爱华网我国水资源总量居于世界第六位，但人均占有量只有2240立方米，在世界银行连续统计的153个国家中，我国人均水资源占有量只占到全球第88位。 另外，我国水资源分布极不均衡，长江流域及其以南地区的国土面积占到全国的36.5%，但水资源拥有量占到全国的81%；淮河流域及其以北地区的国土面积占全国的63.5%，但水资源拥有量仅有全国总量的19%。
这是造成近年以来我国跨区域、跨流域调水工程不断上马的根本原因。但在这些工程上马的同时，应该与之匹配的水权分配机制和生态补偿机制并未随之建立和完善，因此流域上游及大江大河水源地的经济发展和生态保护的冲突和矛盾时有发生。为何我国水权分配机制和生态补偿机制迟迟不能完善？近日，《中国经营报》记者专访了国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成、国土资源部法律中心副研究员王建武、重庆工商大学长江上游经济研究中心产业经济研究院院长廖元和对上述问题进行深入探讨。 水也是资源，有需求应付钱 水资源应该跟煤炭一样，这个地方有煤，别的地方有用煤的需求，就需要付钱。 《中国经营报》：目前，我国最大的跨流域调水工程南水北调中线工程已经具备蓄水条件，按照规划，明年可以实现调水。我们看到，一些大型水利工程实施以后，譬如三峡工程、南水北调等，往往是上游问题缓解了，下游出现问题了，受水区问题缓解了，水源地出现难题了。我们要建立一种怎样的水权分配机制？ 王建武：由于我国水资源整体上短缺，而且时空分布非常不均匀，基本的态势是南方水多、北方水少，为了缓解北方大中城市的用水危机，我国不得不实施跨流域调水工程。 南水北调是我国最大规模的跨流域调水工程，从上世纪50年代开始，南水北调工程的设想就已经被提出，经过几十年的研究，我国确定了南水北调的总体布局，即分别从长江的上、中、下游调水，从而解决西北、华北各地的生产、生活用水难题以及经济发展需要，这就是南水北调的西线工程、中线工程和东线工程。跨流域调水是我国从全局的角度分配水资源的结果。 肖金成：我国的水量分配主要是靠行政手段进行协调的，譬如黄河的水量分配，现在也是通过行政手段，规定上游能用多少，必须保证下游有水可用。 事实上，这并不合理。水量本来就少，为什么上游有需求而不能用？非要给下游放下去不可？我认为水资源应该跟煤炭一样，这个地方有煤，别的地方有用煤的需求，就需要付钱。煤炭是几千万年以前留下的，有需求就要付钱，其实雨水是在这个地方下的，也是一种资源。 我认为应该形成一种机制，按照水量、水质付钱，水源地的水质好，受水区的水就贵些，水质差，就便宜些。建立这样一种机制，上下游才能够成为彼此联系和依托的利益共同体，水源地保护环境，受水区给予帮助，双方共同努力。 问题在于“谁都不愿掏钱” 如果没有完善的生态补偿机制，在发展经济的冲动面前，水源地很容易陷入追求经济效益，忽视生态保护的恶性循环。 《中国经营报》：无论是同一个流域的上下游，譬如，海河流域的河北之于北京、天津，还是跨流域的水源地和受水区，譬如，南水北调中线工程的丹江口库区之于北京、天津、河北等，处于上游和水源地的地区，都为下游和受水区做出很大的贡献，但截至目前，生态补偿机制在我国并没有建立起来，这是由哪些因素造成的？ 王建武：我国北方地区的缺水问题，不仅是一个经济问题，也是一个政治问题。譬如南水北调中线工程，虽然丹江口库区的生态保护和经济发展充满矛盾，但还是要牺牲丹江口库区当前的利益，从而获取全社会大范围的长远利益。 目前，我国的生态补偿机制存在不少困难，主要原因在于补偿方式和资源来源很单一。譬如丹江口库区，目前对于汉江湖北段的生态补偿主要是以项目为主，缺少了对于丹江口库区的产业扶持政策和技术支持等措施，而且补偿资金主要是源自于中央财政的一般性转移支付，京津冀等受水区目前缺乏横向补偿的政策。 此外，补偿政策和项目缺乏长效性和持续性机制，目前汉江湖北段的补偿政策大多是以规划、项目、工程的方式组织实施，主要补偿建设资金，还有明确的时限，缺乏长效性。 廖元和：我国的流域上游，大江大河的水源地，往往是经济不发达地区。譬如，即将通水的南水北调中线工程的水源地——丹江口库区，就是经济不发达地区，十堰市下辖的几个县全部是国家级贫困县，一方面生态十分脆弱，对经济发展和居民生活条件的改善又充满期待，在这种情况下，相应的生态补偿机制不到位，就很容易造成库区经济发展的二次受限。 如果没有完善的生态补偿机制，在发展经济的冲动面前，库区也很容易陷入追求经济效益，忽视生态保护的恶性循环，这将对丹江口水库的水质造成威胁。 在现行财税体制下，寄望北京、天津等地的横向支援，在现实操作层面上还面临诸多问题，比如水价的成本核算问题和协商机制问题。当然，最大的困难在于，因为跨流域调水造成的各种损失很难量化，生态补偿也很容易浮于表面，很难用经济手段进行补偿。 肖金成：我们着重研究过河北和北京、天津的生态补偿关系，现在两地都是参与“谁污染谁治理、谁受益谁付费”的方式治理生态，但这种方式起不到实际作用。谁把水源污染了，就要罚款，这与补偿不是一回事，仅靠罚款是不够的。由谁来罚水源地的污染企业？由北京的政府去罚吗？显然不可能。河北的地方政府如果不罚北京能管得着吗？显然也不可能的。这样只能是环保部派人去管，环保部能盯着所有的地方吗？ 事实上，在北京的自来水收费项目中，是包含了水资源费的，1999年12月22日，北京市发改委将居民用水的水资源费调整为1.26元/立方米，早年按照0.6元/立方米收取的时候，每年收取的这项费用就已经达到十几亿元，这笔费用按道理应该分给水源地上游的张家口和承德，但这笔钱实际上进入了北京的地方财政。 问题在于，水是从河北承德、张家口等地流下去的，很多都是从河北的水库直接调过去的，北京拿着免费的水，收取老百姓的钱，成了政府收入，这是不合理的。这些钱应该分给河北，水下来多了，水质好了，就应该多给，反之少给。如果北京给河北的钱，相比当地引进污染项目的收益还要大，为什么当地还要引入污染项目呢？这才是一种合理的机制。 这种机制没有建立起来，难点在于谁都不愿掏钱，不掏钱水照样下来，谁还愿意掏钱。这种补偿机制需要一个非利益相关者确定，因为利益相关者很难确定给多少钱的标准。 我国水资源基本状况 总体概况 中国水资源总量：2.8万亿立方米，占世界第六位。其中，地表水2.7万亿立方米，地下水0.83万亿立方米；由于地表水与地下水相互转换、互为补给，重复计算量0.73万亿立方米。 中国水资源人均占有量：2240立方米，大约为世界人均水平的1/4，在世界银行连续统计的153个国家中居于第88位。 分布特点 东西差异明显：东部地区土地面积占到全国的64.4%，水资源拥有量占到全国的95.36%；西北内陆地区土地面积占到全国的35.6%，水资源拥有量只占全国的4.64%。 南北分布不均：长江流域及其以南地区的国土面积只占全国的36.5%，但是水资源拥有量占到全国的81%；淮河流域及其以北地区的国土面积占到全国的63.5%，但是水资源拥有量仅占全国的19%。 地下水分布不平衡：全国地下水的储量为8278亿立方米，大约占到水资源总量的23.4%，在我国水资源结构中占有重要地位。但是其区域分布亦如合川径流一样，东部多、西部少、南部多、北部少。另外，在区域水资源结构上，地下水所占的比重却是西部比东部大，北部比南部大，譬如，西北地区地下水占到区域水资源总量的43.1%，北部地区地下水的比重也占到32.4%，这加剧了我国西部、北部地区的用水危机。 出路：建立国家层面补偿协调机构 跨省级、跨流域的生态补偿问题还必须要有国务院以及国家发改委等层面的指导，否则同级政府的协议容易产生不规范的现象，也难于落实。 《中国经营报》：为了统筹流域上下游、水源地和受水区的和谐发展，我国必须建立完善的生态补偿机制，这方面应该如何取得突破？ 王建武：如果受水区不提供相应补偿，势必打击水源地参与水质保护的积极性。在跨流域调水中，这一矛盾尤其突出。要解决这些问题，受水区必须有担当和回报。更为重要的是，国家层面需要在健全生态补偿机制等方面多做创新，例如国家层面可以指导输水区和受水区双方探索建立异地开发生态补偿试验区模式。在我国主要的跨流域调水受水区——京津冀等地区建立异地开发生态补偿试验区，制定相应的政策法规和保障措施，吸引水源地政府招商引资的企业到京津冀等地的园区落地，将企业所得的利税返还给库区，用于生态环境保护和经济建设。 廖元和：仍以丹江口库区为例，我认为，一方面应该建议由国家相关部门出面，组织相关评估机构针对丹江口库区因为跨流域调水问题所产生的损失进行综合评估，并据此提供可供量化的数据，制定水源地和受水区都能接受的固定的补偿方案，例如，资金补偿多少，项目、技术、人才等方面的扶持冲抵多少补偿资金。 另一方面，跨省级、跨流域的生态补偿问题还必须要有国务院以及国家发改委等层面的指导，否则同级政府的协议容易产生不规范的现象，也难于落实。我建议湖北省和京津冀等受水区可以先达成共识，签订具体的合作协议，然后再上报给国务院或国家发改委层面审批，借此寻求高层的指导和协调。 肖金成：目前中央政府主要是通过“退耕还林”“退耕还草”“天然林保护工程”等项目支持生态关系密切的区域或流域，我认为应该探索按照“谁受益谁付费”的原则，由水资源建设和保护的下游受益地区向上游地区支付一定的补偿资金，建立一种横向的财政转移支付制度，促进流域水资源建设和保护的财政制度。 水资源的价格机制是补偿机制的约束手段。科学的水价体系是水资源良性循环的重要保证，也是合理利用水资源的调节器。推进水资源价格改革，建立有利于水资源节约和环境保护的价格体系，完善其价格形成机制，是建立水资源补偿机制的必然选择。通过水资源价格的调整发挥价值规律的作用，使水资源价格和价值相匹配，真正起到经济杠杆的作用，可以促进水资源的优化配置，提高水资源的合理开发效率。 另外，建立和完善水资源补偿机制是一项涉及面广、政策性强、工作量大、关系复杂的系统工程，处理不好将会由简单的生态环境问题转变为复杂的社会问题，如果没有一个强有力的组织协调机构，这项工作将无从谈起。因此建立专门的补偿协调机构，加强协调配合力度。
