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我国现存食品药品安全问题
近年来我国频发食品药品安全问题，例如，毒胶囊、毒奶粉、瘦肉精、地
沟油、彩色馒头事件。这些只是一些比较大的事件，如果把一些小的食品药品 安全事件也算上，那么说我国“频发”食品药品安全事件一点也不夸张。
当前食品安全领域存在的主要问题有一下这些，一是，初级农产品源头污
染仍然较重。产地环境污染、污水浇灌，滥用甚至违禁使用高毒农药，饲养禽 畜滥用饲料添加剂、非法使用生长激素及“瘦肉精”的情况还有不同程度的存 在。二是，食品生产加工领域假冒伪劣问题突出。用非食品原料加工食品、滥 用或超量使用增白剂、保鲜剂、食用色素等加工食品的现象时有发生。三是， 食品流通环节经营秩序有待进一步规范。为数众多的食品经营企业小而乱，溯 源管理难度较大，部分经营者销售假冒伪劣食品、变质食品在农村市场、城乡 结合部尤为严重。四是，食品安全事故时有发生。严重影响了公众消费信心， 在国际社会中也造成了一定的负面影响，影响我国的出口贸易和国际声誉。
食品安全领域的突出问题所造成的危害是十分严重的，所造成的影响也极
其恶劣。一是损害了人民群众的合法权益，不仅使他们在经济上蒙受不应有的 损失，甚至危及身体健康和生命安全。二是加重了人民群众对食品安全的担忧， 降低了消费信心，一定程度上抑制了消费者的消费意愿。三是干扰了食品生产 经营的正常秩序，侵害了合法企业的权益，挫伤了投资者的投资意愿，影响了 食品行业健康发展。四是导致我国农产品出口遭遇退货、索赔、终止合同等难 题，损害了出口信誉和国家形象，影响了农民增收。五是制假猖獗地区的守法 经营者无辜受难。此次“毒胶囊”事件造成浙江和河北相关地区胶囊、明胶产 业的守法经营者遭受灭顶之灾就是例证。应该说，食品安全问题不仅是经济发 展问题，而且也是重大的社会问题。
造成当前我国食品安全问题频发的深层次原因主要有一下这些。第一，
我国正处于工业化初、中期，部分商人唯利是图，道德沦丧，现有体制机制又 不健全，给了不法之徒可乘之机。第二，监管不力。目前我国食品药品安全监 管是“九龙治水”的局面。多个部门齐管、中央和地方齐管，实际造成互相推
诿、监管不力。第三，惩处不严厉，没有产生足够的威慑作用。现有的《刑法》 和《食品安全法》等法律法规对食品药品领域制假售假者打击不够严厉。同时 各地各部门执法过程中又往往
“以罚代法”
，
从而使得制假售假者违法成本极低，
助长他们的歪风邪气。第四，政府部门孤军作战，没有充分依靠可以依靠的力 量。仔细分析一下食品药品安全问题涉及的当事方主要包括：中央政府、地方 政府、监管部门、消费者、制假者、守法经营者、行业协会、原材料提供者、 销售渠道、媒体等。上述力量中，属于正面可以依赖的力量包括：中央政府、 地方政府、监管部门、消费者、守法经营者、行业协会、媒体。而目前的实际 情况是，一般是媒体曝光一个食品药品安全问题后，举国上下监管部门亡羊补 牢开始一次运动式执法，难以形成一个长效机制。
为了有效地解决我国食品药品安全问题，首先要对我国当前食品药品安全 问题的形势有一个清晰的了解。
食品药品安全在经济社会发展中的重要性和紧迫性更加突出。保障公众饮
食用药安全，事关人民群众身体健康和生命安全，事关经济健康发展和社会稳 定，是构建和谐社会的必然要求，是维护公民基本健康权益的客观需要，也是 各级政府的重要职责。党的十六届六中全会指出，构建社会主义和谐社会必须 不断提高人民健康水平。
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规
划纲要》
，第一次将食品药品安全写入国家的总体规划，国务院制定的镬国家食
品药品安全“十一五’规划》明确提出了加强食品安全工作的十二项任务、药 品安全六项任务，更加突出了食品药品安全在国民经济和社会发展中的重要性 和紧迫性。
我国食品药品生产经营发生了深刻变化，质量逐步提高。改革开放以来，
我国食品药品产业快速发展，食品生产经营和消费格局发生了深刻变化，突出 表现在生产经营主体多元化，消费需求多层次，产量持续增加，食品质量逐步
提高，食品供给由长期以来的总体短缺、品种单调转变为数量充足和品种多样 化。我国医药行业一直保持较快增长速度，规模不断壮大，国产药品不断开发 上市，国产疫苗不仅满足国内需求，还向世界卫生组织提供，高档医疗器械的 国产化进程加快。通过加强对药品医疗器械的监管，药品医疗器械的质量逐步 提高。同时，人们越来越关注食品药品安全，越来越关注自身生存环境的安全。 食品药品安全引起全社会的普遍关注，进一步创造了食品药品安全工作的良好 社会环境，同时也对食品药品安全监管提出了更高的要求。
当前食品药品安全形势总体好转，但仍然严峻。党中央，国务院一直把食
品药品安全工作摆在十分重要的位置。各地区各部门根据国务院部署，近几年 连续开展食品安全专项整治，对突发事故和事件及时处置，不断加强食品药品 安全法制、机制和制度建设，积极探索长效机制，既治标又治本，使专项整治 与日常监管有机结合起来，我国食品药品安全形势总体好转。但由于目前我国 正处于社会主义初级阶段，市场机制和法制尚不健全，食品药品产业基础薄弱， 质量保障水平参差不齐，假冒伪劣食品药品的问题仍比较突出，市场秩序混乱 局面尚未根本好转，企业诚信意识缺失，影响食品药品安全的一些深层次问题 仍然存在。行业生产力水平不高，产业化程度低，核心竞争力较差。综合分析 各种因素，目前我国正处于食品药品安全风险高发期和矛盾凸显期。发达国家 在现代化、城市化、工业化长期进程中分阶段出现的安全风险在我国现阶段比 较集中地出现和暴露。总体上看，食品药品安全风险具有社会性、广泛性和不 确定性，在构建社会主义和谐社会的进程中，应对和防控食品药品安全风险是 一个长期、艰巨而复杂的系统工程，需要全社会的共同努力和综合防治。
我国目前的食品安全监管较发达国家而言，起步较缓、问题较多，造成我
国食品安全问题屡禁不绝的重要原因还是在于我国食品安全缺乏完整的保障体 系。我们认为，在今后较长的一段时间里，我国应当把在整体上建立我国食品 安全的保障体系作为食品安全工作重点和战略目标来实现。
第一，基本建立和逐步完善我国食品安全法律体系
不可否认，法律制度的不完善给了一些投机分子可乘之机。在食品药品方
面，虽然一些法律制度已经建立，但其中还存在不少漏洞。下一步需要有关部 门对这些法律、法规作出完善。
但随着经济社会及科学技术的快速发展和人们对食品安全问题认识的不断
深化，我国目前的食品安全法律体系有些方面已经不能适应当今食品安全形势 的发展需要，作为食品安全法律体系的核心，
《食品卫生法》对体系内其他法律
法规、
规范性文件的指导作用也有所降低。主要原因包括：一是，
《食品卫生法》
等法律法规所调整的范围过于狭窄。二是，
《食品卫生法》确定的执法主体职责
与现实情况有所脱节。三是，食品安全法律体系的内容比较单薄，对经济社会 和科技发展所导致的食品安全的新情况、新问题大多尚未涉及。四是，食品安 全法律责任的规定不严、衔接不顺、内容不全。五是，现行食品安全法律体系 中尚欠缺对食品安全监管机关及其工作人员的监管职责的落实和失职责任的追 究机制。
第二、建立和完善统一协调、权责明晰的食品安全监管体系
我国现今的食品安全监管体制在延续历史做法的同时，更要向管理体制卓
有成效的国家学习，使监管体制相对协调集中，逐渐开创我国科学、协调的食 品安全监管新模式。长期以来，我国对食品实行多头管理，一方面执法中各部 门职责交叉、都可以执法，另一方面则出现模糊或真空地带，给不法分子造成 可乘之机。这样就出现了我国食品安全
"
都管但都管不好
"
的局面，也为一些部
门权力寻租制造了借口。
2003
年，国务院宣布在原国家药品监督管理局基础上
组建国家食品药品监督管理局，其意图很明显，在政出多门的情况下，希望国 家食品药品监督管理局能起到协调作用。但由于管理构架、职责划分、行政成 本以及部门协调等诸多原因，想要在短时间内解决食品安全监管体制的问题， 尚不容乐观。有学者认为，应改变多头管理，向相对集中统一的方向发展。我 们认为，由于食品的产业链太长，我国的地域范围大，生产力发展水平极不平 衡，不可能也不必要将食品安全的监管统一在一二个部门。当前，应重点解决 食品监管职责过于分散的状况，将对食品安全监管的职能相对集中，权责进一 步明晰，并通过建立一种有效率和权威的协调机制提高监管效率，降低行政成 本。
第三、建立较为完善的食品安全应急处理体系
目前，
我国在对食品的安全监管中尚未建立起较为完善的食品安全应急处理
制度。从现实来看，一旦发生了食品安全事故，往往是监管部门事后仓促应对， 相关部门匆匆召开联席会议，确定彼此的职责、工作分工和工作步骤。这种事 后的应急处理方式已经不能及时控制原因日趋复杂的食品安全事故，也不能满 足公众对政府高效处理此等事故的期望，更可能发生部门之间的互相推诿以及
