爱华网博彩业其实已在中国很多地区忽明忽暗地开展着，却一直没有一个相对规范的法律来制约 文 本刊记者 吕斌 1月4日，国务院发布《关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》（下称“《意见》”），正式将海南省建设国际旅游岛上升为国家战略。《意见》在推进海南岛国际旅游岛建设的政策方面，给出了诸多具体指导及优惠，其中特别指出，将在海南试办一些国际通行的旅游体育娱乐项目，探索发展竞猜型体育彩票和大型国际赛事即开彩票。 此内容被外界普遍解读为海南岛博彩业开禁，这是中国大陆地区首次针对博彩业的政策松动，但由此也引来诸多异议，博彩业虽可能促进海南国际旅游岛建设，但暗藏的法律隐患也颇为严峻。 有专家担心，博彩业的开禁与我国现行法律有所冲突，且容易滋生犯罪，可能进一步加剧国内洗钱、腐败等现象，海南是否应该试水博彩业？应如何展开？如何规范？这都是有待论证的问题。虽然有关部门很快便做出了澄清，但外界的顾虑和争论并未因此消除。 “博彩业”海南开禁 国务院此次批准海南省试水博彩，目的无疑是为了配合海南国际旅游岛的建设，但是国际旅游岛的建设包括很多层面，比如打击假冒伪劣产品、提高旅游服务质量、提高环境的优美程度等，很多人会质疑，有没有必要一定解禁博彩业？ “我认为并不冲突。”在接受《法人》记者采访时，海南大学法学院副教授王琳表示，博彩业与其他产业本身不是非此即彼的关系，都是海南可以做出的选择，而博彩并不是海南国际旅游岛建设的重点，在《意见》中的体现也就是短短的一句话。 目前，中国内地只有“中国体育彩票”和“中国福利彩票”两种公益性彩票属于合法，国务院的此次《意见》中首次明确了在中国大陆地区探索发展竞猜型的体育彩票包括大型国际赛事的即开彩票的政策，是为丰富海南旅游娱乐产业而开的一个政策口子。 国际上，几乎全球所有大型的体育运动都已列入彩票竞猜，其中尤以“马彩”最为普及，中国香港、澳门地区马彩产业早已十分发达，所以不少专家认为，海南此次很可能会引入“马彩”。 “大家感兴趣的确实是马彩。”王琳教授对《法人》记者表示，之前国内武汉等城市也曾经出现过对“马彩”试水的呼吁，但最终并未付诸实施。海南的情况则不太一样，海南之前曾经建过两个跑马场，但是因为审批等问题，始终没有运作起来。 “海南的发展是非常奇特的。”王琳教授表示，海南建省初期一度非常红火，成为吸引全国人才的中心。至90年代初，房地产又一度异常红火，但很快便遭遇泡沫。海南多年来一直在寻找经济的增长点，曾提出过包括建设热带高山农业、发展新兴工业、以房地产为主导等多种设想，却也一直摇摆不定，而此次《意见》明确了海南的经济发展框架要以旅游业为主。 走向何方 江苏圣典律师事务所严国亚律师曾经上书全国人大，呼吁立法限制博彩。在他看来，此次政策将博彩业引导到一个与大陆隔离的海岛上，使得博彩有了一定的地域性，同时也有利于对博彩的监控和管理，是国家一种积极规范的体现。 “我认为‘有法可依’比‘无法可依’要好得多，因为博彩这个行业事实上在中国很多的地方都在忽明忽暗的开展着，却一直没有一个相对规范的法律来制约它。”在接受《法人》记者采访时，严国亚律师表示，国家将会对博彩业在海南的开放所带来的后果进行适当评估，之后才会确定在全国范围内针对博彩业的政策。
而海南大学法学院副教授王琳也认为，目前我国广泛开展的体彩和福彩其实就是博彩，没有什么好“羞答答”的，且海南地下私彩已经十分泛滥，几乎是在公开运作，对于海南很多地区的老百姓来说，买私彩已经成为他们每天固定的一种生活，早就习以为常。 王琳教授表示，他注意到一些政府机构负责人在谈及海南试水博彩业时表示，无意将海南开放成一个赌场，要在现有法律的范围之内来发展博彩业，他对此表示怀疑。 “如果海南在现有法律之内来试水博彩业，那海南可以做的，内地所有的省市也都可以做，因为并未违反现行法律法规。”王琳教授告诉《法人》记者，唯一的不同只是海南多了一道国务院批准的程序而已。 “所以现在我们还是在观察，看博彩业到底怎么在海南展开。”王琳教授表示，此次《意见》的描述是“探索发展竞猜型体育彩票和大型国际赛事即开彩票。”但海南是个体育小省，海南的竞技体育运动在全国几乎可以忽略不计，那么在海南试行与本岛竞技体育挂钩的彩票显然不可能，或许只能发行一些跟国际赛事挂钩的即开型彩票，比如英超、意甲之类。 “还有一个问题需要关注，那就是海南的博彩是针对本岛居民的，还是针对游客的。”王琳教授表示，海南现在已是私彩泛滥，要是从私彩这个庞大的地下经济手中把彩民争夺到公开的、合法的博彩业上来，得有一个公开、公平而且又好玩的东西来吸引彩民，首先要思考的问题是：我们的博彩业在公开、公平的程度上是不是有些不足？ 难免争议 2007年，邯郸农行曝出盗窃大案，赃款中的4300多万元被嫌犯用来买彩票，一度引起了全国范围内有关规范彩票市场的呼声。而“博彩”与“赌博”仅一字之差，两者也很难界定。按照我国目前的法律，除体彩、福彩两种公益彩票外，其他彩票发行方式均属违法，如果海南出现第三种博彩，该如何将它和赌博区别开来？又如何不与现行法规相抵触？ 很多人对于海南试水博彩业的质疑还不仅于此，以美国赌城拉斯维加斯为例，这个身处沙漠的小城几乎没有任何资源，只能依靠赌博及与赌博相关的服务业这些不依赖资源的旅游形态来发展经济。而海南并没有资源方面的担忧，有无发展博彩业的必要？ “我个人对于海南的博彩业不太看好。”王琳教授告诉《法人》记者，在上世纪90年代以后，世界上很多地区选择博彩业作为促进旅游的一种方式，包括新加坡、台湾等，但基本是失败的。而澳门作为赌城之所以能迅速崛起，与它作为洗钱中心的身份有很大关系。 “争议是难免的，试水博彩业是对海南整体的一个考验，不仅是博彩产业的考验，还包括社会治安、精神文明建设等一系列的考验和创新。”王琳教授表示。 近年来，数位政府官员及国企高管被曝在澳门等地豪赌，有些法律界人士因此担心，海南博彩业开禁之后，会不会在跨国洗钱及腐败方面带来更多监管压力？ 王琳教授认为，鉴于这些担忧，非常有必要制定专门性法律对海南博彩业予以严格限制不规范，由全国人大授权海南制定相关的地方性法规较为可行。 “这个法规可以作为国家立法的一个重要参考，因为它经过了实践的检验。”王琳教授表示，海南省作为经济特区，本来就有一定的立法权限，如果由全国人大授权海南省针对本岛发展博彩业制定地方性法规来实行法制化管理，将是非常有益的。而且如果海南博彩业在相关法规的规范下发展的不错，也未出现严重社会问题，不排除未来将其推向全国。 针对专门立法的观点，江苏圣典律师事务所严国亚律师也表示认同，他认为，当前在海南开展博彩业，与现行法律确实是有所冲突的。 “我建议我国出台专门的《彩票法》或者《博彩法》，作为特别法在一定的地区进行执行管理。”严国亚律师告诉《法人》记者。
