爱华网题记：
渔政必须有所思，有所为；有主动的承担，有辽阔的进取。
----《南海！南海！》
目 录
楔子
反思篇：“知天命、尽人事”的前三十年
“渔政管理的貌似神离”
渔政管理的三大硬伤
1、渔政管理理论停滞不前
2、渔政管理效果“雾里看花”
3、渔政管理队伍自生自灭
渔政管理体制改革的滞后
感悟与追寻
未来篇：顺应发展潮流，加快统一海上管理力量的步伐
建设篇① 正确处理好渔政管理和维护渔区社会稳定的关系
建设篇② 渔业资源管理必须走出“环保困局”
建设篇③ 渔政执法必须告别“城管现象”
呼喊篇① 推进民主法冶，维护公平正义，渔业社会才能“河清海晏”
呼喊篇②转变发展方式，重整道德和重塑价值观，渔政队伍才能真正想干事、会干事、干成事
未尽之语
附 注
跟帖回复
楔子
前些时候，“中国渔政”在民间网坛上掀起过一阵点击热潮，缘由是中国海上管理力量的两艘“巨舰”---目前我国最大的渔政船“中国渔政311号”和目前我国最先进的渔政船“中国渔政310号”分别巡航南海、东海我国专属经济区以及我国拥有主权的岛礁，护我主权，张我利益，一时民心大奋，引发国内外各方面对我国海上管理力量之一的“中国渔政”的关注。有外刊也认为，“作为纯粹的生产管理机构，中国渔政部门长期以来并不为外界所注意，直到2009年3月，众多中国渔船和渔政执法船卷入发生在南海的中美冲突时，才引起外界的广泛关注”。笔者近日百度一下，“中国渔政310号”找到相关链接约50万条，“中国渔政311号”找到相关链接约40万条。而我国第一部反映“中国渔政”维护我国海洋权益的报告文学《南海！南海！》也适时地把南海区渔政局的渔政人为了五星红旗在海空飘扬这个比万千语言更有力的“实际存在”，走向南沙，担当起捍卫国家主权，维护国家海洋权益的神圣使命的感人故事生动地展现给国人。
在新中国的海权史上，“中国渔政”从它成立的那一天起，从来就是国家在海洋战略方向的一支“准军事战备值班部队”，从来就是国家在辽阔遥远的海上国土的“前沿部署”和“前沿存在”。从上世纪五、六十年代东南沿海军事斗争，到七十年代的“西沙一.一九海战”，再到九十年代迄今的南沙守礁和海洋专属经济区巡航，都有五星红旗辉映下的“中国渔政”的矫健身影。中国渔政通过参与“有争议岛屿的海上‘维权’，一举奠定自己在海洋管理上的江湖地位。”渔政人以“忧渔、忧海、忧国”的奉献和拼搏，捍卫了国家的利益，也捍卫了自己的尊严。
读过《南海！南海！》书中描述：“刘国钧自觉要求：渔政必须有所思，有所为；有主动的承担，有辽阔的进取。”[1]笔者想，刘国钧老前辈这个要求，对每一位渔政管理工作者尤其是位高权重的“肉食者”来说，何尝不是一种鞭策！一种警醒！
就像后来的国税、地税一样，“中国渔政”组建之初就存在行内人士俗称为“中央军”和“地方军”的形态。“中央军”指直属中央政府的三大海区渔政局，“地方军”指各省、区(巿)渔政队伍。与中国渔政“中央军”对外响亮的名头相比较，三十多年来它的“地方军”又有什么样的建树？特别是在中央与地方博弈的风风雨雨中，在地方政治、社会生态的影响下，地方渔政管理是一个什么样的水平状态？处在一个什么样的发展位置？它的未来走向又将会怎样？在21世纪笫二个十年即将来临之际，无疑也是一件值得“有所思”的事情。
反思篇：“知天命、尽人事”的前三十年
1978年，这一年，中国注定将要发生许多重大的历史转折。这年的10月30日，参加“我国海洋渔业资源及海洋渔业发展学术讨论会”的全体代表，向党和政府提交了“关于恢复我国近海渔业资源的紧急建议”。笫二年的2月，国务院颁布了《水产资源繁殖保护条例》，规定设立渔政机构、配备渔政船和渔政人员。同年9月24日，费鸿年、张震东、李星颉、夏世福等十四位专家学者又联名上书，建议调整捕捞生产、制定渔业法、加强渔政管理。从这时开始，“中国渔政”进入了新的历史发展时期。
据中国渔业报>>中国渔政为渔业可持续发展发挥重大作用>>（2009-06-03）提供的资料：
“自1986年《中华人民共和国渔业法》颁布实施以来，我国渔业法律法规体系逐步建立健全，渔政执法工作和队伍建设不断加强，目前，全国共有渔政执法机构2743个，执法及辅助人员3.3万人，执法船艇1943艘，执法车1800余辆，形成了一支覆盖全国、统一领导、分级管理的渔政执法队伍”。
“海洋伏季休渔和长江禁渔制度，范围覆盖了沿海11个省（自治区、直辖市）及香港、澳门特别行政区，涉及长江沿岸10个省（直辖市），休渔渔船20多万艘，渔民近百万，是世界上涉及船数、人数最多的水生资源养护工作，至2008年底，共投入资金8.15亿元，放流各类水生生物苗种555.5亿尾（粒），取得明显的社会、经济和生态效益，得到广大渔民群众的称赞和社会的广泛关注。已建立200多个水生生物自然保护区和100多个水产种质资源保护区；已建立100多个渔业生态环境监测机构，建成了覆盖我国重要渔业水域的环境监测网络体系”。
“从20世纪70年代末起就开始实施渔业捕捞许可制度，并经国务院批准从1987年起实施以控制渔船数量和主机功率为主要内容的海洋捕捞强度“双控”制度，先后提出了“七五”、“八五”、“九五”和2003—2010年海洋捕捞渔船“双控”目标。经过多年来的艰苦努力，捕捞渔船盲目增长势头得到初步缓解，有效保护了渔业资源，规范了渔业生产活动，增强了全社会资源环境保护意识，为渔业可持续发展奠定了基础”。
还有“水产养殖执法开始起步、渔业安全生产管理工作得到加强、涉外双边渔业协定平稳实施”，等等。
毋庸置疑，渔业行政部门和广大渔政管理工作者做了大量的工作，作出了巨大的努力，使我国渔业发生了令人瞩目的变化。尤其是第一代渔政人，在充满理想主义激情的1980年代，他们以自己的创业精神、奉献精神和专业水平，为渔政管理夯实了基础。
“渔政管理的貌似神离”
专栏作家许知远在《错失的十年》中写道：“任何一个组织，它是一家公司、一所学校或是一个国家，它的表面的辉煌和内在的弊端，都可能并行不悖。通用汽车在八十年代初即已问题丛生，但是规模掩盖了一切，当一切被揭开时，它变成了一艘迅速下沉的巨艇；传统的声誉也带来遮蔽，北京大学早已丧失了大学内在品质和创造能力，但是它依旧可以凭借蔡元培时代的成就来自我炫耀……”。
“中国渔政”也有其被掩盖了的一面。如果用网民话语来拍砖现实中的地方渔政管理，可以借用电影《十月围城》孙中山台词“渔政版”来表述：三十年前，低炭君和我在此讨论何谓“中国渔政”，当时我说，中国渔政，就是“以法兴渔、以法治渔”。……三十年过去，与我志同者相继离去，我从他乡漂泊重临，“中国渔政”四字于我而言，不可同日而语。(在GDP图腾的)今天，如果再道何为“中国渔政”，我会说，“中国特色”的渔政管理，就叫作“中国渔政”。
“中国特色”的渔政管理的内涵是什么？一位庙堂高人曾给笔者指点迷津，就是“有什么样的发展方式就有什么样的渔政管理”！(老先生还有一句：有什么样的海军舰队就有什么样的渔船队)。而这样的管治理念，是有其历史传承的。
渔政管理虽然不为多数人所知，但它却是历史悠久。远的不说，就从明清那些事儿来讲，因受“倭寇”、台湾郑氏政权、以及西风东渐等困扰，正如欧阳宗书在《海上人家》一书所分析的那样：“面对着既要维护国家海洋安全而必须实行海禁，又担心海洋社会的主体----数以百万计的渔民‘因失其生理转而为盗’反过来影响国家海洋安全而不得不适度弛禁的矛盾境遇，明清两代在海洋渔政的管理上可谓是左右为难、煞费苦心”。然而“在明清统治阶级的眼中，与国家海洋安全大局相比，渔业经济只是蝇头小利，无足轻重。因此，当二者相冲突时，自然是保本而舍末”。
尽管明清统治者重海防安全轻渔业发展，但是当自身统治受到渔业经济社会发展力量的巨大冲击后，它的渔政管理政策、制度、措施在执行过程中就会出现“动摇、移位戓形式和内容相分离，”亦即“渔政管理的貌似神离”。由于“中央渔业政策的摇摆性、地方渔业政策的差异性及地方官吏执行政策的主观随意性等内在因素的影响，统治阶级两全其美的管理目标始终未能实现。”[2]
由此可见，有什么样的管治理念就有什么样的管治方式，有什么样的管治方式就有什么样的管治效果。同样是在网上，我们可以见到“渔政管理的貌似神离”的现象。就拿上述官网提到的渔政管理的水生生物资源养护工作和渔业捕捞许可制度来说，社会上是有不同声音的。
笔者近日百度一下，有关渔业资源衰退，渔民面临生计困境的相关网页和文章信手拈来，赫然在目。其中不乏官网文章，如：
人民网>>中国人大新闻>>代表建议：渔业资源严重衰退海洋环境急需保护（2009-10-23）
舟山渔场是世界著名渔场，海域面积2万多平方公里。近几年来，来自长江和浙江省内江河沿岸陆域的工业废水和生活污水大量的超标排放，使舟山渔场海域受到污染，海洋生态环境质量不断下降，赤潮频发，舟山渔场海域许多生物群落逐步消亡，渔业资源出现严重衰退。2007年舟山海域严重污染海域面积为9970平方公里，比2006年增加25.7%，轻度污染海域面积为7380平方公里，比2006年增加104%。而且，海洋受污染程度仍在逐年加剧。
严重的海洋环境污染引起了舟山市人大代表的高度关注。2008年初的舟山市五届人大三次会议上，钱自行等代表提出了《关于加大海洋环境污染治理力度的建议》。
中国渔业政务网>>《中国水产》：树立全面协调可持续的渔业发展观（2004-05-10）
监测资料表明，我国1200条河流中,有850多条受到不同程度的污染，7大水系有一半河段受有机物污染，其中2400公里江段鱼虾绝迹，一些大型湖泊的富营养化程度也非常严重。
捕捞强度过大，渔业资源严重衰退。过度捕捞以及有害渔具的大量使用，导致经济物种资源严重衰退，生态系中物种间平衡被打破。目前，我国有机动渔船48万多艘，捕捞强度大大超过了生物资源的良性再生能力，每马力渔获量大幅度下降。
新华网>>“船实在太多了”我国北部湾渔业资源衰退明显（2006-05-09）
在北部湾沿海，几乎所有的渔港都“船满为患”。在占广西捕捞总量约七成的北海市，记者看到地角内港和电建港两个主要渔港挤满了大大小小的渔船。有关人员介绍，这两个渔港每年休渔期停泊渔船超过港容两倍多，电建渔港设计容纳500艘中小渔船，休渔期停泊的渔船达1500多艘，其中五六百艘是大船。
由于渔业资源衰退，北部湾的渔业生产出现了恶性循环：生物越来越少，为了保持产量，捕捞能力越来越强，甚至出现杀鸡取卵的作业方式。
南方网>>过度捕捞资源衰退广东省捕捞渔民面临生计困境（2005-08-06）
广东省渔业面临最大的难点，就是渔船太多。据2002年统计，全省共有机动渔船72646艘，其中海洋捕捞渔船49132艘，比1978年增加了10倍多，加上港澳渔船大力扩张，海洋捕捞强度已大大超过渔业资源承载力。据专家评估，广东渔业资源年可捕量为100—110万吨，而近年海捕产量达到184.7万吨，导致水产资源严重衰退，主要经济鱼种明显减少，资源系统严重退化，广东南海著名的八大鱼汛已有10多年未见出现。
新华网>>禁渔只起暂养作用难改长江渔业资源衰退（2007-01-11）
长江是中国生物多样性最具典型性的河流，被形容为“中国淡水渔业的摇篮，鱼类基因的宝库”。然而，近年来一些珍稀、濒危水生野生动物物种濒临绝迹，渔业资源量严重衰退。
除了围垦、淤积、污染等外，投毒、电鱼等违法捕捞和过度捕捞，是造成长江渔业资源衰退的主要原因。
湖南省渔业环境监测站站长廖伏初说：“踩溜、丝网钩、迷魂阵、投毒、电打、抽水排干等捕鱼方式，常将种鱼甚至当年的幼鱼都‘一网打尽’，导致了鱼类资源走向枯竭。”
专家说，与海洋伏季休渔制度一样，长江禁渔期制度只是短时间内保护渔业资源，起着“暂养”作用，不能从根本上解决资源保护问题。
专家呼吁，河流系统是一个完整的生命系统和生态系统，保护渔业资源还需要采取推进流域综合管理、建立保护区、加大渔民转产转业的力度、降低捕捞强度、规范渔业资源人工增殖放流等措施。
新华网>>一天捕不到一公斤鱼鄱阳湖缺水渔业资源锐减（2006-11-02）
我国最大的淡水湖——鄱阳湖面临严重缺水。在这里捕了30多年鱼的老渔民首次看见如此惨淡的年景：一条渔船出湖半月只捕了10公斤鱼，抵不足柴油费。鄱阳湖几万名专业渔民由此陷入了生产生活困境。
数万渔民收船上岸借债度日
新华网>>160多名专家学者齐聚榕城研讨中国海洋经济（2007-04-28）
综合分析，渔业资源衰退的势头仍然没有遏止的原因是：首先，措施单一或孤立实施。如只采取休渔，其他措施缺位，或措施比较少，杯水车薪，势单力薄。其次，如增殖放流措施执行不到位。造成无序放流、放流品种种质不纯、监督成本比较高等问题。
农业部东海区渔政局>>合理控制捕捞强度保持渔业持续发展（2006-10-23）
我国渔业在发展过程中还存在一些突出问题：一是渔业资源严重衰退，使渔业可持续发展的基础遭到严重破坏；二是捕捞渔船盲目增长的势头未有效控制；三是新的海洋制度的逐步建立，沿海渔区面临着转产转业和消化过剩捕捞能力的巨大压力，渔民增收难度加大。这些问题已成为我国渔业发展的瓶颈，
控制捕捞强度一个巨大的系统工程，仅靠作为政府职能部门的渔业部门一家的力量难以推行，需要政府参与共同做好这项工作；四是管理体制不顺，管理手段落后，基础性工作严重滞后，造成控制捕捞强度工作难以真正落到实处。
更有人断言：“至少从渔业资源的角度看，中国的近海已经在20世纪开发完毕，简直是油尽灯枯”。[3]
笔者找出三十年前一些“渔业危言”来比较，发现当时的观点、看法、甚至用语，与以上文章表述的并无多大差别，有的还几乎相同。也就是说，以上议论与当时的“危言”是重叠的，相差的只是时间。请看：
1979年9月24日费鸿年、张震东、李星颉、夏世福等十四位专家学者的《关于调整捕捞生产恢复近海渔业资源的紧急建议》：
资源的严重衰退，使捕捞生产面临十分艰难的局面。目前，许多国营捕捞企业亏损严重，大量集体渔业负债累累，……然而，尽管如此，各地仍在盲目发展，有的地方还在新建捕捞企业，继续提高捕捞强度，这样下去势必加剧资源的进一步恶化，使生产局面更加艰难，形成恶性循环。
1982年3月 夏世福的《渤、黄、东海渔业资源演变的初步探讨》：
（渤、黄、东）海区的潜在资源量估计为582万吨，可捕资源量为291万吨，实际捕捞量400万吨，已超过此数，处于过度捕捞状态。目前渔获物中（邻国也在内）大、小黄鱼、鲆鲽、鲐、鲅、鲳、带鱼鳓鱼等幼鱼比重很大，成鱼的比重较小，说明渔业资源的利用（主要是近海区）已经过度。在渔业管理上如不采取紧急的调整措施，将会出现难于挽救的局面。
1982年4月 东海水产研究所的《盲目发展沿海机动渔船的教训》：
由于多年来捕捞强度过大，黄鱼等经济鱼类资源不是遭到破坏，就是鱼体明显变小，结果生产上又不得不缩小网目，转而大量捕捞幼鱼与杂鱼，形成恶性循环。就上海市来说，1964年上海公司产鱼10.4万吨，其中带鱼6万吨，黄鱼1.5万吨，合计占70％左右，近年虽然产量已达15—16万吨，但四种经济捕捞对象（大黄鱼、小黄鱼、带鱼、乌贼）的比重已只占30％左右。随着渔业劳动力的增加和机动渔船的迅速发展，捕捞成本越来越高，而沿海经济底鱼资源又遭到如此大的破坏，渔获质量明显下降，物化劳动所创造的价值越来越低。
1980年1月27日《加强渔政管理保护水产资源---谢永宽同志在广东省渔民代表会议上的报告（摘录）》：
在南海占着举足轻重地位的广东省渔业情况如何，大体上可以说明南海近海资源的现状。……海洋捕捞产量明显下降。1966年以来，由于盲目增船添网，虽然是逐年上升，但由于大量歼捕幼鱼，损害资源，致使近两年产量大幅度下降。……渔获质量越来越差，优质鱼比重下降，低质鱼比重上升。……近海捕捞强度，超过了资源允许的限度。目前南海北部生产的机动渔船在一百五十万马力以上。此外还有三万多只风帆船。这些渔船，百分之九十以上集中在水深四十米以内的沿岸渔场生产，产量约占总产的百分之八十，每平方公里的鱼获量高达七、八吨。
1979年10月25日“18省市区水产局长座谈会简报第三期”的《内陆水产资源破坏已经很难恢复》：
内陆六个省的大量调查资料说明，整个长江流域两大鱼类的生存繁殖条件，已被破坏殆尽，并且已经到了很难恢复的地步。长江流域水面约占全国淡水水面的五分之一，捕捞产量占三分之二，是我国淡水渔业的主要产区。但是从六十年代起，这一资源丰富、有二、三百个品种的水域环境，急剧恶化，目前产量已不到历史最高产量的一半，下降的趋势还在继续发展。长江流域水产资源破坏的情况，不只是全国淡水资源的一个缩影，有的地方甚至更严重。[4]
数字迷局，掩盖不了渔业资源严重衰退，海洋捕捞巳现“夕阳产业”，传统渔民出路何处的残酷现实。
渔政管理的三大硬伤
产生渔政管理深层次问题的因素很多，但它自身就存在着三大硬伤：管理理论停滞不前、管理效果“雾里看花”、管理队伍自生自灭。
1、渔政管理理论停滞不前
吴敬琏先生说过，中国过去二十几年的经济改革是伴随着不同经济理论的引进而前进。与主流经济学“门庭若市”相比，渔政管理学可以用“门可罗雀”来形容。新时期渔政管理理论提出后的三十年，是寂寞的三十年。面对渔政管理不断出现的新变化、新问题，渔政理论界抑或视而不见，抑戓“集体失语”，只是在一些渔业官网或行业报刊上看到一些问题的反馈和“隔靴搔痒”般的建议戓对策。管理理论缺乏前瞻性、可行性，缺乏实证精神，也就出不了科学严谨的专著，甚至连一本具有现实指导意义的理论教科书都沒有。有的只是供速成培训班背书用的小册子，以及类似商场产品介绍的宣传单张。
渔业管理理论需要在实践中不断磨合、调整、修正。关于这一点，由联合国教科文组织政府间海洋学委员会（IOC）等权威性国际海洋机构在其编写的《2020年的海洋：科学、发展趋势和可持续发展面临的挑战》里给各国海洋与渔业管理者有过提醒：
“渔业科学家的理论和建议与捕捞业的实践之间一开始就存在差距。这在很大程度上把这个专业限制于判断和预测等问题上，而不能主动地解决问题。渔业规则和管理迄今一直是各级政府和产业部门的职责……在理论上，渔捞努力量应该是能够自我调节的。但是，实际并非如此……”。
“就有关海洋生物资源可持续利用，我们对许多渔业研究的有效性提出了质疑。投入控制(渔船队大小、发动机功率、网眼规定，禁渔区、禁渔期等)和产出控制手段(总许可渔获量、上岸渔获量、鱼的最小尺寸限制、渔获量配额等)在许多情况下被证明是不足的和无效的。它们未能阻止渔业的“共同悲剧”综合症的发生，渔业资源不可避免地被过度开发了。越来越复杂的规章和限制既沒有提高公众意识，也沒有产生利他行为。相反，它们带来了一种紧张的气氛，导致捕捞业、政府当局及科学家之间的对抗和敌视。”“因此，渔业研究和管理再也不能被认为是生态学方法的简单应用，而是必须涉及从全球市场到渔村各个层面的经济学和公平性的问题。”[5]
自然科学、社会科学研究者要想使自己的理论具有前瞻性、可行性，除了吸收前人的经验，更主要的是要获得一线的数据，从实践中得知新的角度、新的理念。几乎所有的研究都是建立在数目模型的构建和测试基础之上的，而所需的原始数据大都取自最前沿的实践。这一点，恰恰是我们渔政管理理论研究最为欠缺的，也是目前我们这种渔业生产组织形态不容易掌握的。
进入21世纪以来，在海洋开发和利用方面取得了显著成效的美国，也对海洋管理政策进行了一次较为彻底的调研和评估，以形成新的观点和理论，并以此来寻求可持续开发和利用海洋的新路径。
2001年，一个由美国总统任命的海洋政策委员会开始对美国海洋政策和法规进行全面研究。并于2004年4月发布一份长达500多页的报告，这是自1969年一个名为“海洋科学、工程和资源”的总统委员会发表类似报告35年来，美国首次对国家海洋管理政策重新作出彻底评估。其背景是美国虽然是一个海洋大国，海洋及相关产业已成为美国经济支柱之一，但在海洋经济和沿海地区蓬勃发展的同时，美国并未能有效控制人类活动给海洋生态环境等造成的负面影响，其带来的结果是污染加剧、水质下降、湿地干涸以及鱼类资源遭到过度捕捞，美国259种主要鱼群中大概有25％已经或正在被过度捕捞，美国沿海地区平均每年损失的湿地面积达到4万英亩。这种在美国海洋和沿海地区所出现的生态险情引发了美国各界的忧虑。
新报告的调研范围涵盖了海洋环境保护、渔业可持续发展、保护海洋生物和濒危物种、海洋资源开发利用等方方面面。并得出一个新的论据：美国现有的由联邦、州和地方政府机构组成的海洋管理体系，已无法满足海洋可持续开发和利用的要求，应当用基于生态系统的新型管理方式取而代之，具体说就是在管理海洋和沿海地区资源时，充分考虑到海洋与陆地、大气以及包括人在内的所有活生物间的复杂关系，并依此来界定管理范围。[6]
我们的渔政管理理论，或者以该理论作为依据而制定的政策法规缺乏前瞻性的一个教训深刻的例子是忽视“渔业权”在渔业管理中的制衡作用。
上世纪八十年代中期，我国农村土地承包制方兴未艾。但由于历史的局限，当时人们对市场经济，对物权法这些东西的认识还比较模糊，思想还不够解放。因此1986年出台的新中国第一部《渔业法》未能完全表达“渔业权”的内涵。以至后来有民法专家直言：“渔业法未直接规定渔业权，是个立法的败笔”。国外研究者也持有类似的观点；“财产权的缺乏是造成渔业资本投入过剩的主要原因”。[7]据参与《渔业法（草案）》起草工作的王耀富老前辈回忆：“当时，正值改革开放的初期，又是由计划经济向市场经济的转轨期，人们对市场经济还缺乏足够的认识，”“现在回过头去看，觉得当时……的确写进去了一些带有计划经济味道的东西。”[8]这是当时的认识局限，我们不能苟责前人。但是，如果当时对土地承包制再有一点点突破，明确“渔业权”的法律地位。随之在渔业许可与准入制度、渔船马力配额、捕捞配额、渔船建造与报废、渔业水域开发利用与征用补偿、退渔机制等遇到的问题就将迎刃而解。至少可以减轻上世纪八十年代后期开始出现的大量非渔业劳动生产力涌入海洋捕捞业的压力，从源头上控制住海洋捕捞强度。
由于缺乏理论创新，也就无法推进管理创新。整个渔政管理都在惯性运行。就拿广东的渔政管理来说，上世纪八十年代乃至九十年代中期，广东渔政管理的模式、制度曾经领先过全国其他省份。当然，这里面有深刻的历史背景。20世纪以来的广东曾经有过两次辉煌，一次是1920年代的国民革命运动和北伐，另一次是1980年代的改革开放。广东的渔政管理就是沾上这第二次辉煌的荣光。但是随着改革向纵深发展，广东开始有点力不从心了，很难再见到“杀出一条血路”的“少年中国”般的锐气。广东的渔政管理也“已经没有北伐的精神、胆量和智慧”。就连它曾自诩为“创新”的本世纪初的那次“三合一”机构整合和“理顺”财供关系的“改革”，也只不过和现在有些地方的“大部制”改革一样，在自家几间房子里搬来搬去而已，其他的什么也没有改变。正如《南方日报》最近为顺德行政体制改革叫好同时指出：“顺德改革如果仅仅停留在财政分配改革的水平上，则无疑不仅在改革位置上迟到，且难以给其他地区形成改革经验”。
像任何一门科学一样，渔政管理理论也需要不断地发展，在现有的基础上不断去陈迎新，与时俱进。要用建设性的眼光来看待渔政管理。在海洋开发新浪潮和综合管理的多元竞争下，渔政管理欲争取“话语权”，必须有完整的、成熟的理论体系作支撑。渔政管理理论如果停滞不前，渔政管理工作必然要被边缘化，支撑其行动的理论必然成为“沉没的声音”。
2、渔政管理效果“雾里看花”
历史学家黄仁宇在谈论唐朝中叶执行租庸调制的问题时指出：“传统的官僚政治表面管辖广泛，实际掌握不深，其行政效率靠由上至下加压力，并非循照经济原则，所以只能铺摆场面，对数目字无法精密核算”。其中一个重要原因是“各官僚居留于城市之中，胥吏短少，也不能经常体会到乡村各种情形”。[9]
这个论点用在主要面对广袤的渔村渔港和落后的渔民群体的渔政管理上，也有一定的现实意义。
三十年的渔政管理确实给渔业领域带来了深刻变化。但是由于上下脱节、城乡脱节、实践和科研脱节，渔政管理的效果并不能为决策领导层和官方研究机构所真正掌握。下层官吏出于维护自身利益的本能，对“数目字”也有意无意的不作“精密核算”。或“铺摆场面”，迎合上级的需要。或放大缩小，瞒天过海。或遮遮掩掩，粉饰太平。第三方（民间）调研机构又因体制、资金等问题制肘而难于施展、长期缺位。久而久之，就如吴思先生评论弘治皇帝与臣下论政时所语，“皇上也是冤大头”。因为皇上认为按照正式规定行事，局面不至如此，“问题在于，他治下的世界，在很大程度上是由一些见不得人的潜规则支配运行的”。所以渔政管理的效果也只能是“雾里看花”。
有关“雾里看花”的渔政管理效果，已经有很多业界人士和专家学者见仁见智的说法，笔者在上述“渔政管理的貌似神离”章节里也有所论及，这里不再重复赘言，仅补充几个事例：
一个是渔船“双控”上的机会主义。
从1987年起实施以控制渔船数量和主机功率为主要内容的海洋捕捞强度“双控”制度，并先后提出了“七五”、“八五”、“九五”和2003—2010年海洋捕捞渔船“双控”目标。但由于这项措施存在一些误区，（比如，渔船和主机功率并不仅为捕捞而用，还可以作多种用途，而捕捞生产的终端是渔〈网〉具，为什么不在渔〈网〉具控制上加大力度？），“双控”作为调控措施，对守法渔船是起到作用，但由于网具管理缺位以及加大主机功率和无证渔船现象的普遍存在，海洋捕捞强度并不能从根本上降低，这项措施不能说是有效、有力的措施。而“双控”措施执行的僵硬实际造成相当一批无证渔船、山寨“渔辅船”和加大主机功率渔船游离于渔船管理数据库之内外。就象许多城市面对“禁摩”以后电动自行车随即填补空位的无奈一样，从1990年代开始，大约十年为一个周期，渔政管理层悄然承认当时的无证渔船和加大主机功率渔船的存在，奏准“招安”处理。这让远居京城的“尚书”、“侍郎”们结结实实当了一回“冤大头”不算；这种机会主义的博弈，还印证了这样一种说法：“早些年政府不让生二胎，哥们偷着生了俩仨，人口普查交罚款了事；这些年政府反复强调不让炒房，哥们又执意炒楼……若干年下来，这从来不听指挥的哥们不仅很成功，而且很平安。一言以蔽之，就是‘等绿灯’是傻瓜和孱头才干的事情，一旦察觉到政策想要禁止什么，最好的对策就是抓紧‘闯红灯’。”[10]
但渔民们在接受“招安”时还是要挨罚的，表面看是周瑜打黄盖。但是渔民们“闯红灯”缘由是“双控”措施，现在为“双控”措施埋单的还是渔民。底层渔政不只多了个解决经费的机会，管理成绩又好看多了。就像车祸也能增加GDP一样。
一个是不见谷底的“打电战”。
“打电战”就是打击“违法电鱼作业”，这是一场已经持续二十多年的“海上战争”。二战时“大西洋反潜战”打的是吨位战。德国的目标是击沉同盟国商船的总吨位要多于其可能用新造船只补充的总吨位。从某种角度看，“打电战”也是一场吨位战，然而我们消灭的电鱼船只、电鱼工具不仅赶不上违法分子制造的速度。还赶不上其“科技发展”的水平，现在又出现了脉冲电鱼、潜水电鱼、高压水枪等新种类，电鱼作业愈演愈烈，连境外渔民都怨声载道。在渔政部门与违法分子的弈局中，违法分子的赢率比赔率大得多。关于这场“战争”的成效如何，说起来只能是一出“罗生门”，各有各的版本。
一个是对“笼仔网”的不作为与乱作为。
近十年以来，一种类似笼网和滩边罟的作业方式在南方沿海悄然兴起，这种网具由一个个圆形或方形的网笼串联起来，一般由小船小艇戓排筏沉放在浅海水下守株待兔般地捕捞鱼获物。一艘小船就可以排设数百米这样的网具，这种网具各地有“蜈蚣网”、“笼仔网”等不同叫法。对于这种作业，由于界定上的模糊，渔政部门是作“未经许可作业”戓“无证捕捞”处理。然而随着这种作业的泛滥，许多原先为传统作业方式的小船小艇也纷纷改作这种作业，甚至个别的还把原来的捕捞渔船申报“转产转业”换取一笔补助费，另造排筏从事这种作业。面对一种兴起多年且为沿岸渔民乐于使用的网具，渔业许可部门一直采取“三不政策”：不调查、不研究、不表态。渔政执法部门则乐于以罚代管，个别地方为了省力气还与持这种作业的渔民达成“默契”，每年“自觉”缴交若干罚款，然后睁一眼闭一眼。“违法”的渔民也愿意配合，尤其是在休渔期这个高利润的时段。
渔政管理效果之所以“雾里看花”的一个主要原因，是三十多年来还没有建立起一个渔政管理绩效考核评估指标体系和一套渔政人员激励机制。
渔政管理绩效考核评估指标体系是通过具体量化的指标来衡量各级渔政机构依法行政的程度，管理效率的高低，并将权力置于阳光下运行。考核评估的主要内容包括政策法令的贯彻执行、各项工作指标完成、目标管理、预算和投入、效率和效益等多个方面。考核评估的标准首先要具科学性，其次要兼顾渔政管理的特殊性，在不同渔区注意做到相对统一性与差异性相结合。
考核是由领导层级自上而下进行，而评估主要是通过民众以及委托第三方非政府、非营利民间和科研组织进行。
渔政人员激励机制就是类似现时在深圳市试水的公务员职位分类管理改革，对渔政人员的晋升、交流、定级、培训、工资、考核等做到透明化、程序化。对渔政人员实行分类管理，渔政人员即使职位上不去，也可以凭借技能和工作时间长短获得应得的待遇。
从1990年代起对地方政府和主要官员的政绩考核都有一套标准，虽然以GDP为核心内容，毕竟有几项硬指标。而渔政管理绩效是从来不需要硬指标来衡量的，渔政队伍主要官员的官帽从来不需要与硬指标挂钩，因此，渔政管理的上、中层出现了“丁汝昌化”。
什么是“丁汝昌化”？作家俞天任的《浩瀚大洋是赌场》书里有形象的描述：
(甲午海战失败)“所有的一切，作为舰队司令的提督丁汝昌有不可推卸的责任。他的舰队战略思想不足，他的舰队的训练不足，他的舰队的通讯手段不足，他的舰队的燃料、弹药不足，他的舰队似乎一切都不足。可以这么说，只要看有这么多‘不足’，丁汝昌就是一个不合格的舰队司令”。
“不要企图把责任推到李鸿章甚至西太后身上，人们要问的是，作为舰队司令的丁汝昌是否真的知道他的职责？”在只对上负责的体制里，“你无法用军人的荣誉感来要求他，作为李鸿章的私家水师总管，他对得起李鸿章了”。
而渔政管理的下层则是随波逐流，就如俞天任同书的另一番评论：
“但是俄国人(第二太平洋舰队)还要继续走下去，并不是有什么其他的理由，仅仅因为这是沙皇尼古拉二世陛下的旨意。因为沙皇要走下去，所以臣下们就不会去关心为什么，是不是应该继续东征，反正这个国家，这支海军都是沙皇的，和别人没有关系。如果说有关系的话，那就是怎样从这次东征中为自己弄点好处”。[11]
3、渔政管理队伍自生自灭
“渔民是狩猎文化的最后遗传”，渔业是从农耕时代沿袭下来的传统产业。在中国传统社会的大农业范畴内，渔业始终居于副业地位。只是在沿海一些传统渔区才成为海洋经济的主业之一。有人认为，在走向现代化的今天，一个地方渔船多并不是一件值得称道的事，这只能说明那里的发展方式和产业结构有问题。因为渔业尤其是捕捞业生产的都是低端农产品。渔船多的地方往往就是经济欠发达地区。这就产生了一个悖论：凡是需要强化渔政管理的地方，都是经济欠发达地区，经济欠发达地区的财力不足，反过来又制约了渔政管理的规模投入。
因此，身份不明、经费不足、手段落后，几乎成为“农”字头执法队伍的通病。
中国政府法制信息网(国务院法制办)>>北京市农业执法队伍建设情况的调研（2007年）对此有过分析：
一些农业(这里指北京市，包括水产业—笔者注)执法单位为差额拨款或自收自支，由于执法经费短缺，没有真正实现政企分开，不得不通过搞一些经营活动解决职工工资问题，直接影响了农业行政执法工作的正常开展。另一方面，一些执法机构既负责行政执法，又负责技术检验、检测，有的还承担技术推广、生产经营等职能，既当运动员又当裁判员，不仅难以保证执法的公正性，还容易造成行政执法权力的滥用，影响农业执法的权威，出现部门权力利益化。
农业执法人员不足，素质有待提高，结构需要完善。因编制问题，执法人员的身份在较长时间内得不到明确，待遇不落实。全市农业执法人员中具有本科以上学历的只占17%，具有大专以上学历的占31%。多数执法人员是由从事农业技术工作转过来的，其法律素养有待提高，一些近年充实到执法队伍中的人员也有对专业不够精通的，具体执法中存在不懂执法、不善执法和不敢执法的现象。很多执法人员都只是经过临时培训，其专业水平不高导致了很多纠纷的发生，影响了农业执法的形象与效果。
还有就是这支队伍讲了三十年的“各项保障不到位”。
连皇城根儿的农业执法队伍都如此窘迫，你能指望下面州府的好到那里？
渔政队伍的际遇令人想起曾国藩早期的湘军，那支队伍实际上是清朝廷“公办民助”形式的地方队伍，由于没有完善的供给保障体系，光是为了筹措军饷，就使涤帅费尽了心思。同样，为了地方渔政队伍的生存，各地大小头目也经常焦头烂额，甚至被迫“铤而走险”。
《经济参考报》一篇题为《违法者养活执法者 “禁渔”’罚了就不禁？》的报道佐证了以上说法：
“渔政管理体制问题是影响洞庭湖春禁工作的首要问题，湖南省畜牧水产管理局负责人认为，渔政人员代表国家执法，是国务院规定的13种穿制服的人员之一，按照国务院有关文件规定，渔政人员应纳入公务员管理。”
“一些来自基层的渔政管理人员也呼吁，要保证春禁期间的经费投入。他们反映，这些年来，湖南省没有给渔政人员拨过春季禁渔专项经费。他们认为，专项经费得不到保证，日常经费又不够，还得靠罚款来筹，因此，渔政执法人员不得不靠罚款度日，很容易出现“以罚代禁”、“罚了不禁”的现象，失去执法的公正性、严肃性，也使禁渔效果大打折扣。”[12]
三农问题学者李昌平也提到他“上世纪80年代是洪湖渔民渔业管理委员会的成员，洪湖渔民渔业管理委员会是一个半官方半民间的组织，主要的职责是每年召开渔民代表大会，确定捕鱼工具、休渔期、渔业资源补偿费的征收标准、征收办法以及渔业资源补偿费的用途等重大事项，并授权渔业管理站执行。上世纪80年代的洪湖渔业捕捞非常有序，每年都组织大规模的鱼苗投放，渔业资源保护非常好。但自从有了《渔业法》，就有了洪湖渔业管理局，局下面有分局，分局下面有分站。人员数十倍增长，要车子、房子、文凭……渔业管理委员会非法了，渔民代表大会取消了，渔业资源保护费不够渔业局、分局、分站的人员开销了。投放鱼苗没钱了，渔业资源越来越枯竭，渔民负担越来越重，渔民开始使用有害渔具捕捞(最多的是电捕鱼和迷魂阵)，渔业管理部门就收取违章捕捞的罚款。发展到最后，是对违章捕捞明码实价，电鱼一天多少钱，迷魂阵一年多少钱。2000年前后的洪湖，渔业捕捞产量不足上世纪80年代的1/4。”
“在过去的洪湖，《渔业法》是做什么的？没有保护洪湖渔业资源，实际已经异化为一部保护执法人员依法破坏渔业资源的法律。”[13]
李昌平先生的话说得很重了，按照早年的说法，已经属于“上纲上线”，这话意思是：如果渔政机构三十多年来只能通过管理渔民收点费和变卖国有资源换点钱来养活自己，那是不是有违渔政管理的初衷？这支戴“国字帽”却“团练”化的队伍还有沒有存在的合法性？
渔政执法队伍还有一个先天的缺陷，就是业界所指的现行渔业执法体制是双重领导，省、市、县渔业执法职能存在于地方政府序列内，人、财、物全部由地方管理，上级机构只是业务指导。笔者把这种制度设计称为“二元领导怪圈”，在“二元领导怪圈”运作下，渔政上层通过基层队伍掌控当地渔政管理动态，地方政府通过自己序列里的渔业行政主管部门推行管治意志。县级队伍出现了省和市上级业务首长、县太爷、县主管局长“四个婆婆管一个媳妇”的现象。渔政队伍在条块缝隙中走钢丝，执法管理受到的行政干预多，难于独立行使职能。这种“‘一手抓生产、一手抓管理’的管理模式，极易造成重生产轻管理的问题，管理为生产让路。以资源为基础的渔业捕捞生产的可持续发展呈现出的不可逆转的下滑趋势日见突出。”[14]
“二元领导怪圈”在市管县时代积弊甚多。本来在渔政管理体制初创时期，地市一级渔政机构的功能是居于省与县之间发挥监管、协调作用。实行市管县体制、尤其是1994年分税制后，地市级渔政机构由虚变实，迅速壮大，从而在省与县之间多出一个管理实体。县级渔政许多纯政策性的，业务性的工作，完全可以直接向省主管部门请示的，往往还要通过市里的审查和推荐，形成“效率漏斗”。而地市级渔政机构往往没有真正的决定权,“却有给你小鞋穿的权力”。（引文出自《21世纪经济报道》）。市级机构多是起上传下达作用；多了一个环节，不利于政令的畅通。还有市级机构为了自身利益，截留或变相截留中央和省拨付的项目款的现象也存在，“在目前财政转移支付和分税制的情况下，地级市成了抽水机，”就是大家一致认为市管县体制的弊端之一。地市渔政机构利用自己所在层级的有利位置，容易得到来自中央和省级的财政支持，又能够支配自己管辖的县区渔政机构的部分人、财、物。因此即使在一些财政比较困难的地市还能可以自保，而对于县区渔政机构的经费缺口，他们惯常所为就是推给省级渔政机构。处在管理第一线的县级渔政机构权小责大，责权利不对等。而省市依靠行政权力，又将管理任务和财政收支的压力，通过层层分解，压到了最基层的县区。在同一渔场和中心渔港的管理上，出现地市渔政机构和县区渔政机构两支并存的执法队伍，重复执法、重复建设等问题凸显。
渔政管理体制改革的滞后
进入21世纪，特别是海事体制顺利改革后，渔政人已经朦朦胧胧地看到，无论是在体制上、理念上、技术层面上，自己已经落在后面。从目前的管理形态和人员素质看，有网友认为只可与城管一比。并称之为“水上城管”。不要忘了城管比最早经“国务院批准着装的十三个执法部门”之一的渔政老大哥还晚生十多年呢。
发现自己与城管在同一位置上是痛苦的，但正因如此才能得到了难得的对比与赶超机会，寻找出差距，在后发中赶超自己。
差距是一步一步建立的。尽管“中国渔政”也有过多次的前进“一大步”，如1980年代初建立渔政体制，1986年渔业法颁布，1990年代开始加强综合管理等等。但始终无法追越相邻的涉海管海部门。原因究竟在那里？为什么会这样？有一个鲜明的对比：2000年，海事与渔政同时进行机构改革、资源整合，海事部门实行全员竞岗、清退冗员。渔政队伍仍然沿着过去那一套取人用人的习惯性轨道运行，大量吸纳合同工、条子工，甚至近亲繁殖(类似最近披露的广东某地烟草局和某地盐业公司的“裙带门”在一些基层渔政单位也存在)。令人不解的是，既然一直在争取纳入公务员管理，为什么还要同时拼命地塞进不符合公务员条件的人员呢？(有一些基层单位工勤人员占到编制一半以上)。这和得知国家将要征用某处滩涂而提前插上“养殖设施”来讨青苗费的做法有什么区别？笔者亲历的一件啼笑皆非的事，就是当年某省渔政机构以“改革”之名好不容易争取到省编委核定全省两千多“执法专项编制”，但结果是按照标准化的定编公式分解到下面市、县（区），支队多少人、大队多少人、中队多少人一刀切。全然不顾沿海与内陆、不同地区和不同渔区的差异性和现实状况，以及地方财政的承受能力。真正得到实惠的是那些一夜之间突然多出大小不等编制空额地方的掌握实权者，他们很快就将这空额填满了。笔者只知道这里面真正通过公务员招考，以及具有全日制大学本科以上学历的没有几个。也许这种博弈结果并不是政策制定者所愿意看到的，由此可见，渔政队伍的人事问题要怪谁首先应怪自己！怪自己内部的牵制、内耗、折腾。
渔政管理的存在问题，主流专家和学者都看到了：“就目前而言，我国渔政部门的监管能力比较弱，各级渔政部门普遍存在经费严重不足，执法装备落后，渔政人员综合素质不高等问题。”[15]
不仅是专家和学者看到了问题，相信决策者们也都是“明白人”。但是，正如南海守礁传奇那样：改变现状，需要机遇，更需要勇气和担当。21世纪之初，在争取解决渔政管理深层次问题的重大历史时刻，“中国渔政”的CEO们又做了些什么？
在本世纪初的那一轮机构改革中，也就是在“中国海事”开始了脱胎换骨的改革的时候，“中国渔政”也曾经有过机构创新、制度创新、理论创新的机会。但是这支队伍缺乏具有“今天我们不做，明天就会后悔”那样使命感和决断力的强人，也无法产生为大明江山殚精竭虑的张居正。更因为内耗和底气不足，人们只看到渔政主事者们的踌躇不进、蹉跎岁月，看不到一支颇具实力的海上管理力量掌门人负责任的表现。在一些省份，推行的是渔政管理近20年来最糟糕的“改革”。为了从同样整天叫穷且唯GDP是命的市县级地方政府那里讨一点差额拨款，这些省份的渔政主事者不再提自己教科书上说的“从我国近十多年来的渔政管理实践看，‘分级管理’有余，而‘统一领导’显著不足。今后宜加强‘统一领导’”。[16]尽管业界已经普遍认识到“分级管理”与渔业资源的特性相矛盾。渔业资源具有流动性、共有性和再生性，使得经济效益和执法投入成反比，“分级管理”极易产生地方保护主义，以局部利益为重，只作表面文章，对实现最佳的管理效果产生影响，地方渔业资源管理流于形式，渔船管理不到位，“双控指标”控制不严等问题的主要原因就是地方保护主义在起作用。[17]但他们还是把决定渔政队伍命运的人、财两权半卖半送划给“分级”这一块。类似事情在这个行业已经不是第一次。改革开放初期，水产品市场最早实行市场化试验，无数水产企业(包括许多解放前建国初就参加工作)的干部职工为了保障国家向经济建设中心作战略转移，牺牲了小我，顾全了大局。他们和谷子地带领的“中原野战军独二师一三九团九连”一样，在一场原本就不打算为他们吹响集结号的重要战役中完成了自己的角色。能不能数一数30年来出了多少“渔政管理的失踪者”？想一想他们为什么失踪？
这支队伍不仅没有集结号，甚至还漠视自己的历史和传统。与近年来党和国家领导人每逢重大历史纪念日都到人民英雄纪念碑进行缅怀先烈的活动。以及习近平同志曾多次强调，“在缔造新中国、捍卫新中国的艰苦斗争中，在建设新中国、发展新中国的伟大征程上，广大老同志建立了不可磨灭的历史功劳，发挥了中坚和骨干作用，不愧是人民共和国的奠基者、社会主义事业的建设者、改革开放和社会主义现代化建设的开拓者。”的讲话精神相对照，这支队伍主事者对待第一代渔政人、对待渔政事业历史与传统的所作所为，岂止是使人心寒！！！
“大有大的难处”。虽然这种疏离“统一领导”、异化“分级管理”，自毁长城的做法，在当时也许是一种无奈之举。但是这个苦果很快就为渔政管理主事者尝到了。于是近年一些省级渔政部门又有在主要渔区或渔业执法基地增设直属于自己的监管和执法机构的打算。这种打算既有加强条条控制现实需要又有应对“省管县”行政改革提前布局的考量。笔者认为，欲使这种监管形式奏效，必须取消市级渔政机构对县以下的管辖，换以省级派出机构直接对各大管理区域的管辖。不然的话，有可能掉进“钱穆制度陷阱”。钱穆先生曾经指出，我国政治制度演绎的传统是，一个制度出了毛病，再定一个制度来防止它，相沿日久，一天天地繁密化，于是有些却变成了病上加病。这就是我们在制度建设中需要警惕的“钱穆制度陷阱”。
星移斗换，随着改革进程的迴旋，当年渔政管理主事者们应该做的事，现在他们终于想到了。就在21世纪第一个十年的最后时刻，我们在农业部网站看到：2010年11月，农业部发了一个文件，接着又在安徽合肥召开了渔政队伍建设工作座谈会。认为从当前渔政队伍现状和担负的职责职能出发，必须努力建设政治可靠、业务过硬、装备精良、执法严明的渔政队伍。其中包括要理顺渔政管理层级关系。坚持严格规范的渔业执法人员资格管理制度，明确进人用人标准，实行地市级以下渔政负责人任免需征求省（区、市）级渔政机构意见的制度。完善和创新体制机制提高渔政执行力，重视建立激励和监督并重的队伍建设机制，探索建立省级以下或地市级以下垂直管理体制等等。[18]
来得还是晚了点，在积重难返的时候。
这里可以引用保罗·肯尼迪《大国的兴衰》的一段话给他们作总结：“一个最后的细节可以概括这段历史。1736年，即(英国)亚伯拉罕..达比在科尔布鲁克德尔的铁工场开始出名的时候，河南和河北的鼓风炉和炼焦炉被完全废弃了。这些炉子的规模还在征服者在哈斯丁斯登陆以前就已经很大了。这下子它们要到20世纪才重新恢复生产”。[19]
“中国渔政”的CEO们丢失了21世纪的第一个十年！
感悟与追寻
反思三十年渔政管理，笔者感悟出几条“渔政定律”，这定律就是：
1、它的管理理论和制度设计都不适应同时代的经济发展方式，决定了它只能无为而治，或者只能“知天命、识时务、尽人事”。
2、它所在的行业在国民经济中的地位和GDP的份额，决定了它在GDP图腾下没有足够的话语权去推进自己的事业，换句话说，它发出的声音太弱了，社会几乎听不到。
3、它脆弱的组织形态和生存条件，决定了它无法抵御行政溃败和底层沦陷的双重夾击。
从1979年渔政管理起步，如今已是2010年，渔政管理似乎距1978年提交建议的代表们期待的目标日远，其中固然有更深层的制度和社会的因素未能具备，但渔政管理发展战略缺乏前瞻性和推动力不足也应是重要原因。目前渔政管理已经到了需要反思整个管理模式、管理理念的时候，尽管渔政管理的继续是肯定的，但是渔政管理的战略总目标、改革的方向、发展的模式可以调整。
根据马克思主义老祖宗的经典理论，上层建筑是为经济基础服务的，渔业行政管理体制是由渔业经济基础决定。渔业是传统产业，在我国国民生产总值所占份额有限，海洋捕捞产业更是己经被边缘化的产业，传统渔民也是处于被边缘化的群体。用世界眼光来审视海洋渔业，“在过去的50年间，由于技术进步和新海洋法的出台”，以及大部分捕捞业和海产品市场的全球化，世界渔业也发生了急剧的变化。在今后的一个时期，我国渔政管理的战略总目标主要是传统渔业社会的转型、海洋与江河湖泊的生态环境保护、海洋权益和经济专属区的维护、渔业科技发展等。因此，传统的渔业行政管理模式必然要调整、创新，以适应我国政治与经济发展的需要。
在传统渔业社会转型的过程中，渔业管理遵循“小政府、大社会”的现代行政和公共管理原理，创新渔业社会管理。引入、培育渔业共同管理组织。共同管理是政府和渔业生产组织（单位、个人）共同承担职责的形式。联合国科教文组织的一项科学调查认为，渔业管理从传统上一直是从上而下运作的。政府法规的制定是建立在资源评估基础上的。但是渔业生产组织则经常逃避戓推翻这些制度。通过协商方法管理渔业，即渔民和各产业部门、政府当局、科学家、环境保护组织等都参与渔业的决策和管理。“允许渔业社区、、渔业、非政府组织和自然保护主义集团以及政府管理人员之间进行对话和交流。”共同管理的概念可以改变这种自上而下的管理模式和执行模式。[20]
在体现“小政府”的渔业行政管理改革过程中，渔政管理的一些功能应被拆分、被整合。如属于渔业安全生产一部分的渔港管理和船舶停泊地的安全管理可纳入所在地政府及渔会等社会管理或自治组织的事权事务；渔船水上安全和船舶建造、检验归并海事部门负责。内陆的渔业水域污染管辖事务归并环保部门。海洋渔业的一部分管理事务归并新的海上执法部门。渔业行政主管部门负责捕捞许可证的审批、捕捞配额的分配、水产品的检查、网具管理、内陆和沿岸渔业管理、处理海上执法部门移交的涉渔案件等，这些基本都可以在陆上实施，减少水上执法装备和手段的重复建设，降低行政成本。其水上执法
