爱华网中华人民共和国《宪法》第一百一十一条明确规定：“居民委员会和村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。” 近年来, 社区建设成为社会学和公共管理学研究的热门课题之一, 社区建设与管理也成为各国政府行政管理的新课题。中国目前正处于深刻而广泛的社会转型时期, 这种社会转型由两个深刻的转变构成: 一是体制的转轨； 二是结构的转型。这种变动也体现在城市的基层组织方面。面对城市基层的控制和管理, 居民政治参与意识和能力的提高及其对自己生活社区提出的更高要求, 社区建设由此在中国广泛开展, 这就决定社区居委会工作要适应社会发展新形势的变化要求。为了更好地了解和探究广州社区基层自治功能的实施与发挥，我们成立了“广州S社区居委会自治能力调查”的课题调研组，利用了两天的时间，调查走访了广州S社区居委会，与居委会主任进行了约25分钟的访谈，对居民进行问卷调查50份，对S社区居委会的自治功能进行了认真的调查和基于专业认知的基础上简单的分析。 一、广州基层自治组织，东环社区居委会基本情况阐述 “一般而言, 社区是指聚集在一定区域范围内的社会群体, 按照一定的规范和制度结合而成的社会共同体。构成社区的要素包括以下五个方面: 有较稳定和独立的地域界限； 有以一定社会关系组成的社会群体； 有维护该地区公共利益的管理机构； 有维护群体生存和发展的生活服务设施； 群体成员具有地缘上的归属感、参与感和认同感。” 居民、居委会及其他自治性组织也就成为社区建设的主体力量。广州S社区居委会位于广州老城区越秀区繁华地段，所辖居民万人左右。 基层发展相对成熟。居委对社区的管理主要分为党政、民政、计划生育管理、综合治安管理和城市管理五条线。党员关系主要体现在街道办人员指令的沟通与交流，其主要内容分为妇联工作、工会工作、青少年工作，目前最热闹的是创文工作几个方面。居委内部机构人员有主任、副主任，处于群众性自治组织的原则，基层领导都由居民选举，不由上级直接派任。机构人员三年选举一次，跟党政人员同时进行选举，先选书记再选主任。机构主要领导会定期接受街道办方的指令并与其汇报近期工作和社区具体情况。 社区管理相对和谐。社区设施完备，虽因主客观条件的限制，目前东环社区内尚不具备菜市场，但据调查了解，社区内已设有小型超市、幼儿园、报刊亭、文具店、老人娱乐室等其他生活服务设施，再者东环社区位置靠近市中心，居民交通出行、娱乐消遣的需求都得到了大致的满足。据居委主任反映，工作人员会通过家庭走访，负责调解居民区内次数不多的矛盾，如家庭、邻里之间的纠纷，亦有安抚部分居民对社会的不满情绪。主要工作人员会抽空和居民闲聊，在节假日前夕会到主要商场前站岗，了解居民的生活状况；在实际观察中，亦发现有退休的老人经常围坐一起谈天，或接送上下学的孩子，生活颇为惬意舒适。居民和居委内部工作人员关系融洽，居民对其工作的评赏较高，这也为我们的调研实践顺利进行提供了便利。社区环境相对拥挤，没有特定的娱乐场所和绿化带，但每个星期会组织一次大扫除，环境相对整洁。 居民自治未得到切实的落行。据对居民的调查问卷的统计显示，大多数居民并无自治的意识，均为接受居委组织的全权管辖，对居委隶属机构、居委内部机构情况的基本信息仍有不甚了解的现象。居民大多是局限于自我的生活圈子里，未曾对居委整体的自治建设给予太多的关注。大多处于“你说怎样我就怎样”、有意见“没必要提，提了也没作用”、“这样已经挺好，也不知道怎样才更好”的心理状态。居委机构人员充分扮演了“管辖者”的角色，并未按规章制度中所指明的定期召开居民大会，“能不开就不开”、“没时间、没资金”、“程序复杂，机构人员素质达不到写好总结报告的要求”、“要改善只能交给上头”，社区内缺乏了居民自治的氛围和意识。
组织机构相对独立。S社区落址越秀区一个比较僻静的大院中，本身和其他社区并无太大的交集。据相关情况的反映，S社区居委并没有很好的同所属街道办相沟通，主要表现在两个方面：居委领导只是负责执行指令、汇报工作的职责，而工作人员的意见、居民的建议不敢、不愿向上头反映；除特殊检查外，街道办相关人员很少走访社区，甚至有居民反映根本不知道存在街道办。社区基层组织机构的相对独立，对更好地建设自治组织造成了一定的阻碍。 二、当前S社区居委会存在的自治功能方面的缺陷及原因 在实地调研过程中，调查问卷所派发向的居民，大多是在居委工作人员的请求下配合了我们的调研。这大大增强了调研的可行性以及提高了完成任务的进程和效率。然而，这也折生出一个新的问题：降低了问卷结果的可信度和真实性。恰于偶然，在派发问卷的过程中，我们收集到了两份比较“特别”的问卷。一份来自一个弱智女青年；一份来自一个退休已久而又极少与居委沟通的老人。通过对他们较长时间的访问，我们了解到居委给予其的关注和照顾是远远不足的，生活起居几乎都依赖自己工资微薄的亲人（她来自外省），平时几乎没怎么和居委的人说过话；而在和退休的大爷谈话时，大爷认为居委工作偏向“行政化”，“形式化”，主要为迎合政府指令的需求。而大爷和居委的沟通又是闭塞的，从而社区内部畅通的沟通途径仍然存在有缺陷。从对这两位弱势群体人员调研可以映射出，居委内部工作存在忽视弱势群体权益的问题，而以下就从当前社区居委没有切实落行基层群众自治化以及居委自治功能发挥的缺失层面浅视基层组织自治功能的发挥问题。 作为基层群众自治组织的社区居委会，其功能是以制度规范群众组织并以实际行动保障群众更民主、更和谐地生活。因此，社区居委应该充分尊重民意，让群众手把手打造和参与管理自己的社区。更重要的是，作为群众自治组织，居委的功能一个侧面应该关注到民生问题，而弱势群体理所当然应占有其中不容忽视的尤为重要的地位。而这种职能的缺失，必然与居委机构本身的组织有关。现在从下面几个方面究其原因。 基层机构内卷化、组织行政化，职能出现易转和偏差。 “内卷化”，是中山大学何艳玲等学者借以描述当前中国城市基层自治组织的不理想的变革（演化）形态，亦即没有实际发展（或效益提高）的变革和增长。 《城市居民委员会组织法》也规定“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”, 享有广泛的自治权利, 包括财务、财产、人事、管理、教育、服务自治的权利。可见, 居民委员会的地位与功能应是: 第一, 居委会是实现基层民主的重要组织形式。根据宪法规定, 在我们国家, 广大人民拥有依照法律规定, 通过各种途径和形式, 管理国家事务, 管理经济和文化事业, 管理社会事务的权利, 而居委会则是城市居民实现民主权利的重要形式。第二, 它是联系政府与居民的中介与桥梁。它可以接受政府的委托进行社会事务管理与社会服务工作, 但政府必须保证其自治地位, 它们之间是指导、协作、协商的关系。居民通过自治组织向政府提出意见与要求, 参与政府决策, 监督政府, 维护自身的合法权益。第三, 它是居民进行自我管理、自我教育、自我服务的自治组织。它承担着进行社区自我管理、维护社区稳定与秩序的功能, 开展社区服务、满足社区居民物质文化生活需要的功能, 及社区教育、互助、社会化的功能。但是, 随着社会转轨造成的客观环境的压力及政府做出的适应性行动, 社区居委会的发展逐渐偏离了宪法的规范和要求, 在现实中呈现出明显的行政化特征。 据居委内部人员反映，上级部门经常来检查，而且是以抽检的形式，包括街道办的、区的、市的。尤其以文明城市评优时最为严重，大小抽检频繁而至。职员的奖金也与政绩挂钩，奖金评定有条件限制，基本上每个人都能拿到，但会分等级。主要看街道税收，且如果超生、火灾、犯罪案件的比率超过一定限度，就会被扣分，年终奖就会相应地减少。其中，相关人员透露，居委现今管辖的对象和范围很广，由于社区地域较大，有时还需扮演城管的职责，甚者，管理还触及社区交通。 综上所述，联系当前的S社区居委会，其实际上为执行指令性指标的行政组织而非基层群众自治性组织。想必，一个自身忙得不可开交的、管理触及行政、市政各个层面的组织又如何能很好地发挥组织的自治功能，更难以兼顾加强关注弱势群体等民生问题。 基层内部职责不明确，工作人员明显缺乏。居委内部6个工作人员，管8000多居民，加上流动人口就是上万人。每个工作人员须负责管250到300户人。上头指令派发下来时，由一人领导，其它可自由调任，没有明确的分工。这就容易出现“扎堆”的管辖现象，大众所关注的日常生活问题管不过来，而一些潜在的应该给予特殊关注的如弱势群体的问题却得不到应有的解决。再加上居委管辖的范围超出其职能范围，甚至执行了一些原属于街道办的权责，进一步造就了居委职能的缺失。 职工福利待遇差，干多干少差不多。居委工作人员一日工作制为八小时，经常会有加班的情况，例如应付检查需家访时需等到居民下班后才切合客观条件，若清早进行家访，则加上值路岗等任务，实际工作时间得延迟至晚上六点。而其工资编制，普通工作人员是一千九左右，不到两千，主任或其领导人员则为两千一左右。关于节假日的奖金，据了解，实为上级统一发配，一年两千，平均每个节日五百。而加班后的补贴和误餐费，折合起来不过6元/时。繁重的工作任务和较低的工资编制，消磨了内部人员的工作热情，更无心打造真正意义上的自治组织，不过是一种例行的办公任务。这就更难以深入到弱势群体的需求，给居委实际功能的发挥造成了很大的局限。 职员未树立服务群众的意识，群众很大程度上也具有自治惰性。社区行政化， 反映了这样的事实：当前中国城市社区在地理范围上与行政区划基本重合, 社区建设的一切项目、活动和事业， 都离不开基层政府的策划、组织、资助乃至操办。社区居委会成为继“两级政府, 三级管理”之后的第四级网络， 成为政府基层控制与管理的延伸，表现出行政组织的某些特征。首先， 从选举与人事来看， 政府基本控制着居委会干部的产生和任免。其次， 从经济来源看， 居委会在很大程度上依赖于政府的财政拨款。居委会的办公经费、居委会专职和聘用干部的工资， 由区政府公共财政支出。最后, 从居委会所承担的任务的来源看， 主要来自政府部门的指令。据调查, 目前居委会所承担的工作有十大类近百项，其内容包括小区环境卫生、小区社会治安、物业管理、民政帮困、计划生育、宣传教育、迎接考核评比、收款、人口普查等方面。而且, 这些工作任务主要来源于政府。“对居委会干部的抽样调查结果表明， 有93. 3 % 居委会干部认为各项事务主要来自于街道办事处，相比之下， 只有6. 7 %的人认为来自于社区居民。” 社区行政化过于强调政府对社区的控制和主导作用， 必然忽略社区自我治理，导致政府所呼吁的居民参与始终处于低水平代表社区主流价值和要求的自治组织无法形成。宏观上看， 社区缺乏自治理念和自主精神， 依附于政府， 致使社区缺乏自我管理和自我发展能力，最终影响了社区的协调、快速、健康发展； 微观上看，公民的自信心降低，很少意识到自己的责任， 包括对自己和社会的责任，没有形成对社区的认同感和责任感。居民对居委会的态度是冷漠的，主要把它当作一级政府而不是自己的自治组织。 S社区存在弱势群体缺乏关注、急需关照的颇为严重的问题，而却存在“有也不敢提，敢也不愿提，提了没人理，理了没人执行”的现象，整个机构处在一种充满惰性的巡回往复的机械式运作状态。行政化的工作在不断地完善和补充，而真正的群众自治工作却被断绝在每户的居民圈子的日常生活中。工作人员迫于工作压力无心实现居民自治，居民出于“群众”的小角色不愿参与自治。而弱势群体的问题，自然而然被冷置一旁，谁也无心“狗拿耗子多管闲事”。而居委中存在的误区，认为实现社区的“政绩”就表明已成功打造了一个基层群众自治组织，实际上带给了居民心理上一种很浮夸的满足感，而居民本身不满社会的情绪症结也出自身边的民生问题，很多居民都会有一种对退休后不知何去何从的迷茫感。而真正作为弱势群体的残疾人员、失业人员以及退休人员更难以得到相应的社会需求。 三、新形势下针对基层群众自治组织功能发挥的缺陷相应的初步的对策 针对S社区居委会一种行政化的自治状况，只有促使居委工作人员真正“各司其职”，激发群众的自治积极性，才能够真正完善居委会的自治功能，弱势群体方面的民生问题才能够得到本质性的解决。 加强社区自治组织——居民委员会的建设。首先要健全组织，以居民委员会为城市社区自治的主体组织，以社区居民会议作为社区自治的监督组织，并按照“社区自治，议行分设”的原则探索社区内议事层与执行层分开的城市社区自治组织形式：社区居民会议由社区成员选举产生，实行兼职制，行使社区居民民主议事与民主监督职能；社区居委会工作人员，通过公开招聘，交由社区成员代表大会通过， 实行专职制，负责社区具体事务的管理。自治是城市社区组织的特质。其次是健全居委会的功能，它应担负起社区服务、政治参与、社区化教育的功能。社区提供的公共服务设施越完善，社区的政治参与充分开展起来，越能使居民依赖于社区，增强对社区的认同感和归属感。通过这一措施，能够进一步完善东环社区居委会的内部机构，从领导层面出发解决机构内部的组织问题，努力打造一个利民便民的自治机构。 在意识层面，明确几种关系。一是街道办与居委会的关系，即政府组织与自治组织的关系。政府应转变职能，改变工作方式和工作作风, 切实尊重和保障宪政规定的居委会的自治地位, 变管理社区为服务社区。街道办与居委会是合作与协商的关系，而不是命令与服从的关系。二是居委会与物业管理单位的关系，即社区自治组织与企业组织的关系。社区自治组织是社区居民利益的代表， 有权行使对物业单位的综合协调与监督。同时，居委会也要支持物业单位搞好物业管理与服务。三是社区居委会与社区居民的关系要始终体现共治、共享、共有的特征。“自治”不是一个吹得响的口号，只有提升社区人员的自治素质，才能在意识层面提升社区成员的自治热情。 尝试提供给残疾人员、退休失业人员等弱势群体一些职位，在特定居民的协助下完成每天的一些简单的职务工作。给予特殊的弱势群体一些符合主客观条件的职位，从一方面而言能够充实其生活，使其融入社区家庭，另一方面亦可加强弱势群体与居民和居委工作人员的沟通，并能够提高居民和工作人员对其所有困难的关注。基于主客观条件的限制，特殊弱势群体在执行工作时可能需要一些辅助，因此须请求部分有能力的居民协助其工作的执行。 组织群体性的沟通活动，凝聚社区情感。社区应该凝聚其特有的社区情感，而这种情感的缔造离不开社区成员的积极参与。在居委工作人员方面，其须积极组织群体性的非正式会议，社区内发生的各个方面的重大事情和新鲜听闻可经常和清闲的居民沟通交流、征求其意见，让其融入社区管理。亦可于过年过节时组织一些温馨的社区活动，如一起包饺子等，增强生活上的联系，为互帮互助的和谐氛围提供前提条件。 党的十五大报告指出，“扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义民主最广泛的实践。” 加强社区建设，实现社区自治，在政府与社会之间构架宽厚的隔离带，是加强社会自我管理、自主管理的新途径，也是建设有中国特色的社会主义民主政府、扩大基层民主的新创举。从社区行政化到社区自治，这是历史发展之必然。只有给社区基层注入“自治”的新鲜血液，社区才能够真正地、更有生命力地活跃起来，打造一个和谐、温暖的自治组织。 参考文献 [1]李大琨。中国社会行政管理[M]。北京：中国国际广播出版社，1998 [2]桂勇，崔之余。行政化进程中的城市居委会体制变迁[J ]。华中理工大学学报(社科版)，2001.03 [3]江泽民。高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪[N ]。人民日报，1997。 [4]陈捷，薛元.从社区行政化到社区自治——社区居委会功能角色的重新定位 [5]何艳玲，蔡禾.中国城市基层自治组织的“内卷化”及其成因
