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在珠三角地区，一场“三旧”改造运动正在快马加鞭地进行。经历了30年的急剧城镇化之后，土地日益成为制约城市扩大化的瓶颈，旧城镇、旧厂房、旧村居改造——以“城市更新”的名义“盘活”存量土地，正成为新一轮城市土地开发的热潮。
在这场“三旧”改造运动中，一种土地出让方式——“协议出让”重新引发了人们的关注。2004年之前，大量的农用地被无节制地以统征统购的方式转为国有建设用地，并以协议出让的方式归至房地产公司名下，曾导致大量的腐败和国有资产流失。2004年之后这一土地出让方式曾经逐渐退出人们的视野，被招拍挂取而代之。
但在今时土地日益紧缺、土地价值飙升、房价泡沫化的大背景下，招拍挂这一政府主导垄断的土地出让模式又招至如潮的批评。协议出让方式在“三旧改造”中的频频闪现，是否正预示着土地出让方式多元化的到来？在土地出让制度反复流变的背后，又隐藏着怎样的利益角逐？
“协议出让”
“实际上，261号文和去年省里下的78号文是一回事，佛山本身在实质上的突破并不大。”5月11日，佛山市一名投资于旧城改造的商人张恒（化名）对本刊记者说。
佛山市2009年10月26日出台《关于贯彻省政府推进“三旧”改造促进节约集约用地若干意见的实施意见》（261号文），在这一实施意见中，针对“旧城镇、旧厂房、旧村庄”的三旧改造模式中，包括了一种运作方式：“鼓励原土地使用权人自行进行改造，其涉及的划拨土地使用权和改变土地用途以及延长土地使用年限的，可免土地收购储备和公开交易，采取协议出让方式出让。”
78号文指的则是2009年8月广东省下发的《关于推进三旧改造促进节约集约用地的若干意见》。在这一文件中，提到了三种改造模式：原先属于国有土地的，如果权属改变，进行协议出让或者“招拍挂”；原先属于集体土地的，被征收后再进行“招拍挂”，同时该土地转变为国有土地；还有一种则是，原先属于集体土地的，可进行流转，改变使用权人，但不改变其集体土地性质。
这被外界解读为协议出让的土地出让方式又重出江湖。在今年3月间，国土资源部调研组也在粤组织关于土地利用的调研，佛山的旧城改造又因其规模庞大，因此受到关注。
根据《佛山三旧改造规划（2009~2020）》，佛山“三旧”改造总用地规模为16866公顷（折约25.3万亩）。其中旧城镇2000公顷（3万亩），旧厂房11333公顷（17万亩），旧村居3533公顷（5.3万亩）。
“目前真正按照这一方式做的并不多，在佛山禅城区，只有佛塑公司一家被允许自行改造旧厂房。如果是集体建设用地转商业用地出让，目前仍然是要经过收购储备的流程。”张恒说。
这正是目前协议出让中的难点，按照国土资源部相关法规，经营性土地的出让都需经过公开的招拍挂，如果土地使用权改变后允许协议出让，其中政府角色如何定位，出让价格如何确定标准，目前都还没有出台具体的细则依据。“原则上是只要区政府同意就可以了。目前来看突破口可能会在南海区。”张恒说。
佛山是珠三角土地开发强度较大的区域，开发强度达到了30%。随着市区国有建设土地供应的日趋紧张，“特别是商改项目，势必要向集体建设用地伸手。”张恒说。而据佛山市三旧改造办公室的官员向记者透露，261号文下发之后，目前已申请提出房地产开发的项目达到了申报三旧改造项目的20%~30%。
