爱华网深化教育综合改革的制度逻辑——兼论学生“减负”政策低效的根源
来源： 《中国教育学刊》2014年01期 作者： 孟照海
摘要：“部门割据”的碎片化改革、“避重就轻”的外围性改革以及“政治正确”的仪式化改革造成了教育改革的低效性。深化教育综合改革需要实现从碎片化改革到系统性改革、从表层变革到深层变革、从政治仪式到利益重构的转变。对于深水区的教育综合改革来说，需要通过系统思考创新现有的思维范式，通过相互适应强化政策的执行，通过合理回报构建改革的利益共同体。
关键词：教育综合改革；教育制度；减负
2013年8月22日，教育部发布了《小学生减负十条规定》（征求意见稿），并于9月4日修订后再次向社会征求意见。减负这一社会关切的热点问题再次成为人们议论的焦点。此次出台的《小学生减负十条规是》从招生、编班、教学、作业、评价、补习等方面都作出明确规定，各项措施被媒体称为“史上最严”，然而对于“国十条”的预期效果，支持、怀疑、反对的意见激烈交锋。[1]l955年7月，教育部发出新中国第一个减负令。几十年来，我国各地的减负令多达上百项，可是学生的负担却越来越沉重，时间跨度达50余年的“中国式减负”始终难逃执行难的怪圈。在当下“深化教育综合改革”的背景下，这样的改革难题不止一次地摆在改革者面前，面对现实的困惑，我们迫切需要对改革的逻辑和方式进行深刻反思。
一、问题：教育改革为何是低效的
（一）“部门割据”的碎片化改革
近代以来，在本质主义认识论和学科规训思维的影响下，人们在面对问题时总是倾向于采用简化论的还原思维将其分门别类，然后运用学科专业的视角进行研究，由此形成了壁垒森严和相互隔绝的研究范式。对于某个教育问题（如减负），我们不可能简单地将其归为教育学、社会学、经济学的研究范畴，学科互涉和边界渗透的知识发展状况决定了还原论思维在分析问题和解决问题时的局限性。在本质主义思维范式下，不仅教育改革游离于经济、政治和社会的改革之外，而且教育内部各类别和要素的改革也互不干涉，由此形成了“部门分隔”甚至“部门割据”的碎片化改革。各个部门的改革画地为牢，自说白话，对出现的问题也常常是头痛医头，脚痛医脚。
减负不仅与外部的就业市场和文化观念有关，而且与内部的资源配置、教学方式和考试评价有关，这些领域经过长期的制度化发展，已经形成一个“制度丛”。通常来说，“制度丛”不鼓励某一种制度作出激进的改变，因为这种局部的变革无异于一种单方面毁约行为，因此“制度丛”倾向于将这种局部的变革拉回原有的轨道，从而保证制度体系的正常运转。[2]因此，在减负问题上，如果外部对于教育的评价准则（如看重考试分数、毕业学校等）以及教育内部的规则（如资源配置不均衡）不发生变化，那么单方面的减负改革通常是低效的，甚至是无效的。碎片化的改革通常面临外部支持不力和内部能力不足的难题，即便短期内使某个问题有所改观，但很快又会死灰复燃。
（二）“避重就轻”的外围性改革
美国学者泰亚克（D.Tyack）等人曾指出学校教育中超稳定的制度化结构，并将其比作学校教育的“语法规则”。尽管百余年来美国进行了大大小小的各式变革，然而学校教育的既定规则却岿然不动，所有的改革尝试要么被淡化，要么被边缘化。[3]其原因在于这些改革没有触动学校教育的“语法规则”，无法对教育制度产生持久的影响力。目前，我国教育综合改革正处于“深水区”，深水区的改革必须转变教育改革方式，从先易后难、稳步推进的思路转变为对学校教育“语法规则”的变革。如果不改变支配学校教育行为方式的制度逻辑，那么外围性的改革通常难以取得持久的效果。
在减负问题上，某些地方尽管出台了不少严厉措施，然而由于仅仅将目光聚焦于“显性”的肉体负担（如规定学生书包的重量）上，因而收效甚微，甚至带来了改革的负效应。学生书包的重量只是减负问题的表面现象，如果不改变社会对教育的压力和考试对学生的压力，减轻的书包重量很快会被家长、校外机构填补起来，由此造成学校减负家长口负的奇怪现象，影响学生身心发展的问题并没有得到根本解决。对于减负等问题，改革者如果不反思、不质疑这一现象背后的制度根源，而是避重就轻地纠结于外围的、表层的“改革”，就不可能从根本上消除这一问题。
（三）“政治正确”的仪式化改革
改革政策的出台通常是为了回应社会的压力。以色列学者英博（D.Inbar）指出，从短期来看，仪式化的改革具有明显的社会政治利益，它能够安抚民众的情绪，在不威胁现行体制的情况下，通过看似提供的改革方案，既保护自身系统免受创伤，又有效回应外部压力。[4]从教育改革过程来看，通常政策的采纳具有强大的社会效应，它表明政府的确为了回应社会压力而“有所作为”。然而，由于政策的执行和实施不是公众关注的焦点，其往往被政府置于次要地位。因此，“迄今的教育领域综合改革总体来看基本上一直在‘浅水区’蹒跚而行。其普遍特征是：文本要求多，行动落实少；表面形式多，实际成效少；自我表扬多，外部认同少；一时效应多，可持续效果少。”[5]追求“政治正确”的仪式化改革使许多问题积重难返。
对于减负问题，政府从l955年开始多次发布政策指令，然而收效甚微，其中一个重要原因就在于仪式化的改革。有学者指出，“舆论关切学生负担过重，社会意见很大时，主管部门就出一个政策回应一下，作出一个动作，但是动作收效如何，没有谁管”[6]。在教育改革过程中，并不是所有的问题都能够引起政府的关注并成为政府议程，通常影响较大、民意较强的问题才更有机会成为政府议程。然而由于民众的焦点集中于政策的出台上，政府的许多改革议程常常流于形式，没有对实践产生实质性影响。《小学生减负十条规定》出台后，有人就对政策的可行性（如何监督家庭作业时间等）产生了质疑。在当前背景下，关注改革的执行过程，克服仪式化的陷阱，才能从根本上消除减负等教育难题。
二、取向：教育综合改革的内在要求
（一）从碎片化改革到系统性改革
教育与政治、经济、文化以及教育内部的要素、类型与结构是相互嵌人的。当改革向纵深推进时，其他领域的改革常常成为现行改革的制约“瓶颈”。从网络型嵌入到结构型嵌入，改革者和改革对象总是处于特定的制度结构之中，孤立地进行单项教育改革通常会出现“社会化不足”的问题，即没有认识到个人所处的社会网络和关系。因此，教育综合改革需要以系统性改革为导向，而系统性改革通常包括三个要素：一是核心，即以促进所有学生获得最大发展为主线；二是方式，即协调政策措施和各级决策机构的行动，以实现核心目标；三是保障，即重建治理体制，以支持提高学生成就。[7]
系统性改革不同于一般的综合改革和结构重建，它以促进所有学生的发展为根本宗旨，以权力的重新分配为手段，并强调政策之间的连贯性。一般的综合改革常常会演变为权力的再集中化，同时也没有凸显政策之间的连贯性。而结构重建则往往重形式轻内容，没有凸显学生发展这一核心目标。此次发布的《小学生减负十条规》从多个方面强化了政策的影响力，体现了综合改革的思路，然而在政策目标的明确性和改革措施的连贯性上有待完善。因此，在深化教育综合改革的背景下，我国应该从碎片化改革转变为系统性改革，按照系统性改革的三个原则（导向性、连贯性、支持性），时刻围绕“促进所有学生”这一核心，统筹协调各种政策措施，并根据需要进行结构重建。
（二）从表层变革到深层变革
美国学者沃特斯（T.Waters）等人认为，表层变革是过去做法的延续，它的重心一般在于把现有的工作做得更好。深层变革则是一个复杂的过程，它要求超越现有的范式，获得新的知识和技能。[8]从表层变革到深层变革是一种思维范式的转变，它要求变革者深刻反思行为背后的逻辑，将自己习以为常的做法“陌生化”，重构自己的信念体系和理念框架。回顾我国最近30多年的教育改革，许多改革仍然停留在表层变革的层次上。我们总是在现有制度规范和思维范式的框架内进行细枝末节的修修补补，因而某些问题虽然暂时有所改变，但是由于支配它们的“游戏规则”没有发生改变，它们总是再次以新的形式出现。
深化教育综合改革要求改革者能够正视改革问题的复杂性，敢于“革自己的命”，深刻反思支配自己行为的“惯习”，重构自己的知识和信念体系。对于减负问题，我们的改革不能纠缠于限定学生书包重量、限定作业时间等表层现象，而是通过深入分析，认识到就业市场的激烈竞争和优质教育资源的短缺才是造成减负难问题的根源。因而，制订科学的人才选拔标准和保障优质教育资源的均衡配置，才能从根本上消除学业负担过重等问题。这就需要改革者从表层变革转变为深层变革，破解制约自身教育行为的制度逻辑。要实现这种转变，改革者和实践者需提升理性自觉，能够跳出现有的思维范式，看到行为背后的支配规则。
（三）从政治仪式到利益重构
国务院总理李克强曾指出，“触动利益比触及灵魂还难”，一语道出了当下我国改革的重大难题。对于改革而言，尽管人们的思想认识难以扭转，但是经过长期的观念渗透，最终还是会发生转变，然而从思想到行动的转变则更为艰难。在市场经济条件下，人们对既得利益的固守远比我们想象的更强大。面对教育改革，如何打破现有利益格局，使改革的焦点从政治仪式转变为政策执行，是摆在所有改革者面前的重大问题。改革之所以困难，是因为难以改变支配行为的制度规则，而这套制度规则恰恰是由既得利益者合谋构建的。因此，如果制订规则的利益主体不发生变化，支配改革行为的制度逻辑也就不会改变。对于减负而言，并不是所有的学生都可以从中获益。占据优质教育资源和家庭经济社会地位较高的学生可以通过减负获得更多的自由发展空间，而薄弱学校和处境不利的学生可能因减负而进一步丧失更多的学习机会，“一刀切”的减负政策可能会强化教育体系中的差序格局。因此，从政治仪式到政策执行的转变，要求改革者能够重构决定政策制度的利益主体结构，引导更多的利益相关者参与到政策制订中。
三、路径：教育综合改革的实现途径
（一）系统思考：创新现有的思维范式
系统思考是美国学者圣吉（P.Senge）提出的五项修炼的核心和归宿。系统思考要求人们转变自己习以为常的思维习惯，用系统的观点看待组织的发展。要实现教育改革的预期目标，就必须摒弃只关注眼前和局部发展的改革模式，解放自己的思想观念和认识范式。实际上，许多严重的公共问题，都肇因于原先立意甚佳的政策。政策的制订者在试图解决这些问题时，误将重心放在治疗问题的症状上，而非根本病因，久而久之，便造成了更严重的问题。[9]进行系统思考就是要发掘事物之间的联系，它要求改革者能够通过心智的开放实现个体思维范式的转型。
就减负政策而言，我们需要从以下几方面对其进行系统思考。首先，确保改革目标的明确性。减负政策从根本上说是一种学习方式和教育方式的转变，然而在政策制订和执行过程中，常常出现本末倒置的现象，就减负论减负，使表象掩盖了更深层的学习问题。因此，我们在执行减负政策过程中需要不断明确和强化促进学习方式转变这一核心目标。其次，确保改革要素的连贯性。改革者需要将减负置于网络化的社会结构中，既考虑部分之间的横向关系（如作业量减少与学生成就），又要考虑部分与整体之间的纵向关系（如学校减负与社会增负），确保改革要素之间的连贯性。最后，保证改革措施的协调性。减负政策有“减”就要有“增”，单纯的减负既不会实现预期的效果，也有悖于学习规律。减轻学生负担与提高教学质量是一种此消彼长的关系，减负政策的执行需要其他政策的配合和协调。
（二）相互适应：转向教育政策的实施
许多教育政策失败的原因就在于改革的热情和政府的支持消退之后，它们还没有来得及生根便胎死腹中。政策制订并不是一个理性的过程，它是问题流、政治流和政策流在政策窗口开启时的“耦合”。因此，在政策出台之后，期望它会自上而下地传达到每个角落，直接解决某个问题，通常是不切实际的。教育政策的实施是一个相互适应的过程，它需要政策本身和教育系统都作出不断的调整。
就减负政策而言，实现相互适应要注意以下几点。首先，建立新型政校关系，凸显地方在政策执行中的首创精神。行政部门在督导过程中不能以对政策的忠诚度和一致性作为唯一的评判标准，而是要督导地方制订本地化的减负措施，强化减负政策的再创新和再创造（如不同地区和类别的学生就要差别化处理）。其次，协调自上而下和自下而上的变革方式，既要保证普遍政策的特殊化，又要实现地方政策的普遍化，对轻负高质的地方创新进行推广和扩散。在此过程中，决策者和执行者的角色经常相互转换，也更容易形成适应性的组织结构。最后，加强政策执行的过程管理。政策执行作为一个重要但不受重视的环节，常常由于改革者热情的消退和倦怠而慢慢淡化，致使所有的改革最终都不了了之。政策的执行是创新的制度化，它需要通过持久的观念渗透和行为操练实现个体的内化。减负政策的实施不仅要靠突击式的督导和检查，更要靠地方和学校长期的制度化设计和实践。
（三）组建联盟：构建改革的利益共同体
在一个关系日益丰富、结构日益复杂的社会场域中，成功地实现教育综合改革需要诸多利益相关者的参与和支持。在我国，教育改革的利益主体包括学生及其家长、教育者、教育研究者、教育行政人员、教育媒体从业者、教育产业投资人以及人才消费者，他们通过政策制订、关键资源配置以及直接行动参与三种方式直接或间接地参与教育改革。[10]因此，在一个社会关系网络化和结构化的场域中推行教育改革，关键就是要组建联盟，构建改革的利益共同体。
就减负政策而言，组建联盟要做到以下几方面。首先，形成新的教育治理结构，扩大利益群体的参与面和话语权。减负政策的主要推动者是知识精英阶层，他们不愿看到子女在机械重复的学习训练中丧失发展的个性和潜力，而其他阶层的诉求和利益则很难在政策中得以体现。扩大利益群体的参与度将会使政策获得更大的支持和合法性。其次，形成有效的激励机制，通过合理的预期收益（如高质量的课堂教学）激发更多人（如弱势学生）的参与。民众的参与度取决于政策对他们的利害程度和合理收益，如果民众认为可以通过其他途径规避风险，或者不能获得合理回报，他们对改革的热情和支持度就会降低。最后，不断明确和强化利益共同体的共同目标。减负政策的核心是促进学生的健康发展，然而不同利益群体聚焦的问题有所不同，如决策者关注的是学生创新能力的提升，学校和教师关注的是学生的成绩，家长关注的是学生的就业，媒体关注的是教育的热点。因此，在利益多元化的背景下，我们更需要强化共同体的共同目标，不能使部分群体的利益僭越整体的利益。
参考文献：
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[4]英博，等.教育政策基础[M].史明洁，等，译.北京：教育科学出版社，2003：75.
[5]吴康宁.理解“深化教育领域综合改革”[J].清华大学教 育研究，2013（1）.
[6]阚枫.教育部再推新版减负令专家称玩文字游戏难解困[EB/OL].（2013-09-06）[2013-10-21.http://www.chinanews.com/edu/2013/09-06/5252233.shtml.
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[9]圣吉.第五项修炼[M].张成林，译.北京：中信出版社，2009：15.
[10]余清臣.当代中国教育改革的动力机制分析[J].教育科学研究，2009（10）.
