政法》、古斯塔夫·佩泽尔的《法国行政法》。

王名扬教授是研究法、英、美等国行政法问题的先驱者，他的著作《法国行政法》、《英国行政法》、《美国行政法》在国内影响极广。北京大学的罗豪才教授和姜明安教授、国家行政学院的应松年教授、中国人民大学的皮纯协教授在行政法学科体系建设方面作出了重要贡献，他们的著作《行政法学》（罗豪才，1996，1999）、《行政法与行政诉讼法》（姜明安，1999）、《行政法学》（皮纯协、张成福，2002）为学科发展提供了丰富的思想养分。应当指出的是,相当数量的科研成果被编入教材, 转化为教学内容,促进了行政法教学内容的扩展和教学质量的提高。1993年行政法学有了自己的专业杂志《行政法学研究》，其已成为理论争鸣的重要窗口。

（3）公共经济学（政府经济学）

20世纪90年代中期以后，中国行政学界开始更多地使用公共经济学的假设逻辑和基本理论解释公共问题的性质，提供更加有效的公共服务，提供制度安排和实际供给方案，对促进行政学理论走向实践，服务于中国公共部门改革产生了积极的影响。在1992年翻译了阿特金森和斯蒂格利茨的《公共经济学》之后，我国国内研究公共经济学的学者和出版的著作日渐增多，如《公共经济学教程》（华民，1996）、《公共经济学》（樊勇明、杜莉，2001）、《公共部门经济学》（高培勇、崔军，2001）；翻译的著作有《公共部门经济学前沿问题》（彼得·M杰克逊，2000）、《公共部门经济学》（鲍德威、威迪逊，2000）、《公共部门经济学》（C.V布朗、P.M杰克逊，2000）。同时，公共经济学的课程也进入了行政学本科、研究生的教学体系，成为行政学教育中不可或缺的基础课程。

（4）公共政策

在行政学学科建设中，公共政策科学研究取得了重要的进展。它为学科发展、学术繁荣、人才培养，推进中国公共政策实践的科学化、民主化、法制化，以及提高公共政策质量作出了贡献。20年中，公共政策在学科化和组织化上取得重大进展，是行政学下学科化最为明显的领域。公共政策领域研究发展迅速。一是开设了公共政策课程，培养了公共政策方向的研究生。20世纪90年代以来，在一些全国重点高校的政治学、行政学专业中，陆续开设了以“公共政策分析”、“公共政策”或“政策科学”为名称的课程，一些著名高校也在其他专业的名目下，开始招收以公共政策、公共政策分析或政策分析为研究方向的硕士生与博士生。二是成立了从事公共政策研究的专门机构。1991年8月，中国行政管理学会在吉林长春召开全国首届政策科学研讨会。1992年10月，在山东省召开了第一届中国行政管理学会政策科学研究分会成立大会。这次大会的召开，标志着我国开始有了全国性的专门从事政策科学研究的学术团体。与此同时，高校的和其他类型的（政府的和民间的）政策研究组织得到了发展，如北京大学的公共政策研究所等。三是出版了一批公共政策教材，发表了千余篇论文。主要有《政策科学原理》（陈振明，1993年）、《公共政策分析》（陈庆云，1996年）、《公共政策导论》（谢明，2002）等。

（5）公共部门人力资源管理

作为行政学的一个分支研究领域，公共部门人力资源管理研究与中国人事制度改革与发展休戚相关。行政学建立二十多年来，公共部门人力资源管理从无到有，主要围绕着以下几个问题而展开：国家公务员制度建设和管理、国家公务员制度的变革方向、从传统人事行政管理向人力资源管理模式转变的改革与制度设计、公共部门人力资源管理的战略发展等。

20世纪80年代至20世纪90年代初期，适用于中国政治体制改革和国家公务员制度建立的需要，行政学界的相关研究始终围绕着干部人事制度改革展开的。国家公务员制度正式建立之前，学界推出了一批介绍西方文官制度、论证公务员制度改革对于国家政治发展意义的学术论著，如《西方公务员制度》（谭健，1989）、《各国公务员制度比较研究》（黄达强，1991）。1993年我国《公务员管理暂行条例》颁布，国家公务员制度建立后，学界又针对《条例》的精神和公务员制度的实质，出版了大量的文献，如《中国公务员管理学》（李如海、朱庆芳，1993）、《高层次的人力资源开发——国家公务员制度》（仝志敏，1994）、20世纪90年代后期有《国家公务员制度教程》（舒放，2001）。最近，本着对我国《国家公务员法》立法颁布的期待，对各国公务员制度的比较研究十分盛行，这方面的著作有：《科举制度与公务员制度》（任爽，2001）、《中外公务员制度比较》（姜海如，2003）、《公务员制度比较》（黄卫平、谭功荣，2002）等。随着中国加入WTO，公共部门人才战略规划的问题也提上了政府的议事日程，传统人事行政管理向人力资源管理模式转变，公共部门人力资源管理也日益受到学者们的重视。主要著作有：《公共部门人力资源开发与管理》（孙柏瑛、祁光华，2003）、《公共部门与人力资源管理》（李文良，2003）；译著有《公共部门人力资源管理：系统与战略》（罗纳德·克林格勒、约翰·纳尔班迪，2001）等。

（6）行政领导

领导科学作为行政学的重要内容，是最早进入中国行政学研究者视野的理论议题之一。20世纪80年代初期，众多学术背景不同的研究者就对领导科学与领导艺术进行了深入探索。经过二十多年的发展，基本形成了以领导体制、领导思想、领导方略、领导方式、领导艺术等基本议题构成的领导科学体系。

从20世纪80年代中期开始，有相当一批领导科学的研究性著作面世，其中影响较为广泛的有《智慧、尊严、方略——成功领导者的方略》（朱立言，1993）、《领导学理论、实践与方法》（王乐夫，1998）、《行政领导学》（朱立言等，2002）。同时，国内有领导科学专门刊物，发表了大量的学术论文。二十多年来，全国创办与发行了种类众多的领导科学杂志，如《领导科学》（河南）等，刊载了大量优秀的研究性与实务性文章。

随着全球化浪潮和当代治理理论的发展，有关行政领导的理论导向和实务艺术发生了重大变化，传统的领导理论与模式受到诸多挑战。在这种情况下，行政领导学新的知识备受瞩目。为此，各大高校相继开设了当代行政领导科学的相关课程（如战略管理、危机与冲突管理、谈判与沟通艺术等），并进行了一系列有针对性的、各种形式的教育培训。

5.中国行政管理学未来发展需要应对的重要问题

在全球化背景下，中国行政管理学面临的一个基本问题是如何构建具有中国特色的行政

学理论体系，这是一个复杂的系统工程，需要在研究内容、研究导向、研究方法、研究主体的分工与合作等方面有新的突破。反思中国行政学理论建构受到诸多的限制，思考如何应对这些问题与挑战，将决定中国行政学今后的发展方向。

第一，西学东渐与行政学的本土化。

现代行政学产生于西方，对中国而言是舶来品，加上中国行政学起步较晚，没有自己的知识积淀，因此，“西学东渐”成为中国行政学发展的必经阶段；但是，理论在一个国家的实现程度，决定于理论满足这个国家需要的程度——有中国特色行政学理论体系的构建又必须同中国的国情相结合。因此，中国行政学的发展必然要经历从引进、消化、吸收到借鉴西方行政理论，进而创立具有中国特色的行政学体系的过程。在这一过程中行政学需要同时面临国际化与本土化的双重任务。

20年来，我国行政学的发展主要沿循国际化的路子，行政学界在翻译西方经典著作、传播西方学术思想、关注西方理论前沿动态等“引入移植”方面投入了大量的精力，这对中国行政学的发展无疑是必要的，但理论的介绍、移植并不能替代对中国行政理论的建构，过分的西化导致了行政学的理论研究严重脱离中国的实际情况，“在中国行政学研究中，我们看到一种倾向，那就是对西方的行政学的历史和理论的学习和借鉴的热情高涨，而对中国的现实思考却严重不足，即使是谈论中国现实的文章，甚至一些前于中国行政改革的对策性建议中，都是按照西方行政学理论来裁剪中国现实。”［5］可见，作为一门外来的科学，直接移入的行政学话语体系是无法解释中国现实的，为了使其能与我们的社会需要相适应，必须将西方的行政学理论中国化。正如威尔逊在提到行政学美国化时所指出：“如果我们要应用这种科学，我们必须使之美国化，不只是从形式上或仅仅从语言上美国化，而是必须在思想、原则和目标方面从根本上加以美国化。”［6］在经历了20年的引进、吸收与消化之后，中国行政学的本土化问题变得越来越迫切了。

第二，重新思考并发展中国传统政府管理的精华思想。

“管理学者从历史上可以吸取许多教训，其中重要的一条就是把研究过去作为研究管理的入门。”［7］行政学的研究同样也离不了对古典政府管理思想的研究。中国是一个历史悠久的国家，在几千年的行政管理实践经验基础上累积了丰富的行政管理思想，如何将这些管理思想吸纳进行政学理论体系，从而构建具有中国特色的行政学,是摆在中国行政学者面前的重要课题。目前，有一些学者在试图做这方面的工作，并且出版了一些研究中国古典行政的论著，如朱显仁主编的《中国传统行政思想》、田兆阳著的《中国传统行政文化》、李铁著的《中国古代官制》等。但从整体上看，学术界对传统行政思想研究存在着不足：一是对古代行政制度的研究过多，而对行政思想的挖掘很少，国内出版的行政管理思想史论著仅两三本之多；二是通论性的著述较多，而专题性的研究则几乎没有；三是作者基本上都是历史学家，主要采用政治学、历史学的视角进行研究，其成果没有被真正纳入到行政学体系中来。目前，只有一本将中国古代政府管理思想以行政学的话语体系进行有机整合的著作《论语、孟子和行政学》，其作者还是一位韩国学者。

重新思考并引入中国古代政府管理思想的精华，是构建具有中国特色的行政学理论体系的重要组成部分。为此，我们需要做好三方面的工作：首先是要做好资料的搜集与整理工作，中国古典政府管理思想零散见于浩如烟海的古籍当中，将这些散落的精华部分集中成册是研究古代思想的首要程序；其次，是将其与行政学的理论体系相整合，以行政学独特的视角来审视、思考古代思想，将其系统化了，纳入到行政学理论建构的大框架中；最后，是将古代管理智慧与现代价值相结合，发掘其在当代的公共管理实践中的指导意义。

第三，加强应用性研究，更多地回应中国社会提出的公共行政问题。

“科学发展的动力在于不断回答现时代提出的问题和挑战。一门学科的地位最终取决于它在多大程度上解决所涉及的现实领域的问题，行政学也是如此。”［8］作为一门综合性应用学科，行政学研究更应该为行政管理实践提供理论指导和技术支持，行政学学科体系的建设和完善也应以“服务于行政实践”为宗旨。不过，我们的研究在“理论联系实践，回应社会问题”方面虽然做了大量的努力，但依然十分薄弱：从研究导向来看，20年来的研究主要围绕着“什么样的政府是好政府，怎样才能组织这样的好政府”这一传统命题，将研究重点集中在行政系统内在逻辑的发展和完善上。这种“以政府为核心”而不是“以问题为核心”的研究导向往往忽视了行政管理实践中出现的新问题，无法对社会治理问题层出不穷的现实世界作出积极的回应；从研究层次来看，行政学着重于研究宏观行政体制的改革与发展，而对于中观、微观层面的行政管理问题则探讨不多。结果导致众多的研究成果转化力度不够，无法真正为行政管理实践提供理论指导；从研究模式上，现有研究大多停留在基础理论的归纳与整理上，形成了定义学、分类学、定性学和原则学的僵化研究模式，操作性和技术性研究薄弱，理论的可操作性程度较低。当前世界范围内的公共行政改革方案层出不穷，改革方向变动不一，急需进行理论上的总结、提炼与指导，这为行政学的学科发展提供了丰富的现实土壤。中国行政学的发展必须及时抓住这一历史机遇，更多地反映社会现实，更多地关注社会问题，更加积极地回应中国行政改革的实践要求。

第四，关注方法论，实现研究方法的科学化。

社会科学研究方法的价值在于为人们提供分析问题、建构理论的支点和工具，它重在解释科学研究中的合理性问题。［9］没有科学的、系统的研究方法和技术，社会科学的发展就会受到限制。中国行政学的理论构建忽视对方法论的研究和应用，“研究方法单一落后”，已经成为学术界的共识：“单一性”指的是理论研究模式的单调呆板，具体来讲就是只重视定性的研究、忽视定量分析方法，只重视规范的方法、忽视实证研究方法，习惯静态分析、忽视动态研究；只重视非生态的研究方法、忽视生态的研究方法；“落后性”指的是行政学界对现代科学研究方法与技术的不敏感，目前的研究基本上还沿用了20世纪30年代传统研究方法，大体为演绎法、经验总结法、原则原理推导法等。

在行政学的科研教学实践中，研究方法的匮乏薄弱主要体现在研究方法的知识积累、学术训练与技术应用三个环节上。首先是缺乏方法论的知识积累。在已经发表的著作和论文中，有关行政学研究方法的专门探讨匮乏。即使偶尔涉及，也不过是蜻蜓点水，仅仅提出问题和方向，缺乏深入而专业的钻研，其直接后果是：行政学界在研究方法的知识积累上处于荒芜状态，严重妨碍行政学体系的构建。其次是学术训练的先天不足。在目前的行政学教学、特别是高级学位教育中，极少看到涉及方法论和研究方法的课程［10］，“第一代学者缺乏训练又没有兴趣进行经验式实证研究，他们的弟子只好沿承师传了”［11］，结果，行政学培养出来的人才大都缺乏方法论的专业训练，新生代学者的学术发展潜力受到极大限制；最后是调查与研究中缺乏现代方法与技术的应用。目前行政学的科研成果大部分还停留在逻辑推理与思辨的层次上，缺乏实证研究和定量分析技术，由于缺乏科学严密的分析工具和论证手段，理论成果往往缺乏现实解释力，无法充分发挥对行政实践的指导作用。可见，加强方法论的研究，实现研究方法的科学化与现代化是当前行政学面临的又一紧迫问题。

第五，发展理论学派，促进研究队伍的专业化。

正如劳动分工和专业化能促进社会财富的增长一样，学科内的专业分工也是推动学科发展的重要动力。一个学科要繁荣，需要在该学科内部形成不同的理论学派，需要有百家争鸣的学术氛围。西方行政学已经形成了不同的研究流派，比如科学管理学派、新公共行政学派、新公共管理学派、制度分析学派等等，学者们的研究路径也相对比较集中，比如西蒙有限理性决策模型研究，库珀行政伦理的研究，奥斯特罗姆制度分析等。不同流派往往以学校为单位形成专业化的研究群体，比如美国印第安纳大学是多中心制度学派的代表。学术思想的独创性、学术队伍的专业化、学者个人的专一性等诸多要素共同形成了西方行政学百家争鸣的繁盛景象。

中国行政学研究的专业化路途还很遥远：从理论构建上来看，行政学界还没有形成具有独创性且自成体系的理论流派，理论都是教科书一类的通论，创新大都零碎分散、缺乏系统性。通识性的理论与分散化的创新使得行政学理论发展举步维艰，如一位学者所言，“行政学研究基本上仍处于实际经验的概括总结，还未能提出过系统的理论论述，理论研究十分薄弱，这种状况使行政学缺乏独立的学科尊严”［12］；从学术队伍来看，高校是行政学者比较集中的地方，但中国的各大高校在研究兴趣、研究路径、研究成果等方面很少形成自己独特的风格；最后，从研究者个人来看，很少有学者对某一研究领域表现出持续的兴趣和投入，每个行政学者几乎都是“通才”，能在各个分支领域“发言”，致使研究者个人的知识积累与创新缺乏累积性。库珀指出：“判断一个研究领域是否成熟的首要标志就是看是否存在一个对该领域表现出持续兴趣的研究群，至少该群体中的一些人能把自己当成这个领域的专家。”［13］可见，中国行政学界需要打破“无所不包、重复研究”的混乱局面，需要形成专业化分工合作的研究格局，以此推动行政学理论体系的发展与完善。

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