爱华网自武汉1994年在全国率先实行经济适用房政策以来，时至今日已经十几年了。然而，事实和当时实施这项工程的初衷相比，并非像人们起初想像的那样乐观，尤其是随着近几年经济适用房问题的不断突显，经济适用房应该何去何从，一直是人们尤其是那些可能会因为经济适用房而受益的人密切关心的问题。当然，这里的利益相关者概括起来至少包括两部分：一是真正应该享受国家住房补贴的较低收入者，他们往往是城市的下岗工人、拆迁户以及其他低收入者。这些人基本上构成了城市社会的弱势群体，在社会各方面的竞争中处于不利的地位，这部分群体是我国社会保障和经济适用房模式设计的初衷；二是在目前的社会监督机制不健全、社会诚信度偏低的条件下，一部分权利享用者。他们凭借“近水楼台”的潜在资源而具有寻利行为。对于这部分人来说，他们非但并不缺少住处，而且社会地位也相对比较高，处于社会信息不对称的有利一方。他们购买经济适用房往往只是把它当作一种投机或投资行为。事实上，正是由于后者的存在并且现有的制度规制无法对其行为构成有效的约束，我国的经济适用房政策才会出现目前这种令人尴尬的情况。
1．我国经济适用房出现的问题
1．1我国经济适用房产生的背景
我国的住房制度改革始于1980年代。1988年初，国务院召开第一次全国住房制度改革工作会议，并于同年2月印发了《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革实施方案》（国发[1988]11号），宣布将住房制度改革正式纳入中央和地方的改革计划，分批分期加以推行。1991年6月，国务院发布《关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》（国发[1991]30号），提出调整现有公房租金，并强调新建住房不再纳入旧的住房体制。同年10月17日，国务院批转国务院住房制度改革领导小组提出的《关于全面推进城镇住房制度改革的意见》，强调现行公房的实物福利分配制度逐渐转变为货币工资分配制度。1994年7月国务院发布了《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》，进一步提出，在提高当时现有房租的同时，鼓励职工、居民货币购房。但由于我国长期计划经济体制的惯性，人们对传统的福利分房政策还存在幻想，对于这种住房分配市场化的形式并不怎么接受。结果，一方面，房租不能得到有效的提高；另一方面，人们购房的积极性不高。当然，住房分配货币化的政策固然和人们长期的观念有很大的关系，但当时人们的收入普遍偏低也是一个不容忽视的问题。因此，尽管国家大力推行并积极鼓励市民购房，但人们的积极性并没有提高。况且，在当时的情况下，能够以货币购房的毕竟是少数，相当一部分的低收入居民可能因此会成为住房制度改革的牺牲品，这是任何政策制定者必须考虑的问题。鉴于此，以及在住房制度改革中出现的其他问题，国务院办公厅于1995年2月6日发出《转发国务院住房制度改革领导小组国家安居工程实施方案的通知》，安居工程从1995年开始实施，计划在原有住房建设规模的基础上，新增建筑面积1.5亿平方米，用5年时间完成。安居工程资金按国家贷款40%，城市配套资金60%的比例筹集，所需建设用地一律由所在城市人民政府按行政划拨方式供应（需要指出的是，我国早在1987年就开始了土地使用制度改革，确定引入市场机制配置土地资源，同年，深圳、上海率先进行了土地拍卖、招标，开始了土地使用的有偿转让。）并相应减免有关费用，住房建成后，直接以成本价向中低收入家庭出售，并优先出售给无房户、危房户和住房困难户，不售给高收入户。这应该是我国经济适用房的雏形，也是较早由中央推动的“居者有其屋”计划的具体落实（因此，武汉在1994年率先建设经济适用房和上述诸多政策出台在时间上一致并非偶然）。
毫无疑问，这种政策是我国特殊时代的特殊产物。一方面，我国长期的计划经济体制不仅压制了人们生产的积极性，同时也培养了许多人在公共利益条件下“搭便车”的行为，养成了人们“等、靠、要”的思想。另一方面，长期不符合我国具体情况的经济体制，使我国经济发展长期滞后，人们收入水平偏低。人们在生活尚且捉襟见肘的条件下，不可能有更多的货币用于购买住房。我国经济适用房就是在这种矛盾的环境中出现的，毫无疑问，它最初的出台也是为了中和这种矛盾的，是在仓促的过程中形成的，也是我国住房分配货币化的产物，但是正是这种特殊的产生背景才使之出现以后愈来愈多的问题。
1．2当前经济适用房政策实施过程中出现的问题
2004年5月出台的《经济适用房管理办法》指出，政府强调经济适用房的建设主要出自两个方面的考虑，即加强对中低收入群体的社会保障和平衡过快增长的房地产市场结构。但是，在实际过程中，这样的两个初衷均收效甚微（本文主要讨论经济适用房的福利作用，而经济适用房的调节房地产市场作用不在此列），但是，随之而来的问题却一直有增无减。
1．2．1经济适用房定位模糊
这里包含两个方面的含义，其一是经济适用房本身的定位问题；其二是其面向的群体的定位问题。下面分别作以分析。
对于前者，经济适用房究竟是政策房还是商品房一直是有关人士争论的焦点。按照国家有关规定，经济适用房是“政府提供政策优惠，限定建设标准、供应对象和销售价格，具有保障性质的政策性商品住房”，并且从其运营的过程来看，它是以国家财政补贴和政策优惠为前提的，因此应该是政策性住房。但是在其具体的市场运作过程中又充满了太多与自身不和谐的因素，比如户型问题，面积问题，区位问题等等。据有关报道，在重庆的沙坪坝区，当地兴建的经济适用房有5000平方米的超大中庭，配有羽毛球馆、乒乓球馆、游泳池和4800平方米的车库，类似的这种报道可以说是屡见报端的。这当然和当地政府对经济适用房内涵的有意曲解有很大的关系，但这也是经济适用房内在问题的外化。对于上述第二个方面，关键在于“中低收入”的界定以及这种界定权的归属问题。很显然，这种界定应该是因地制宜的，应当根据当地的经济发展水平、消费水平以及人们的实际货币购买能力加以确定。如果将其上限界定的过高，就有可能把一部分本应该纳入到普通商品房购买群体的消费者纳入到经济适用房的供应体系中，这样势必会对房地产市场的正常发展产生负面影响或所谓的“挤出效应”，而且还会使国家的财政补贴集聚到少数富人手中，最终出现类似于“穷人更穷，富人更富”的马太效应局面；如果下限定的过低，则会把一部分根本不具备购房能力的低收入者涵盖在内，影响其他诸如廉租房等政策的制定。
1．2．2经济适用房取得环节存在许多问题
这里也包含两个层面的含义，其一是取得经济适用房建设资格过程中存在的问题；其二是购买经济适用房的消费者在房屋取得过程中存在的问题。下面继续对这两个问题加以简要分析。
对于经济适用房建设资格的取得问题，人们一直寄希望于通过公开招标的方式进行，但就目前的情况，显然是不现实的。经济适用房相对于普通商品房来说，具有更强的公共性和外部性，这使得经济适用房从一开始就和政策、政府有非常密切的关系，结果那些和政府有关部门有密切联系的房地产开发单位（比如改制后的原房产局下属的公司等）往往能优先获得承包权，这样就可能产生以下的结果：这些房地产开发企业因其特殊的政府背景可能会“挂着羊头卖狗肉”，获得较大的差价收益。
而对于上述第二个层面的问题，这往往和我国目前的诚信体系和道德体系有很大的关系。由于目前我国的这些体系尚不健全，购房者家庭收入证明等材料都可以通过多种途径获得，结果导致经济适用房大量流入了实际上并不缺房、着眼于升值的投资者或投机者手中，甚至在许多地方出现了开着高档车购买经济适用房的状况，最终给国家带来不必要的财政损失，并且国家的福利政策也不能有效地落实。
2．目前经济适用房措施改进初探
2．1改进模式设想
我国目前经济适用房实施过程中之所以会产生如此多的问题，关键在于人们的寻利行为和投机行为，在于人们可以通过对经济适用房的投机可以获得更多的收益，这些正是我国多次对经济适用房政策进行调整却收效甚微的根源所在。但是，如果我们从改变经济适用房的供给标的物方面入手，或许可以探讨一条新的解决问题的途径。因此，笔者认为应该取消现在经济适用房的供给方式即建设新房作为经济适用房，而以二手房作为主要的经济适用房供给形式。
这样做至少有以下的好处：首先，可以通过这种方式打压现有的经济适用房投机者。经济适用房投机者想方设法的获取经济适用房无非是因为新建的经济适用房大都具有成本低，户型新等特点，具有很大的盈利空间。如果采用二手房作为中低收入者解决居住问题的主要补给，则可以从源头上打消他们的取得动机。其次，可以降低政府的投入成本。这样，政府可以把本来用于经济适用房的补贴直接以货币的形式支付给中低收入者，这样不仅可以促进二手房市场的完善，而且避免了开发商因参与建造经济适用房而以利润的形式分配国家财富的可能。并且，就整个国际趋势来看，政府住房补贴对象正逐步由面向供给者转为面向消费者，因此，以需求为切入点，直接以货币方式补贴给消费者将是有效的选择。再次，可以规范我国的房地产市场，目前，我国房地产“双轨制”所带来的弊端已经是有目共睹，通过改变经济适用房的供给方式，可以理清界限，这样便于政府的管制。
2．2其他需要注意的配套问题
2．2．1加强社会诚信系统建设
诚信是市场经济得以正常运行的伦理基础，诚信系统的建设可以规避人们的欺骗行为和侥幸心理，促使人们通过合法手段正常地寻利。可以利用现有的互联网技术等高科技手段提高投机者非法寻利的成本。
2．2．2严格界定中低收入者的范围
中低收入者的范围界定不清使一部分人的投机成为可能，因此，应该采取相应的措施有针对性的根据不同住房需求者的实际情况采取适当的措施。对于那些确实无力购房的低收入者，国家应该增加廉租房的建设数量，以解决这部分人的居住问题。
2．2．3完善住房消费层次，增强房地产“买”“租”互动
我国房地产市场目前往往出现这种情况，即房价的上涨和房租的下跌同时并存，这固然和我国人民传统消费习惯有关，但同时也是我国房地产市场体系不完整的表现。因此，政府应该采取措施鼓励人们租房，合理配置房地产各级市场。
2．2．4规范房地产市场的发展，促进房地产市场的平稳运行
房地产业的正常发展是人们生活得以顺利进行的基础，也是社会稳定的基本要素。但是我们必须承认，土地是一种具有物质实体的虚拟资本，人们的投机行为、非理性心理预期等因素往往会使房地产的价格远远偏离其基础价格并最终产生泡沫，并对整个国民经济的发展产生影响。规范房地产市场的发展采用经济、制度、金融等政策固然重要，但应该有的放矢，而不能“一刀切”，比如说，有资料显示，我国目前商业用房空置率明显高于普通住房，这就要求我们应该有针对性的采取措施加以规制。
参考文献：
1．武汉房地产[J]2005年第七期P33
2．武汉房地产[J]2005年第八期P14-17
3．企业导报（武汉）购房指南[J]2005年九月号P50
4．高晓慧中国住房价格机制研究[M]P232-233中国物价出版社2003年4月第一版
5．成思危中国城镇住房制度改革——目标模式与实施难点[M]P7-14民主与建设出版社1999年10月第一版
