爱华网进城务工人员俗称“农民工”。“农民工”是一个在文化上有歧视成分在内的称谓。“农民工”具有双重的身份:一方面，他们是农民，有着农村户口，在家乡有承包经营的土地；另一方面，他们是工人，生活和工作在城市，从事产业工人的工作。近年来，各级各地政府在清除进城务工人员就业障碍、消除就业歧视、统筹城乡就业方面作出了很大努力，也取得了积极成效。2003年9月22日在中国工会十四大上，全总主席王兆国首次在报告中将进城务工人员定义为“工人阶级队伍的新成员”。这些都表明，应当把进城务工人员看作城市劳动力新的组成部分，在统筹城乡就业、实现城市各类劳动者平等就业的前提下，研究和解决与进城务工人员相关的各类问题。 一、进城务工人员的基本情况 改革开放以来，我国农村富余劳动力转移大致经历了两个阶段，或者说两个波峰： 第一个阶段，在20世纪80年代中期至90年代中期，乡镇企业曾是吸纳劳动力的主体。自1984年开始，乡镇企业担当了农村劳动力向非农产业转移主渠道的角色。1984－1988年，年均吸纳1084万人，乡镇企业职工总数由5208万人激增至9545人，接近全民所有制单位职工人数。进入90年代以来，由于市场竞争加剧而引发的乡镇企业改制和“二次创业”，许多乡镇企业由以往的劳动密集型企业逐步向技术及资本密集型企业过渡，从而使其吸纳农村劳动力的能力大大减弱，逐步从“主角地位”退至90年代后期的“配角地位”。到2001年，乡镇企业从业人员达13085万人，仅比1998年增加548万人。以“离土不离乡，进厂不进城”为主向乡镇企业的流动，是农村劳动力的第一次大分流。 第二个阶段，90年代后期以来，大量农民进城务工经商就业，成了农村富余劳动力转移的主渠道。从乡村向城市、从中西部地区向经济发达的东部沿海地区流动的农村富余劳动力，“离土又离乡”，像潮水一样涌入城市，被形象地称为“民工潮”。在过去10余年的时间内，城市大约吸纳了1.3亿农村人口。这是继第一次农民从农业中分流后出现的第二次大分流。 从当前看，进城务工人员的基本情况是： 1．进城务工人员规模不断扩大。据有关统计资料，1988年，全国进城务工的农村劳动力约2000万人。1993－1998年，约6000－7000万人，约占农村劳动力总数的1/7。1998年以后，每年递增约500万人，2002年达到9400万人（劳动保障部数据），2003年超过1亿人。目前，据劳动保障、农业等有关部门估计，全国外出务工经商3个月以上的农村富余劳动力超过1.1亿人，专家估计超过1.4亿人，保持约每年近1000万人的增速。从行业分布看，进城务工人员从事的行业比较广泛，但主要集中在劳动密集型行业如加工制造、建筑施工、农林牧和服务业等。据统计，目前我国建筑业的90％、煤采掘业的80％、纺织业的60％和城市一般服务业的50％从业人员，均为进城务工人员。 2．外出务工已经成为许多地区农民增收的主要来源。据劳动保障部统计，2002年全国农村劳动力外出务工经商总收入约为5278亿元人民币，其中，约有3274亿元返回了农村，接近当年中央财政对农村地区的全部投入。有资料表明，目前全国农民收入中约有17%来自劳务收入，在一些地区该比例高达30%；而农民收入增长的42.8%是依靠外出务工。据四川、安徽、河南、江西、湖南等农村劳动力输出大省的统计，每年进城务工人员汇回家乡的钱都在200亿元以上，几乎相当于这些省份的年度财政收入。同时，进城务工人员也为繁荣流入地的经济作出了巨大的贡献。据测算，一个进城务工人员在珠江三角洲等发达地区的贡献，折合成GDP约为全年3万元左右，除去自身的消费和带回家乡的费用，还剩余1.5－2万元左右。 3．进城务工人员年龄构成轻，但平均文化程度低于城市劳动力。据上海市对外来人口年龄结构的调查，2000年，年龄在25－39岁的人口占流动人口总数的66.4％。而常住人口20－39岁年龄组的人口仅占总人口的34.0％，比外来流动人口要低32.4个百分点。同年本市户籍总人口年龄中位数为37.6岁，属于“成年型”，而外来总人口年龄中位数为27.3岁，比上海市户籍人口小10多岁，属于“青年型”。但外来流动人口的文化程度低于常住人口。外来流动人口中（6岁及以上）文化程度，小学及以下的占29.9％，初中为55.2％，分别高于本市常住人口3.4和17.0个百分点。高中文化为11.2％，大专及以上为3.7％，分别低于常住人口12.7和7.7个百分点。其他吸纳外来人口的城市，也基本是这种情形。 4．进城务工人员以灵活就业为主。学术界也称“非正规就业”。非正规就业是一个国际常用的概念，指广泛存在于“非正规部门”或“正规部门里有别于传统典型形式”的就业方式。前者包括非公有部门里的各种就业门类；后者包括在正规部门里的短期临时性就业、非全日制就业、劳务派遣就业、分包生产或服务项目的外部工人等。具体地说，目前我国进城务工人员主要从事建筑装潢、居民生活服务、小商小贩、环卫、餐饮服务等文化、技能要求较低的职业；从事贩卖蔬菜、水果，拾荒、回收废品，家政服务、医院护工等独立服务者；以及极少在政府机关、银行、教育卫生等部门从事保洁或者护工一类的工作。这些都是城市劳动力不愿意干的脏、累、苦、险的工作。但超过80%的进城务工人员，只能以临时工或合同工身份获取这些岗位。多数人一年内从事过多种职业。相对于国有、集体单位的正规就业，灵活就业稳定性较弱、流动性较强，难以享受到与城市职工同等的劳动权益和社会待遇。进城务工人员一般劳动时间长，劳动强度大，且难以保证同工同酬，拖欠工资现象很普遍，特别是对其社会保障权益缺乏基本的制度保障。另外，从灵活就业向正规就业的转换渠道几乎是被关闭的，他们难以获得职业升迁机会。从数量上看，进城务工人员构成了流入地劳动力市场中的主体。据农业部的统计，目前我国每3个产业工人中，就有2个来自农村地区。但从本质上看，由于存在体制和制度障碍，进城务工人员无法真正融入到城市产业工人、商业和服务业阶层中去，不能公平地分享工业化和城市化的成果，还不是真正意义上的城市产业工人。 5．进城务工人员失业和生活无保障现象严重。进城务工人员进入城市后，往往因为其农民身份而受到制度歧视。制度障碍主要来自两个方面：一是户籍。城乡两种身份是进城务工人员所面临的最大的制度性不平等，使他们无法真正融入到城市社会生产力系统之中。二是就业壁垒。不少城市在招工程序、招工比例、务工的领域、行业工种等方面，采取各种行政、法律手段予以限制。例如，上海市规定，用工单位招用外来劳力，必须先公开招聘本市的劳动力，招聘不足，经有关部门批准备案，方可招用外来劳动力。武汉市按行业工种，将行业工种分为可使用、控制使用、禁止使用外来劳动力三类进行管理。郑州市规定，市场营业员、收银员、宾馆服务员等46个工种禁止使用外来劳动力，另有42个工种限制使用外来劳动力。再加上进城务工人员整体文化知识和能力素质不高，进城后就业竞争力低，使得失业较为严重。有调查表明，进城务工人员中13.5％的人遇到过完全没有工作的情况，最长一次失业达3－5个月的占22.9％。不仅如此，他们一旦失业后生活毫无保障，往往不得不靠过去的积蓄生活，或投亲靠友。 6．半数以上的进城务工人员还没有从农业中完全分离出来。这与他们在城市就业的不确定性、不稳定性有直接关系。农村外出劳务者绝大多数仍然保留责任田和房屋个人财产，定期交纳承包地的农业税；如果家庭缺乏劳动力，责任田则转包给他人，个别地方也存在撂荒现象。有调查表明，约50％的外出务工人员属于农忙在家、农闲外出的“侯鸟型”打工。他们来往奔波于城市与乡村之间，每年春节前后，数以千万计的返乡农民引发的春运高峰已持续了10多年。如2002年的40天春运中，旅客人数达到17.4亿人次。“民工潮”表明，在农村地区，农民还没有真正从土地中分化出来，也折射出统筹城乡就业和农村改革等方面的滞后状况。 7.进城务工主要靠“三缘”关系，存在明显的自发性。提供灵敏和有效的城市劳动力市场供求信息，是确保农民进城后有工可务、有商可经、有业可就的重要前提。但由于农村信息闭塞，加之个体农民所处地位的局限性，很难得到及时可靠的城市劳动力市场供求信息，只好盲目流动。目前，农村劳动力外出主要是靠血缘、人缘、地缘关系，或家庭成员带领，或亲朋好友介绍，或本地外出人员的示范，以及自行外出闯世界等方式，缺乏有效的组织性。有关部门和乡（镇）村培训和组织农村劳动力输出的也有，但比重不大，农民自发组织十几或几十个人打工的较多。从流向和流动的地区分布看，比重最大的一部分是向本省范围内的城市流动，通常占外出农民的50%以上。 8．进城务工人员的违法活动频繁发生，影响到社会稳定。进城务工人员一旦失去经济和生活来源，一般选择会滞留在城市而不是回家。在城市，他们不属于哪个社区，也不隶属其他社会组织，往往孤立无助。迫于生计，他们中的一部分人往往会从事制假、贩假等非法经营，如贩卖假文凭；一部分则走向违法犯罪的道路，如盗窃、痴迷“法轮功”等。这给城市社会治安造成很大压力，影响了社会稳定。 二、进城务工人员对城市就业的影响 在城市面临巨大的就业压力情况下，大量农村劳动力进城干什么？这往往是对农民进城持否定态度的重要证据。但深入分析会发现，进城务工人员对城市就业的影响事实上是有利有弊的，但总体上利大于弊。 1．加剧了城市的就业矛盾。目前，各地城市劳动力市场总体上是供大于求，不少城市下岗失业人数很多，就业形势严峻，就业压力很大。不可否认，进城务工人员对城市就业是有一定冲击的，受到冲击最大的是城市那些年龄偏大、技能较低的“4050”人员。进城务工人员体力强，能吃苦，相对素质较高，但待遇要求却低。他们在与城市“4050”人员的岗位竞争中，通常处于上风。进城务工人员必然占去城市相当数量的就业岗位，使就业竞争更加激烈，劳动力价位大大降低，一定程度上加剧了城市就业矛盾。 2．降低了城市的就业质量。进城务工人员给城市发展带来了活力，更带来了大量廉价的劳动力。过度的劳动力供给的压力，迫使工资保持在一个较低水平上。多数被雇佣的进城务工人员的工资水平，几乎与政府规定的最低工资标准相近（大中城市一般为每月500－600元），甚至还有不少企业无需缴纳各种社会保险费。目前，我国关于非正规就业的立法明显滞后，企业工会组织也因进城务工人员流动性大而不愿接纳他们。如果政府对劳动力市场不加干预、不解决工资恶性竞争的话，未来的就业质量会在一定程度上向下发展。 3．缓解了城市劳动力的老化程度。除像深圳这样的新兴城市外，大多数城市存在人口和劳动力老化现象。由于进城务工人员的平均年龄一般比流入地城市劳动力的平均年龄更轻，就会在很大程度上缓解多数城市“产业越来越新，劳动力越来越老”的矛盾。例如，2000年上海市户籍从业人口年龄平均数为37.0岁，而进城务工人员为28.5岁，相差近9岁。 4．对城市劳动力产生替代和补充。进城务工人员获得的大多是城里人不想干、不愿干和不能干的一些岗位，工作条件差，劳动时间长，工资水平低。正是由于有了外地农村劳动力的替代，才使这些行业的劳动力得到补充，也不利于促进城市劳动力转变择业观念，维护城市劳动力市场的供求平衡，保证了城市经济社会的正常运行和发展。 在以上四个方面的影响中，前两个是负面的，后两个是正面的。总的看，进城务工人员虽然会对城市就业造成一定的冲击，但这种冲击是有限的、局部的，主要集中在低端劳动力市场，不会造成整个劳动力市场供求关系的全面恶化；相反，进城务工人员与城市劳动力之间在一定程度上存在很强的互补和互动性，有利于推进城市劳动力市场的健康发展。更为重要的是，随着科学技术的飞速进步和城市化势不可挡的迅猛发展，第一、第二产业的劳动生产率必然大幅提高，第三产业将逐渐成为吸纳就业的主要部门。第三产业的发展有赖于规模需求，而第三产业的规模需求又有赖于人口的聚集。限制农村人口进城，就等于限制人口的聚集，也就遏制了第三产业的发展。因此，不能因噎废食。此外，进城务工人员需要解决吃、穿、住、行、教育、娱乐等问题，本身也在创造着大量需求。这对于缓解内需不足，增加就业岗位具有现实意义。 三、几个认识问题 在对待进城务工人员的问题上，首先要解决好几个认识问题。 1．“堵”还是“疏”？大量的进城务工人员，无疑会加剧城市的人口负担。近年来，国家出台了一系列政策，为进城务工人员开绿灯，但城市政府出于自身多方面的权衡和考虑，往往采取不同的做法，使中央政府的决策受阻。多数城市政府以本市劳动力充分就业为重要目标，并将此作为保证市民收入提高的一个手段，从而对农民进城务工实行排斥和抑制政策的多、采取鼓励和支持政策的少，实际工作中也往往存在重堵轻疏、重管理轻服务、重义务轻权益、重城市就业轻外来农民就业的现象。对于多数特大和大城市来说，不控制人口规模可能不利于城市的可持续发展；但严格控制进城务工人员，既不符合国家政策精神，也势必提高城市本地劳动力成本，使一些劳动密集型的加工业和服务业失去竞争优势。这确实是个两难选择。但事实上，只要城乡差距、地区差距和工农差距客观存在，劳动力的流动就是难免的，城市政府不可能用行政手段把外来劳动力拒之门外。因此，堵是堵不住的，只能加以合理引导。 2．“行政手段”还是“市场调节”？如何对进城务工人员的流动进行科学合理疏导？为了减少流动的盲目性，增加有序性和有效性，政府采取适当的政策引导和行政手段是必要的，但调控进城务工人员不能仅采取行政手段，而主要应靠市场调节。市场调节的途径和方式是多样的：一是城市劳动力市场供求压力和就业概率，作为一种自动调节机制，可以把进城务工人员务工人员的数量限制在一个相对合理的范围内。二是城市相对较高的生活成本，也可以在客观上抑制进城务工人员向城市无节制地聚集。三是规范企业用工，在某种意义上也能扩大社会的就业容量，从而增加城市吸纳进城务工人员的能力。如因加班加点，进城务工人员每周工作为60小时，这就比法定的40小时减少了近一半的就业岗位。严格执行国家法定劳动标准，不仅有利于保护劳动力的合法权益，同时也有利于扩大就业。
3．应不应该“分享”？在对待进城务工人员的问题上，要消除一个最大的认识误区，就是怕他们分享城市公共服务的成果，特别表现在进城务工人员的社会保障和子女就学两个问题上。进城务工人员的社会保障，确实是一个较为复杂的问题。如果完全按城镇职工的费率缴纳社会保险费，则势必提高用工成本，企业可能会相应减少工资。如果让进城务工人员选择，可能是宁可多拿工资，也不愿缴社会保险费；特别是对于来自贫困地区的进城务工人员而言，更现实的选择是挣更多的现金，尽快使家庭脱贫。同时，目前我国各地社会保险制度改革的进程尚不统一，城乡差距尤大，给社会保险的转移和续接都带来一定的困难。这些原因造成了进城务工人员普遍缺乏有效的社会保障。在进城务工人员子女就学问题上，目前多数城市公办学校不接纳外来人员子女上学或收取高额借读费，对民工子弟学校也是横加阻挠。其实，进城务工人员为城市的GDP增长和税收是作出巨大贡献的，所以在社会保障和子女就学方面把他们拒之门外既不合情、也不合理。更为重要的是，解决这些问题与实现城乡经济社会协调发展之间有很大的关系。一是如果进城务工人员长期遭受社会排斥，这说明经济的快速增长并没有使他们及其家庭受益，这是不公平的。同时，劳动力输入地与输出地之间会出现剥夺与被剥夺的关系，而不是先发展地区带动后发展地区的协调发展。二是如果解决不好他们的社会保护问题，则在加快城市化过程中又会出现一个庞大的贫困阶层，成为进一步发展的障碍。三是他们的不利境况也难以保证城市社会稳定，近年来流动人口的高犯罪比例就是证明。 4．谁对“城市病”负责？人口密集、交通拥挤、环境质量恶化，城市基础设施短缺，公共服务不足，社会治安不好，这些通常被看作是“城市病”的典型症状。有观点认为，农民进城会加剧城市病的问题。显然，这是一个不正确的片面看法。城市病是城市基础设施不足，长期计划经济下的短缺经济和“超前福利”政策的产物。农民市民化固然会加剧城市基础设施的负担，但进城农民通过自己的劳动，为城市基础设施建设作出贡献。大量事实说明，他们是城市建设的主力军，近年来城市面貌发生的日新月异的变化，进城农民功不可没。随着市场经济的发展和相对过剩经济时代的到来，随着政府社会管理和公共服务职能的强化，城市基础设施短缺的问题将会得到有效解决。 5．是不是包医百病的“灵丹妙药”？近年来，随着农民外出务工增收作用不断彰显，不少地方政府和干部过高估计农民的打工收入，纷纷把“打工经济”当成“致富捷径”、“产业支柱”、“一号工程”，片面宣传“一人打工、全家致富”，“一户外出、带动一村”等，迫不及待地把农民推向城市。对农民打工收入统计过高，对劳务输出形势估计过好，夸大劳务输出的作用，是不少地方指导农村剩余劳动力转移工作中不同程度存在的认识误区。一些地方层层下达考核指标，迫使基层政府不得不想方设法“催民打工”、“逼农进城”，而对农民进城务工遇到的困难却较少过问，对当地农村经济社会发展基础性、长远性工作远远重视不够。其实，所谓“打工经济”的成败利钝，根本上既取决于城市化的步伐，也与城乡协调发展的程度密不可分。离开这个根本前提或者说约束条件，过分夸大农村劳动力转移对于解决“三农”问题的作用，可能既不现实，也有逐本求末之嫌。 四、几点建议 1．把城乡统筹就业作为长期就业政策。这是由我国国情决定的。这个国情，就是我国巨大的人口总量和巨大的农村人口数量特别是其中大量的剩余劳动力。要解决如此众多人口的就业问题，关键是保持经济的强劲增长。在市场经济条件下，强劲的经济增长离不开强劲的有效需求。有效需求的增长，来自城乡居民总收入的增长。而要实现居民总收入的增长，就不能忽视占总人口大多数的农村人口的收入增长。在农业产出和农业就业增长潜力有限的前提下，提高农村居民收入的一个重要出路，就在于解决农村剩余劳动力的转移问题。这样，就必然要求实行城乡统筹就业，把农村劳动力就业问题纳入国家就业总体战略和规划。另一方面也必须看到，经济增长不一定就必然带来就业的增长，因为技术进步对就业可能存在不利影响。这就需要从宏观上对技术进步路径加以选择和控制，以便在保证经济增长速度的前提下实现就业的增长；而技术进步路径的选择必然涉及到各个产业，这就有必要对城乡就业实行统筹安排。 2．建立和完善城乡一体的劳动力市场。劳动力自由流动，是市场优化资源配置的重要前提条件，限制农村人口进城与完善劳动力市场的要求不相容。数以亿计的“打工仔”、“打工妹”已经是城市的建设者，没有大量的农村人口进城，就没有城市的繁荣和兴旺，也就没有农民的富裕和农民的充分发展。给农民以“国民待遇”，使农村居民享有与城镇居民相同的平等权利和平等机会，是社会的进步，也是全面建设小康时期正确处理城乡关系的起点和基石。因此，必须加快建立城乡统一的劳动力市场，实行城乡劳动者市场化就业。一是继续深化企业用人制度改革，进一步提高企业用人机制的市场化程度，使企业基本上形成自主的劳动力需求主体。二是加快建立和健全就业信息网络，提供全国各地城市劳动力供求信息。这对外出农民流向、择业至关重要。三是大力发展劳动力市场中介组织。农民跨省市进城务工只靠亲戚朋友介绍这一渠道是不够的，必须努力建立和健全劳动力市场的中介服务体系，主要是职业介绍机构。 3．保障城乡劳动力享受平等的就业权利。一是就业机会平等。包括就业领域、就业工种、竞争条件和就业后的工资待遇等方面的平等。由歧视走向平等，当然需要一个过程，但我们应力争缩短这个过程，早日让进城务工人员享有就业平等权。二是公民权益平等。包括签订劳动合同权、确保人身安全权、参与民主政治权等。当前，要重点解决非法用工（不签劳动合同或签订明显违反劳动政策法规的合同），任意压低、克扣、拖欠工资，生产安全和职业卫生条件恶劣，以及长期让进城务工人员加班加点等问题。三是社会保障待遇平等。进城农民能否享受最基本的社会保障待遇，也是衡量农民“市民化”、并也是统筹城乡就业的一个最基本标志。四是子女受教育的权利平等。《义务教育法》规定，我国青少年均享有受教育的权利。作为进城农民的子女，当然应和城市市民子女一样享有受教育的平等权利，这种平等权利包括入学机会平等、入学条件平等、挑选就读学校的权利平等、交纳的费用平等。 4．坚持大小城市并举的城市发展战略。我国农民进城方式，是和城市化道路联系在一起的。党的十六大报告明确指出，我国应当坚持大中小城市和小城镇协调发展。当初提出小城镇发展战略，主要立足于解决农业劳动力向乡镇企业转移的问题，采取“离土不离乡”的就地转移方式。经过近20年的快速发展，小城镇对解决我国农民转移问题发挥了重要作用。但是，从我国城市化的整体进程看，要在今后15年间转移2.5亿农民，仅仅依靠小城镇是不够的。据有关机构2000年底对全国17805个镇（不包括县城）的统计分析，平均每个镇区非农业人口仅2248人。由于小城镇的规模偏小，出现了“村村像城镇，镇镇像农村”的现象。由于小城镇规模小，聚集效应差，第三产业比重低，社会保障严重滞后，极大地制约农民转移的规模和速度。根据东南亚国家的工业化经验，农村劳动力向外部转移过程中，在二、三产业就业的比例平均为1：3，一些东盟国家如泰国、印尼、菲律宾则更高，达到1：5－6。而我国目前才勉强达到1：1，在农村内部甚至是15：1。今后我国新增就业岗位，将主要集中于第三产业，若绝大部分人口集中于小城镇，第三产业的发展将严重受阻。统计资料表明，我国100－200万人的城市，第三产业比重高达45%，而20万人以下的小城市，第三产业的比重仅占23%。因此，为了加快农村剩余劳动力向城市转移，必须重新考虑大中城市发展和小城镇发展之间的关系，即应当重新调整我国的城市化政策，从以前消极地限制大中型城市发展，转向积极鼓励发展大中型城市，特别是发展那种100－200万人规模的城市。现在我国只有30多个100万人口以上的城市，全部城市人口总共也只有2亿多。可农村还有8亿人口。如果再增加100个100万人口规模的城市，也才增加1亿城市人口的生存空间，城市化水平仍然不高。可见，我国城市化的发展空间还是非常大的。 注：本文作于2004年
