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脆弱性(vulnerablity)和能力(capacity),是在进行扶贫和发展工作,以及进行灾害管理时的两个重要概念.希望本文<脆弱性和能力评价>(摘录并翻译自vulnerablityand capacity assessment--An International FederationGuide)可以帮助大家理解这一评价方法.
脆弱性和能力评价
介绍
“危害是不可避免的，消除所有的风险也不可能，但是我们有许多技术措施、传统实践和公众经验可以减少经济和社会灾害的程度和严重性。危害与危机是与自然共生的一部分，但是人类的行为是可以改变的。”
1999年6月，联合国国际减灾十年论坛
二十一世纪的挑战
在本世纪我们学到重要一课就是：
“正是人类——而非自然——决定了自然危害是否会对人类社会造成威胁。人们如何看待危害和减缓危害的因素，以及各利益相关者是如何回应这些问题，都将决定哪些预防措施被采用，而哪些措施被忽视。因此，人类将决定他们面对灾害时的脆弱性和承受灾害损失的能力。”
第一部分：
脆弱性和能力评价的重要性
指南的目的：为那些决定减灾和赈灾策略的人提供一种新的范式，来理解灾难最脆弱人群
的需求、意识和资源。经验证明，当减灾着重于减少当地的脆弱性，并增强脆弱社区的能力时，风险就可能得到管理，损失就会降低。
基本概念
脆弱性和能力评价：是用以确定家庭、社区以及国际和国家体制的优势和劣势的一个基本过程。
脆弱性可定义为：个人或群体预测、应对、抵制和从自然或人为危害中复原的能力。
脆弱性的过程
1潜在因素 | 2动态压力 | 3不安全隐患 | 4灾难 | 5危害（诱发事件） |
贫困 权力结构 资源 意识形态 经济体系 一般的前提条件 | 缺乏 l当地制度 l教育 l培训 l相应的技能 l当地的投资 l当地的市场 l言论自由 宏观因素 l人口增长 l城市化 l环境退化 | 脆弱的物质环境 l危险的地点 l危险的建筑物和基础设施 脆弱的当地经济 l生计风险 l低收入水平 公众行为 | 风险 （灾难） = 脆弱性 + | 地震 强风 洪水 火山喷发 泥石流 干旱 战争、内乱 技术事件 |
脆弱性的相反面就是能力，它可以被描述为个人、社区、国家和国际制度抵制危害影响的资源。
脆弱性与能力评价的机制
脆弱性与能力评价，可作为制度能力的评价诊断工具，以及作为评估目前项目的影响和有效性的规划工具。
在制定防灾和减灾规划时，脆弱性与能力评价是帮助决策的重要工具。
脆弱性和能力评价，还能提升公众对危害、脆弱性、能力和风险的意识。
变化的过程
防灾是许多国际和国家组织的核心活动，它也被看作是减少灾难影响的最有效的方式。
在评价社区脆弱性和能力的过程中，不同组织应注意到其在防灾与减灾中的不同角色。有较强应对能力的组织，应检验其措施如何尽可能的在下一次灾难中挽回生命财产。而有些组织则关注如何降低风险人群的脆弱性。无论如何，社区脆弱性评价都能为这些组织的决策提供信息。
以下是关注服务与关注能力建设的组织的特征
组织特征
直接服务的提供者 | 能力建议协助者 |
组织模式是应对性的，以需求为导向的， 决策方式是自上而下的。 | 组织模式是前瞻性的，以核心问题为导向的，决策方式是自下而上的。 |
以应灾为导向 | 以防灾为导向 |
为服务提供过程制定有效的、标准化的操作程序 | 不断调适，并采用新的方式来现实可持续的提升风险人群的能力 |
运作过程只要求最小程度的社区参与， 而要求志愿者和组织职员的最大参与 | 运作过程要求社区最大程度的参与，以及志愿者和组织职员的最小参与 |
其项目规划是静态的——对下一次灾难也不会有太多改动 | 项目规划是适应性的——根据脆弱性和能力因素的变化而不断调整 |
对志愿者和职员的培训需求不大 | 对志愿者和职员的培训需求很高 |
第二部分
筹备脆弱性和能力评价
确定目标和目的
“实施一个脆弱性和能力评价，我们需要获得什么？”有些组织可能利用脆弱性和能力评价来确保他们的努力有助于缓解最脆弱人群所面临的核心问题。而有些组织则利用脆弱性评价来检验组织目前实现目标的方式，并与其它的备选方案做比较。
实施一个脆弱性和能力评价对组织来说是一个积极的能力建设活动，其中，志愿者与组织职员在一个参与和对【】话的动态过程中，与当地社区积极合作。
下表是在项目设计和能力建设中，脆弱性和能力评价所起到的作用
项目设计 | 能力建设 |
有助于绘制脆弱性地图并更新目标策略 | 对职员和志愿者进行脆弱性和能力评价技能的培训，可能建立更有效的网络，来监测脆弱性变化状况 |
重组现有的资源，以满足脆弱人群的需求 | 增强了职员和草根志愿者的动力 |
制定新的项目以服务脆弱人群 | 建立新的组织形象，这将会吸引更多的志愿者 |
重新思考政府与其它利益相关者的关系 | 与具有相似目标和在相同领域的组织建立新的使用关系 |
将脆弱性和能力评价作为一个新方法， 来监测变化并评估活动 | 在制定新的组织使命和运作策略时，脆弱性和能力评价可为决策过程提供帮助 |
是否准备好应对挑战？
脆弱性和能力评价作为一种工具，可帮助组织进行反思——发现目前活动的优点和缺点，并突显新的脆弱群体还未满足的需求。据此组织可对其项目进行调整。
下表列出准备进行脆弱性和能力评价的组织需要思考的问题
是否可起动脆弱性和能力评价？
脆弱性和能力评价的目标和目的，是否在组织的各个层面进行交流并被充分理解？ |
组织是否准备从脆弱性和能力评价中学习经验？它是否有志于采取新的项目和活动 以更好的援助风险人群？ |
它是否获得了其全体成员的支持——从管理者到志愿者？ |
它是否进行了制度性的分析，以理解它应对新重点和措施的能力？ 它是否准备提供充足的人力和物质资源以确保脆弱性和能力评价的成功？ |
外部的利益相关者是否被告知了脆弱性和能力评价规划，并有机会参与到规划、起动和评价过程中？ |
合作
那些群体应该参与脆弱性和能力评价？
时间和资源的管理
组织必须仔细考虑进行脆弱性和能力评价的时间，通常脆弱性会在一年的某个时期集中体现。因此就需要对评价和数据收集制定适当的时间表。此外，还要考虑假期、劳动力需求高峰期、以及季节气候条件等因素。
从其它组织实施脆弱性和能力评价的经验是
第三部分
发起一个脆弱性和能力评价
“脆弱性和能力评价将有助于理解脆弱人群所面临风险的性质和程度；风险从何而来；谁最受到风险的影响；如何从各个方面来减少风险；可采取什么措施来增强风险人群的能力。”
脆弱性和能力评价可使用在不同方面：可在开发项目的不同阶段；可作为不同部门的诊断和规划工具；或应用于水与卫生，健康与食物等特定部门。脆弱性和能力评价不仅仅是确定谁将从援助中受益的方法，它还可以提前明确那些条件将会对面临风险的脆弱人群产生影响。
许多威胁最终会演变为灾难，对人民的生命和财产造成损失。对于援助组织来说，脆弱性和能力评价通过明确最需要支持的群体，有助于制定有效的应急计划。因此，脆弱性和能力评价需对援助组织的措施进行前瞻性的计划，其中，它修正了将风险人群作为“有需求的受害者”的传统形象。
在灾后重建阶段，援助组织可评估采取何种行动将有助于减少人们的生命财产损失，以及对幸存者的长期影响。风险降低项目的倡议，最好在人们对灾难还有鲜活记忆时发起。评估那些群体最受到影响，而那些群体不需要援助就能恢复是十分重要的。
脆弱性和能力评价还将有助于援助组织制定长期发展措施。发展是为增强脆弱人群的能力以达到可持续性——降低面对灾难的脆弱性，减少对外部援助的依赖。脆弱性和能力评价将会确认各个脆弱群体的优势，以此制定出联合发展计划，以提升他们实现自给自足的能力。
以下是使用脆弱性和能力评价的原因
作为规划工具
方法的选择
脆弱性和能力评价方法的选择应考虑以下几个因素
参与式模式
必须确保脆弱群体对对脆弱性和能力评价的设计、实施和分析，这将有助于他们理解与脆弱性有关的核心问题，并为制定提升他们能力的项目提供见解。
脆弱性和能力评价可能会引发人们对在组织的帮助下解决问题的期望。因此，与各介入群体讨论脆弱性和能力评价的目的就十分关键，特别是针对面临风险的人群，以避免对评价结果的不现实的期望。
选择参与式方法需要组织与社区建立信任关系。
下表是参与方法的优点和缺点
优点 | 缺点 |
对各种风险群体的脆弱性和能力提供更多可靠的和质性的理解 | 将不能提供国家层面的信息资源，而这又是捐助方所期望的 |
建立社区对评价过程的强烈拥有感 | 执行参与式的方法需要更多敏感性、时间和资源 |
为与当地社区建立可持续的项目的建立坚实基础 | 可能会导致对将来发展项目的不实现的期望 |
可以有效的制定长期或短期方法，以减缓和应对风险和危害。 | 如果脆弱性和能力评价的目标是为评价将来的项目制定基线，那评价过程就会很复杂 |
脆弱性和能力评价在组织活动中的位置
脆弱性和能力评价的另一个有效参与式方法，就是参与式农村评估。该方法用以分析人们的生计——人们是如何生存的（他们的能力是什么），以及什么在威胁他们的生存（他们的脆弱性是什么）。参与式农村评估可以考量以下社会经济因素。
自然世界：地图将有助于描述社区的空间维度，提供社区的自然环境以及在特定环境中中的人类活动。
人群：财富、生存状况以及社会地图都可用以将人们分组。
制度：组织的、经济的和亲属的图表都可用以表达当地组织与社会组织之间的关系。
时间利用：每日的时间利用表和季节性日历，都可获得活动变化周期的信息（例如不同活动的收入和开支），获取食物的季节性变化，就业和收入的多样性，历史图表和时间线可呈现变化状况。
顺序：流程图和问题树都是有用的诊断工具，有助于理解社区活动的流程和次序。
比较：利用曲线图、图表和矩形图来排序和打分，可以提供方法，在不同社区和个人间进行比较。
资料收集
在一些紧张和混乱环境下（如动乱），参与式的方式并不可行。
对于一些组织来说，收集二手资料是最经济也是最有效的评价方式。
有些组织习惯于利用调查问卷来进行评价，那设计的问题相关时，那问卷是很有帮助的，但也会有遗漏重要问题的风险，导致不能全面的理解脆弱性和能力。
在设计问卷时，组织可向一些学术机构、社会组织或者管理顾问进行咨询，以明确所需信息。
下表是问卷的优点和缺点
问卷调查——优点和缺点
优点 | 缺点 |
可适应于特定的信息需求 | 狭窄的关注面将会错过一些重要信息 |
量化的资料收集可以用以一些简单的比较性的评价 | 在设计一些复杂的统计问卷时，需要技术专家的支持 |
有效的方法会产生理想的结果 | 需要对调查人进行问卷使用的培训 |
相比深度的质性研究，它成本更低 | 需要对问卷收集的数据进行敏感的分析 |
绘制危害和风险图
在绘制危害和风险图时，可以使用参与式的技巧，也要利用政策、联合国和其它防灾机构已有的信息。二手资料可以提供国家或区域层面的危害评价，并试图描述特定危害下人群的风险因素。然而，不断变化的环境和社区的脆弱性模式都要求绘制当地的脆弱性图，以制定以社区为基础的风险缓解措施。
地方和国际机构可利用风险地图来收集关于风险人群的优先重点、需要和意识的信息。其中，机构应注意的是防止强迫社区接受外部的解决方案，并且不应只关注危害和风险的物质风面。
分享信息
脆弱性和能力评价过程的另一个重要方面，就是组织如何整理和分享评价结果。对于旨在改变态度和制度的研究项目，对其它利益相关者公开其评价结果是很重要的。信息公开不仅限于撰写报告以分享收集的或分析的重要信息。让脆弱社区讲述他们的故事、描述对关键风险的意识，以及他们制定缓解或应对策略的决策过程，都将会有效提升组织职员和志愿者的意识。
在脆弱性和能力评价过程中，还应牢记，谁将使用收集的信息，以及这些信息将如何使用。收集反馈信息和在关键利益相关者间对话的机制是非常重要的。
第四部分
使用脆弱性和能力评价过程的结果
在过去25年的自然灾害显示，灾难本身以及所面临的风险，可以抹杀数年甚至数十年的经济发展和投资成果。自90年代以来，经验还显示，“应灾”必须面对社会和国家崩溃所带来的后果。管理自然危害的风险是一项十分艰巨的任务。
普遍的挑战
使用脆弱性和能力评价过程的组织所面临的一个巨大挑战就是如何处理人们脆弱性的能力的多样性。人们不仅在脆弱性和能力上有所不同，以及他们乐于接受的风险程度。实施一个脆弱性和能力评价时，检验社会各阶层对应对灾难事件的理解是非常重要的，才能有效制定出减灾和防灾措施。
对组织和目标社区来说，提问以下问题是非常重要的：
谁是脆弱人群？
面对哪种特定的危害他们很脆弱
他们有什么能力来缓解这些危害
脆弱人群的风险是否整合到了组织的规划中？
脆弱群体是否参与制定防灾方案
谁将影响组织减灾和防灾方案的制定？
回顾脆弱性和能力评价的三个步骤
步骤一：理解脆弱性和能力评价的重要性
步骤二：准备一个脆弱性和能力评价
测量社区或组织的脆弱性，需要投入资源和时间，记住要寻问“要从脆弱性和能力评价中获得什么？”
改变一个组织的传统活动和运作方式，需要成员的全力支持，记住寻问“组织是否准备好从脆弱性和能力评价的结果学习经验，是否有志于采取新的项目和活动，以最好的帮助面临风险的人群。
评价一个社会的脆弱性和能力时，最好由各关键利益相关者来共同承担。记住寻问“如何让外部的利益相关者获知信息，并参与脆弱性和能力评价的规划、发起和实施过程？
步骤三：使用脆弱性和能力评价的成果
从案例研究中获得的经验
