爱华网我国新型农村社会养老保险的基本情况
我国于1999年开始步入老龄化社会，进人21世纪后，我国60岁以上老年人口已达1 .32亿，并且以每年3.2%的速度急剧增长，2030年到2050年中国即将面对人口老龄化最严峻的时期。如何保障老年人的基本生活，并为他们提供健康、娱乐和照顾服务等成为社会必须关注的问题。与此同时，随着城市化进程的加快和农村青壮年劳动力持续向城市迁移，农村人口老龄化的形势更加严峻。因此，农村养老问题已成为社会和政府关注的焦点。农村社会养老保险是我国社会保障体系的重要组成部分，也是当前我国社会保障体系建设的薄弱环节。国内学者对农村社会养老保险问题的研究始于20世纪80年代。1992 年，民政部颁布了《县级农村社会养老基本方案》，对农村社会养老保险的研究出现了第一个活跃期。2006 年月，党的十六届五中全会提出社会主义新农村战略后，对农村社会养老保险的研究开始进入第二个活跃期。下面对中国农村社会养老保险的发展过程进行分析总结，并提出发展对策。
一、上世纪 90 年代以来我国农村社会养老保险发展的三个阶段
1．第一阶段（1992—2006），“老农村社会养老保险”阶段
我国农村社会养老保险制度始建于20世纪90年代初，1992 年民政部制订并下发了《县级农村社会养老保险基本方案》，自此，农村社会养老保险工作在各地展开。1998 年以后，这项农村养老保险基本处于停滞状态，主要原因来自制度设计的缺陷。表现为： 一是资金筹集模式单一。农村社会养老保险资金筹集方式为“个人缴费为主、集体补助为辅、国家政策扶持”。在大部分农村，地方集体经济薄弱，难以为社会养老保险提供补助，国家政策扶持一般也只是对乡镇企业支付经济补助部分予以税前列支，地方财政也仅负担养老保险经办机构的费用，除此之外，几乎没有其他扶持政策。集体补助基本上得不到落实，又缺乏国家公共财政的补助支持，因而缴费实际上完全由农民个人负担，全国大部分地区农民收入较低且不稳定，个人缴费难以持续，农民参保的积极性不高。二是保障水平低。人均月领取标准在10 元以下，有的地方只有每月 2 元，因而农村养老保险不能满足农民年老以后基本养老的需求。
2．第二阶段（ 2007—2008），新型农村社会养老保险自主试点阶段 为加快农村社会养老保险制度建设的步伐，原劳动和社会保障部于 2006 年 1 月，选择北京市大兴区等 8 个县市区，启动了新型农村社会养老保险制度建设试点准备工作。各省市在这一时期自行选择少量地区开始自主试点工作。与 90 年代农村社会养老保险个人储蓄性缴费模式相比较，新型农村社养老保险的缴费模式的最大亮点是，农民参保采取个人缴费、集体补助和财政补贴相结合的方式。个人年缴费标准为 200 元至 800元 4 个档次，参保者可自愿选择，同时县财政和乡镇、村以及乡镇企业要视承受能力分别按农民缴费额的 10% 或 20% 比例补助或补贴，计入农民个人账户。新型农村社会养老保险尽管有了良好的起步，按照科学发展观以人为本的要求，按照广大农民的期待，试点中还有一些需要解决的困难和问题： 第一，新型农村养老保险自主试点缺乏系统性政策规范。尽管党的十七大和十七届三中全会对农村社会养老保险非常重视，但在实施层面国家还没有新型农村养老保险制度出台。在操作性上还有许多空
白，有关新型农村养老保险的制度模式、筹资方式、政府补贴、待遇调整、工作机制等具体内容的全国性指导政策和实施细则一直没有出台，因而各地模式不统一，试点缺乏操作层面的政策支持。新型农村社会养老保险难以大规模推广，进而影响了农村社会养老保险体制的构建。第二，新型农村社会养老保险缺乏财政资金投入。在城乡二元的模式下，公共财政的资金对农村社会养老投入严重不足。公共财政用于养老保障的资金投入，绝大部分拨付给了城市职工，而用于农村社会保障的公共支出甚少，只停留在养老救助方面，没有养老保险的财政投入。由于中央及省级财政没有投入，建立覆盖农村居民的养老保险制度，目前只依靠县（ 市） 级财力。因而新型农村社会养老保险的发展面临资金困难以及参保农民积极性不高等问题，同时也影响了体制层面的完善。
3．第三阶段（2009 年—现在），新型农村社会养老保险正式试点阶段 值得注意的是，第二个阶段新型农村社会养老保险的自主试点是由原劳动和社会保障部组织，选择在北京市大兴区等 8 个县市区进行。而第三个阶段新型农村社会养老保险正式试点由国务院决定，试点逐步在全国推开。根据党的十七大和十七届三中全会精神，国务院于 2009 年 9 月 1 日颁布《关于新农村社会养老保险试点的指导意见》，决定从 2009 年起开展新型农村社会养老保险试点。明确2010年实施全国农村居民 10% 的试点任务，2020 年实现全覆盖的目标，下决心解决农民老有所养问题。
二、新型农村社会养老保险试点现状及存在的主要问题
1． 新型农村社会养老保险试点现状
新农保的一个显著特点，就是把所有农民都纳入到了这一制度的保障之中。首先，国家财政保根本，体现了政府的责任。政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金，其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，目前标准为每月不低于 55 元，对东部地区给予50% 的补助。地方政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年 30 元。
新农保养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身。在个人缴费方面，缴费标准目前设为每年 100 元、200 元、300 元、400 元、500 元 5 个档次，地方可以根据实际情况增设缴费档次。参保人自主选择档次缴费，多缴多得。国家依据农村居民人均纯收入增长等情况适时调整缴费档次。在
集体补助方面，有条件的村集体对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定。鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助。国家为每个新农保参保人建立终身记录的养老保险个人账户。个人缴费、集体补助以及其他经济组织、社会公益组织、个人对参保人缴费的资助，地方政府对参保人的缴费补贴，全部记入个人账户。个人账户储存额目前每年参考中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率计息。
根据人力资源和社会保障部农村社会保险司副司长刘从龙在 2010 年 5月召开的中国农村经济论坛上通报的情况，截至 5 月初，我国新型农村养老保险参加试点的 27 个省区 320 个县和 4 个直辖市的部分地区已有 5199 万人参保，占试点地区 16 周岁以上农村人口总数的 78% ，1633 万名经确认符合条件的农村老年居民已按月领取养老金。
2． 新型农村社会养老保险试点存在的主要问题
（1）制度设计不尽合理。一方面，新型农村社会养老保险制度没有将基础养老金与缴费年限挂钩，缴费年限再长，基础养老金也还是 55 元，中青年农民觉得不划算，参保积极性低于 60 岁以上老人。另一方面，新型农村社会养老保险保障水平较低。如果个人从 16 周岁起每年交纳 100 元，年满 60 岁后，每月个人帐户才能领到 70 元左右。从符合条件的参保人群分析，出现了年龄越小，参保率越低的状况。
（2）新农保政策执行不力。第一，新农保政策宣传还不到位。虽然试点地区各级工作人员注重对新农保的宣传，但部分农民对新农保政策仍不够理解。农民一是担心交钱养老是否安全？ 二是担心交钱养老是否值得？ 面对陌生的新农保政策，淳朴但生活不易的农民，自然要对它能给自己带来的实惠做出周密的判断。因而还要进一步加大政策的宣传力度。第二，农民缴费后缺少有效凭证。参保农民保费在银行代扣代缴后拿不到有效凭证，部分农民有顾虑。第三，政府补贴出现“打折”现象。 主要表现在部分试点县要求年满 60 岁老人如果想获得基础养老金，其符合条件的子女也必须参保。这种做法存在比较大的隐患，主要问题包括： 部分子女与父母的矛盾会加大、中青年农民对新农保产生逆反心理、农村资金净流出等等。
（3）经办工作机构不健全。一是县级经办机构人员编制偏少，办事效率不高。目前，各试点县经办机构在编人员大多在 5 人左右。对新参保的农村居民，经办机构要进行参保登记、基金征收、待遇计算、档案管理、养老金资格认证等业务的办理，如此庞大的工作量，在编人员远远不能完成现有工作。各试点县只能通过借调和选聘增加工作人员，由于编制紧张，无法为新增人员安排编制，极大地影响了他们的工作积极性和主动性。二是乡镇经办人员不固定。一些乡镇负责经办社保的人员稳定性差、工作变动频繁，不利于新型农村社会养老保险试点的开展。三是工作经费缺乏长远规划。各试点县只安排了新型农村社会养老保险启动专项资金，对未来的工作经费缺乏长远筹划。
(4)各地出台的新农保政策差别很大，为以后制度衔接和提高统筹层次增加了难度。劳动和社会保障部起草的《关于推进新型农村社会养老保险试点工作的指导意见》，因认识不一致，该文件一直没能出台。新农保在山东省尚处于试点阶段，省里缺乏明确的政策导向，各地实施的新农保制度从政策框架到制度模式，差别都很大。有的地市有详细的实施意见，有的只是勾画了一个制度框架，任由下面县市各搞一套。这就为以后制度衔接和提高统筹层次增加了难度。
(5)新农保的筹资机制决定了其存在很大的政策风险。在筹资机制上，新农保坚持个人缴费、集体补助和地方财政补贴三方分担的原则，与老农保个人缴费为主、集体补助为辅、围家政策扶持相比，体现了作为社会保障主体的政府的责任。但同时我们也看到，即便在少数试点地区，财政对农村社会养老保险的投入，主要放在县、乡政府，中央、省、市三级基本没有投入。从目前的体制看，县、乡两级政府，普遍存在财政困难，很多地方都是吃饭财政，不仅对新农保的补贴力度小，且资金来源不稳定，因没有国家和省级财政的支持，今后地方经济发展的不确定性使新农保无论在基金筹集还是待遇支付方面都存在不言而喻的风险。
(6)新农保的覆盖面仍然较低。目前，山东省新农保的参保人员总计84万，其中相当一部分是被征地农民，特别是人均占有土地少于0.3亩以下的农民，农村人口中占主体的从事农业生产的农民基本没有被覆盖。与老农保以乡镇企业职工、村干部、民办教师等为主体相比，参保对象客观上仍具有选择性。
(7)新农保投资管理政策不完善，基金保值增值难。长期以来，农村社会养老保险以县(市、区)为单位进行统筹管理在体制上是政事不分，农保经办机构实际上既是管理者，又是投资者；目前，新农保仍以县(市、区)为统筹单位，县(市、区)级对农保基金的管理，普遍存在着管理手段落后、管理人才缺乏、规模不经济、易受当地领导行政干预等问题。在基金保值增值方面，由于缺乏统一规范的投资运营办法，基金投资无章可循。按规定基金主要存银行和买困债，在银行利率和围债收益率持续走低时，基金难以实现保值增值。
四、进一步健全完善新农保制度的对策建议
(一)加强省政府及主管部门对全省新型农保工作的指导。从国外经验看，社会保障制度的推进需要立法先行。从2003年算起，山东省进行新农保试点已经快5年，对实践中一些好的做法、经验和制度安排，应及时总结，争取尽早以省政府文件的形式下发《关于推进新型农村社会养老保险试点工作的指导意见》，以加强对全省新农保工作的指导。指导意见要对新农保的参保对象、范围及参保人应有的权利，各级政府的责任，各级财政拨款支持的初始比例以及逐年增长的比例，农村社会养老保险机构的设置，基金的筹集、管理、发放，农民享受养老保障的程序，侵害农民社会养老金权利行为的处置等问题，作出详细规定，以使我省的新农保工作有章可循，改变目前农村社会养老保险各自为政的局面。
(二)建立公共财政对新农保制度的支持机制。农村基本养老保障基金主要依靠政府公共财政支持，这是发达国家建立农村社会养老保险制度的基本经验。目前，由于城镇社会养老保险已使中央财政困难重重，省级财政主要对落后地区和欠发达地区的社会保障进行转移支付，因此，对新农保的财政补贴主要来自县乡政府。但从城乡经济社会协调发展的角度来看，社会保障投入在财政支出方面应放在优先地位，新农保制度建设要逐步体现中央和省、市各级财政的责任，这是该制度可持续发展的重要条件。具体来说，首先，市、县二级政府可每年从土地出让和拍卖收入中提取一块、财政预算安排一块、预算外收入切出一块，用于建立农村社会养老保险专项基金；其次，中央和省级政府也应从每年的财政收入和土地出让收人中提取一部分，除用于建立中央支持新农保制度建设的专项资金，其余通过转移支付充实地方农保专项基金；农保专项基金可由省级农村养老基金管理机构进行集中管理，以降低管理风险。
(三)进一步创新新农保制度的具体实施方式。由于山东省经济社会发展的不平衡，要按照分类指导原则，对各地新农保操作实施不同的推进政策：一方面，有条件的地区，以缴费补贴的方式建立公共财政投入与农民参保补贴制度，建立覆盖全体农民的新农保制度。另一方面，针对有些欠发达县尤其是西部地区的部分县目前还不具备财政支持建立新型农保制度的条件，必须对新农保制度的实施方式进行进一步创新。借鉴其他省的相关经验，可以考虑实行以下做法：一是中央及省级财政直接建立用于支持新型农保制度建设的专项资金，重
点用于支持粮食主产区和中西部地区新农保制度建设。二是研究制定龙头企业资助农民参加新农保缴费免税的鼓励政策和实施办法。三是研究制定与银行合作开展保险证质押小额贷款管理试行办法和个人账户基金借支办法等。通过上述办法，建立起引导、扶持和激励农民参保的机制，探索在经济欠发达地区建立新农保制度的现实可行的办法，以扩大新农保的覆盖面。
(四)实现农保经办工作的规范化、信息化和专业化。农保经办工作是面对每一个参保个人的，这种特点要求经办工作必须做到规范化、信息化，专业化。在城乡统筹的大背景下，实现城乡社会保障一体化是必然趋势，农保经办工作的规范化、信息化和专业化必须与该趋势相结合。这就需要在新农保制度推进初期，就考虑其与其他社会保险制度在各个层面上的衔接，使新农保和城保的经办机构和人员是融通的，技术手段是共用的，信息资源是共享的。比如，在新农保信息系统和组织机构方面，要力争使农保工作建筑在城保的公共网络和管理系统之上。新农保计算机网络可以和城保共用一个平台，一个主机，农保占其中一个模块。人员方面，村里面应设劳动保障协管员，由县里直接管理，这部分人不只承担农保工作，还管医保，管就业。这些措施不仅使社会共有资源的功能发挥到最大化，还能推动农保经办工作的规范化、信息化和专业化。
(五)建立农保基金有效管理与保值增值机制。新农保制度主要是以个人账户为主，随着覆盖面的扩大，基金结余额会越来越大，必须建立基金的有效管理和保值增值机制。从长远看，对农保基金的管理，可遵循以下思路：一是建立省、市(县)两级政事分开的管理体制，行政单位负责制定政策，事业单位负责基金管理。农村养老基金由省、市(县)共管，省级负责基金管理，县(市)负责基金的收缴和发放；二是尽快出台基金运营政策并拓宽运营渠道，确保基金保值增值。中央政府可每年发行农村社会养老保险基金专项优惠债券或制定农村社会养老保险基金银行储蓄优惠利率；也可确定一定比例，投资一些风险小、收益高的基础设施建设项目。这样既保证基金有较高的回报率，叉可解决建设资金不足的问题。三是加大基金监管力度，建立开放式的监督机制，完善审计、监察、财政等有关部门联合组成的外部监督制度。同时，建立基金管理部门定期向同级人民代表大会或其常务委员会报告基金运营情况的制度。
