杨东平：中国教育制度和教育政策的变迁

中国现代教育以20世纪初废科举、建新学为起点，正好大约一百年，并被1949年新中国的成立鲜明地一分为二。20世纪上半叶，现代教育制度得以建立和基本定型。20世纪下半叶，伴随意识形态和社会政治的激烈变动，教育制度一再重建，教育政策不断调整，提供了一个相当特殊的个案。

一、20世纪上半叶现代教育制度的建立

中国的现代教育制度是在民国期间逐渐成熟的。在新文化运动的背景下，以1922年新学制和北京大学的更新为代表，标志着近代教育的脱旧入新。1927年南京政府成立，一方面实行“以党治国”，加强对社会的控制；同时使各项事业制度化、规范化。在教育领域，通过对1922年学制的修改和调整，构建了比较完备的教育法制体系，学制和学校教育系统逐渐成熟和完善。中国的现代教育制度在30年代得以基本定型。

1、国家教育行政体制

清末教育改革的任务包括“除旧”与“布新”两个方面。1901年8月，清政府颁布《兴学诏书》，称“兴学育才，实为当务之急”，“除京师已设大学堂应切实整顿外，着各省所有书院，于省城均改设大学堂，各府厅直隶州军设中学堂，各州县均设小学堂，并多设蒙养学堂”。[1]全国掀起兴办新式学堂的高潮，初步建立起包括大、中、小、幼各级各类学校的现代教育体制。由于提倡和奖励出国留学，20世纪初年出现了中国留学史上的第一次高潮。“新政”时期教育变革最重要的三件大事是颁布新学制、废除科举制和设立学部。

1905年12月，清政府成立学部，为中国历史上首次出现正式的、独立的和专门的中央教育行政机构建制。此后，清政府中央官制的全面改革顺利实施。各省设提学司，各厅州县设劝学所，各县官立、公立、私立的各类小学堂都归劝学所主管，建立起从中央到地方统一的教育行政系统。

1912年1月1日，南京临时政府成立后，采取紧急措施改革封建教育。1月9日，成立教育部，教育部直隶总统。教育部设总长1人，次长1人，下设三司一厅。此改革系蔡元培参照欧洲国家，本精简原则，循民主集权制思想进行。机构极为简单，除总长、次长为政府任命，其他工作人员概不呈请任命，均称部员。此后，教育部组成几经修订。

地方教育行政的建设，主要围绕教育机关的独立设置及获得较大的事权。民国初年，大多数省区在省都督府民政司下设教育科，管理全省教育事务。1912年12月，实行军民分治后，省行政公署下设内务、实业、财政、教育四司，教育司设司长1人，由省长推荐，大总统委任。教育机关地位有所提高。1914年后，教育司被裁撤，仅在政务厅下设教育科。1917年9月，北京政府教育部颁发《教育厅暂行条例》，规定各省设教育厅，设厅长1人，由大总统简任；厅下设3科，各置科长1人，省视学4-6人，科员3人。

县级的教育行政，经历了一番从“裁局设科”到恢复设局的周折。民国初年各县仍保留清末的劝学所。1923年颁布《县教育局规程》，正式实行县教育局建制，市乡由教育局酌划学区，每学区设教育委员1人，受局长指挥，办理本学区教育事务。并规定县教育局设董事会，为教育立法机关。董事会设董事5名，除县视学1人外，其余依据条件选举产生。

1927年4月，南京国民政府成立之后，实行了一项重大的教育行政改革，是实行大学院和大学区制。中央撤消教育行政委员会，采用法国制度组织“中华民国大学院”。大学院为全国最高学术教育机构，下设以大学院正副院长、各国立大学校长、大学院教育行政处主任及专家学者组成的“大学委员会”，为最高评议机关。省市教育行政则实行“大学区制”。即以大学区为教育行政单元，每一学区内有一国立大学，由国立大学校长统理大学区内的教育行政和学术事宜。大学区设评议会为最高审议机关，由大中小学校长、教员、教育团体、学术界人士等组成。

这一由蔡元培发起的改革，反映其“教育独立”的理想，旨在“以学术化代官僚化”，由学者主持学务，促进教育行政学术化和大学委员会民主化（采用合议制）。但这场改革实行一年多后即告夭折。1928年8月，蔡元培辞职，11月，大学院重新恢复为教育部。1929年6月，废止大学区制度，恢复教育厅制度。有学者认为失败的原因为理想过高而人谋不臧，欲使教育行政学术化，结果反使学术机构官僚化。地方反对大学区制的另一重要原因，是“以大学统率中小学，忽略中小学实际需要，削减中小学教育经费，导致中小学居于附庸地位，而遭中小学教育界激烈反对。”[2]大学院制和大学区制的改革，是20年代自由主义气氛下比较浪漫的制度变革的尾声，此后，社会逐渐纳入权威主义的规范、严整之中。

教育部组织、职能的充实完善，从1928年12月公布《教育部组织法》起，至1947年公布的第10次《修正教育部组织法》而基本完成。确定的机构设置为：秘书室、参事室、督学室、高等教育司、中等教育司、国民教育司、社会教育司、边疆教育司、国际文化教育事业处、总务司、会计处、统计处、人事处、资料研究室。

教育部制度的特色之一是设置“专门委员会”。教育部专门委员会始设于大学院时期，《教育部组织法》将其列入编制，数量呈增多趋势，如教育研究委员会、国民体育委员会、国语推进委员会、训育委员会、国民教育辅导委员会、医学教育委员会、学术审议委员会等。这些专门委员会根据需要建立，各有章程和条例，在教育部部长和次长领导下，规划教育方案，“议复部长交议事项”。成员多为各领域知名专家，如按规定教育研究委员会有委员25人至40人，其中对教育研究有经验之国内学者占20人至32人，在华从事教育多年著有成绩的外国学者5至8人，以助于教育决策的科学化。

1931年公布的《修正省政府组织法》，规定省政府行政组织采委员制，下设5厅，教育厅与民政厅、财政厅、建设厅、秘书厅并立，教育厅长为省政府委员。教育厅掌理的事务为：各级学校事宜，社会教育事项，教育及学术团体事项，关于图书馆、博物馆、公共体育场等事项，其它有关教育行政事项。教育厅虽与民初直属中央教育部不同，但机构较大，人员较多，职权和地位比民初有所提高。这一省区教育行政制度一直实行至1949年。

30年代县级的教育行政，又经历一番从“裁局设科”到恢复设局的变化。1930年公布的《县政府组织法》，规定县下设公安、财政、建设、教育4局；1933年后，规定县政府“一律以设科为原则”。1939年国民政府实行新县制时，重申改局为科，全国各县教育局均改为教育科。县长统掌教育大权，教育科仅为辅佐，不能单独行文和独立对外洽办事务，造成教育地位明显下降。此后，教育部及教育团体多次呈请行政院县级教育局制；但直至1947年才恢复县教育局。

2、基本学制和学校制度

中国的现代学制从清末新政时的“癸卯学制”起，至1922年新学制得以基本成型。与此同时，学校制度、大学制度也完成了脱旧入新的转变。

1904年1月，清庭批准了张之洞主持制定的《奏定学堂章程》，时称“癸卯学制”。“癸卯学制”是中国教育史上第一个正式颁布且在全国普遍实行的学制，从而结束了中国数千年来办教育无章程、学校无体系的状态，确立了中国现代学制的基本模式和框架。

“癸卯学制”的学校体系基本是模仿日本的。纵向分为三段七级，即初等教育段（蒙养院、初等小学堂和高等小学堂）、中等教育段（中学堂）、高等教育段（高等学堂或大学预科、分科大学、通儒院）。规定初等小学堂5年，高等小学堂5年，中学堂5年，高等学堂（大学预科）3年，大学堂3-4年；即从小学到大学毕业约需22年左右。此外，还有最高等级的通儒院，学制5年。“癸卯学制”对蒙养院的规定，是中国幼儿教育制度正式建立之始。“癸卯学制”体现了“中体西用”的方针，但在教学内容上打破了儒家经典一统天下的局面，并突破了培养官僚精英的单一目标，在中等教育、高等教育在普通学堂之外均建立了师范教育和实用教育系统。小学堂、中学堂均分官立、公立、私立三种。该学制一直延用到1911年清朝覆灭。

民国之初，1912年9月颁布了一新学制，次年又陆续颁布各种学校章程修改和补充，史称“壬子癸丑学制”。这一学制以自由、平等、博爱等观念取代了三纲五常的封建伦理道德，各级各类学校全部废除了经学；取消贵族学堂；体现男女平等的思想，初等教育实行男女同校，普通中学、师范学校、实业教育可为女生独立设校。学校系统基本延续“癸卯学制”，但各级学校的学习年限有所缩短，初小4年，高小3年，中学4年，大学预科3年，大学4年，则从初小至大学需17-18年，共缩短了3年。

在五四新文化运动的背景下，1922年的民国新学制成为现代教育生长的标志性事件。它是由民间的全国省教育联合会组织讨论和制定的，美国实用主义教育家孟禄直接参与了新学制的讨论和制定。1922年9月，北京政府教育部将此草案修改后交在济南举行的全国教育会第八次年会讨论修正。1922年11月1日，以大总统令公布《学校系统改革方案》。

1922年新学制深受杜威进步主义教育思想和美国模式的影响。中小学学制由原先的七四制（小学七年、中学四年）改为美国式“6-3-3”制（小学六年，初中、高中各三年）。这一基本学制从1922年确定之后，一直沿用至今。此外，改变了原学制中相对独立的实业学校系统，改为实行职业教育与普通教育混合的“综合性中学制”，即美国式的单轨制。明确中学实行学分制与选科制。高级中学分普通科和职业科。大学废止预科，并采用选科制。1922年学制颁发后各级教育迅速发展，并造成学校教育比较自由、宽松的发展状态。

作为学习西方政治制度的产物，民国制度的建立非常重视立法。1927年之后，国民政府构建了一个比较完整的教育法律法规体系。在《中华民国宪法》下有《教育法》或《教育基本法》，以及《教育部组织法》，部门法下面是各种“规程”、“条例”，以下是“规则”、“细则”、“办法”，教育立法数量繁多。据统计，1927年至1949年的22年间，国民政府公布的重要教育法规法令多达1200余件；在1930年至1945年的15年中，单高等教育法规就有335项。立法比较重视稳定性和连续性，如《大学规程》自1929年颁布后一直未变，直到1974年台湾当局才进行修订。[3]

30年代教育立法的一个背景，是对20年代“放任主义”的纠偏，整顿办学过“滥”之弊。教育立法、整顿的方向，是向着权威主义、“整一性”、“严格训练主义”，一反五四之后的自由风气和比较灵活、开放的美国式教学，建立起中央集权的教育体制和严格训练的教学模式。这些教育法规对各级各类学校的总纲、培养目标、修业年限、课程、设置、设备管理、编制、师资、行政、经费、成绩考查、入学、毕业等都作了详尽规定，建立了全国统一的标准，并将私人办学和华侨办学牢牢置于政府的控制之下。1932年国民政府颁布的《中学法》、《师范学校法》、《职业教育法》和1933年颁布的《中学规程》，改变了20年代建立的美国式的“综合中学”体制，改为欧式的单科中学制，普通中学、师范学校和职业学校单独设立，并取消学分制和选修制，实行严格的毕业会考制度。1933年颁布的《中小学正式课程标准》，确定完全实行学年制，学校的科目和课程整齐划一，毫无通融余地，教育的钟摆又回到了从前。这既是在一定发展阶段提高教育品质，规范、统一教育的需要，也包含国民党整肃思想、加强控制的需要。

大学制度在现代教育制度的建立中具有特殊重要的作用。1912年，蔡元培作为民国政府的首届教育总长亲自制定《大学令》，确定了大学“以教授高深学问，养成硕学宏材应国家需要”的教育宗旨，并明确建立“教授治校”的制度。1917年，蔡元培任北京大学校长，开始大学的改革，奠定思想独立、学术自由、兼容并蓄的价值，以及“教授治校”的制度，实行民主办学。北京大学逐渐成为现代思想学术的重镇，并成为新文化运动的源泉。

南京政府时期，对高等教育制度进行多次修正改变。一方面是规范和引导。1929年国民政府颁布《大学组织法》、教育部颁布《大学规程》以及《专科学校组织法》和《专科学校规程》，对高等教育系统重新加以修订，规范大学、学院的设置，鼓励发展理、工、农、医等实科。从提高办学水平和教育质量计，教育部建立统一标准，统一学系名称、统一课程，乃至成绩评定，在抗战开始后，加紧进行这一规范。如1938年公布《文理法三学院各学系课程整理办法草案》，后制定《文理法三学院共同科目表》、《农工商学院共同必修科目表》等等。这一做法虽然有利于规范、提高高校的课程质量和教育水平，但在很大程度上削弱了大学的自主权，削弱了大学教育的多样性和丰富性，而遭西南联大等校的抵制。

为提高大学教育质量，严格规定教授、副教授、讲师、助教任职资格，提高教员薪水和改善工作、生活条件。1927年公布的《大学教员资格条例》规定，大学教员的月薪，教授为600-400元，副教授400-260元，讲师260-160元，助教160-100元。教授最高月薪600元，与国民政府简任部长基本持平。在30年代初，大中小学教师的模糊平均月薪分别为220元、120元、30元；而同期上海一般工人的月薪约为15元。[4]

3、多元化教育格局

在国家和政府之外，民间组织的发育、“公共领域”的扩大，从而形成所谓的“市民社会”，是传统社会向现代转型的基本趋势之一。

民初以来教育制度的设计，在民意表达、民主决策方面多有新意。例如在教育部设专门委员会，省教育厅设立教育参议会或教育委员会，县教育局设董事会，以在教育立法、评议、咨询方面发挥作用。各级教育行政机构均设置独立行使职权的视学，发挥其视导与监督作用。在大学设评议会、教授会，实行民主办学。而且，十分重视体制外的民间教育组织和教育机构的培育。早在1906年，清政府即颁布《教育会章程》，规定各省和府、厅、州、县均可设教育会，作为各级教育行政机构的襄助机关，推动教育组织的建立。民国之后，1912年，公布《教育会章程》、1944年颁布《教育会法》，建立省、市、县、市区和乡镇的各级教育会，“以研究教育事业，发展地方教育，并协助政府推进教育政令为宗旨。”

民国时期结社组党蔚为大观，知识分子群体异常活跃，教育社团、教育组织更是如雨后春笋。据不完全统计，1911年至1927年，新成立的民间性质的教育社团有85个，而官方性质的教育团体仅为16个，民间教育团体的数量远远多于官方。教育社团创办刊物之风盛行。据统计，在1912-1926年间，社团创刊最为活跃。由于国家分裂，中央权力衰败，各级教育学会成为创办教育期刊的主力，当时新创刊的101种教育刊物中，由教育社团创办的达41种，政府机关22种，学校28种，书局等10种。教育社团的创刊力量居于政府、学校的力量之前。[5]这些民间社团对于现代教育发展具有相当的影响力和实际的推动力。从民初的教育重建到1922年新学制的制定，教育决策过程不仅是开放的，而且是主要依靠知识分子教育家集团进行的，各项议案经有关教育会议讨论、修改后，交由政府颁行。这些制度较多地体现了“民治”和教育民主的理念。当然，许多地方评议会、董事会制度并未能真正实行；大学院和大学区制改革的昙花一现，则显示民主化是一个缓慢艰难的过程。

知识分子教育家成为一个现实的现代化动力集团，成为举办、传播、推进新教育的主体。民国时期教育家的“谱系”大致可分为两类。一类是旧学出身、有科举功名的士人，如蔡元培、黄炎培、梁淑溟、唐文治、蒋梦麟等，其中有些人又有留学的经历。另一类是留学生群体，民国之后，留学生群体的作用日渐彰显。对现代教育产生重大影响的陶行知、晏阳初、陈鹤琴等，均为留美学生。

在新教育的现实发展中，形成多元化教育格局。1932年和1933年，国民政府颁布的《小学法》、《小学规程》及《小学课程标准》，小学分为市立、县立、区立、坊立、乡镇立、联立、私立等类型。种类包括修业年限为6年的完全小学、修业年限为4年的初级小学、三年制的简易小学和一年制的短期小学。大学分为国立、省立、市立、私立四种。此外，还有规模很大的教会教育，成为新教育的一个重要组成部分。由于教会教育的广泛影响、社会对出洋留学的推崇，民国政府对教会教育的态度十分宽容。据统计，出席第一次国民党会议的600名代表中，基督徒占十分之一。[6]据另一个统计，20年代初，外国人办理的学校学生数约占全国学生总数的30%，其中初等学校为4%，中等学校为11%，高等学校达80%.[7]至1925年时，教会大学的学生人数为3500人，约占当时中国大学生总数的17%.[8]1922年后，声势浩大的“收回教育主权运动”和“教育独立运动”，致使北京政府规范外国人办学管理，以及教会教育“中国化”的变革。

4、新教育的推进

晚清在口岸城市由外国教会举办的女子学校，为中国近代女子教育之始。1907年颁布《女子小学堂章程》及《女子师范学堂章程》，女子教育开始取得合法地位。1919年初，教育部颁令，允许高等小学和部分中学男女同校，女性进入学校接受教育逐渐增多。1920年2月，北京大学冲破女禁，录取9名女生入学旁听，开创中国大学男女同校首例。同年，南京高等师范学校也在陶行知倡议下招收女生。此后，所有大学都开始招收女生。

义务教育的概念，最早见于政府法令的，是1904年《奏定学堂章程》中的《学务纲要》：“蒙养院、初等小学堂，意在使全国之民，无论贫富贵贱，皆能淑性知礼，化为善良”，“初等小学堂为养正始基，各国均任为国家之义务教育。东西各国政令，凡小儿及就学之年而不入小学者，罪其父母，名为强迫教育。盖深知立国之本，全在于此”[9].学部成立后，1909年拟定的分年度的工作计划，预定在宣统七年（1916年）“颁布强迫教育章程”，宣统八年（1917年）“试行强迫教育章程。行各省学司、所有厅、州、县中、小学堂兼学官话。”[10]但两年以后，清政府就灭亡了。

1935年，经行政院批准颁行《实行义务教育暂行办法大纲》，决定分三期，用十年时间实现四年制义务教育。为此，大量增设短期小学和三年制的简易小学，学生数增长很快。1929年，全国初等教育各类学校数21.2万所，学生数888.2万人；到1936年，学校数增至32.0万所，学生数则为1836.5万人，分别递增了50%和106%.[11]从1928年至1930年，中学数由954所增至1874所，学生数则由18.9万人增至39.7万人。到1936年，中学数达1956所，学生数为48.3万人。[12]

在二三十年代特定的政治格局中，国民教育成效较著的，一是在阎锡山控制的山西（见第二章），一是在桂系军阀控制的广西。

20年代的山西省成为社会稳定、教育发达的“模范省”。民国之后，阎锡山执掌山西军政大权，1917年起任山西省长。他对于发展教育的重要性有很高的认识，采取“激进主义政策”推进义务教育，使得山西教育后来居上。阎锡山在从事的村政建设，整顿乡村秩序的过程中，将推行义务教育作为开启民智、改良风气的重要手段。从1918年起，山西教育便在全国居于领先地位，超过了清末教育最为发达的江苏省。

30年代，广西以李宗仁、白崇禧、黄旭初为代表的新桂系军阀提出“建设广西，复兴中国”的口号，在教育家雷沛鸿的领导下，推行以救亡、救贫、救愚为旨的国民教育。从1936年起，发布《广西各县实施强迫教育办法》，全省出现设校办学高潮，取得显著成效，取得“模范省”的美名。

但对新教育的批评一直存在，最集中的批评是指它的“城市化”和“食洋不化”。新式学校教育比旧式教育更为昂贵，增加了普及教育的困难；其带来的利益主要体现在城市，而与中国农村社会的现实较脱离，致使城乡之间的教育差距进一步扩大。同时，根深蒂固的旧传统，使得学校内在的教育价值、教育精神尚未更新，成为“假教育”、“无用的教育”。陶行知明确将自己的使命归纳为“反洋化教育”、“反传统教育”，反对以城市为中心、死读书、读死书、培养小姐、少爷、书呆子的教育。

5、党化教育

对后世影响深远的另一个教育变化，是1927年之后，国民党实行的“党化教育”。

1927年5月，蒋介石提出“党化教育”的思想，提出“以党治国”，“以党义治国”。1927年7月，南京国民政府教育行政委员会制定《学校实施党化教育办法草案》。1928年5月，决议废止“党化教育”，代之以“三民主义教育”。在各级学校进行三民主义教育，小学设置三民主义、党童子军课程，中学开设党义、军事训练科目（1932年后，“党义”改为“公民”或“公民训练”），高等学校也将“三民主义”或“党义”作为必修课程。

1928年，教育部公布《教科图书审查规程》、《审查教科图书共同标准》，规定教材内容必须“适合党义，适合国情，适合时代性”，强调“以三民主义为教科书的中心思想”，“以管、教、养、卫的真义为教科书的一贯系统”，在三四十年代建立起严格的教科书审定制度。同时，在各级学校实行训育制度，建立训导制度。30年代初，制定《各级学校党义教师及训育主任工作大纲》、《三民主义教育实施原则》等一系列文件，规定中小学校长和训育主任需由国民党党员充任。1930年国民党中央公布的《学生团体组织原则》和《学生自治会组织大纲》，规定学生团体“以在学校以内组织为限”，“以不侵犯学校行政为限”，成立学生团体“必须呈请当地高级党部批准”，从而将学生社团置于国民党管辖之下。伴随国共两党斗争，在抗日战争时期这种反民主的控制尤为强烈。这种中国长期专制统治的遗留，成为现代教育制度发育中的负面因子。

二、新中国前30年的教育制度和教育政策

中华人民共和国的历史被1966年开始的“文化大革命”一分为三，即文革前的十七年、文革十年、文革结束后改革开放时期。这三个时期的教育表面上看是激烈冲突、不断否定的历史。高扬的意识形态主题和政治目标经常遮蔽、冲击着中国社会现代化的基本努力。然而，它所面临的问题在发展中国家是具有共性的：优先培养工业化所需要的专家，还是首先满足大多数人基本的教育需要？在一个贫穷落后的农业大国，应当如何迅速地普及和发展教育？对此，两种不同的价值、方针激烈冲突，集中体现在毛泽东在1958年和1966年之后发动的两场“教育革命”。

1、1949年前的“根据地教育”

在夺取政权的长期革命实践中，共产党人根据新的意识形态，构建了一种全新的教育理论，被称为“根据地教育”或“解放区教育”。30年代初，中共早期教育理论家杨贤江首次运用马克思主义理论分析教育，认为教育属于上层建筑，主张无产阶级必须夺回教育的领导权，让教育成为“被支配阶级”进行阶级斗争的工具。[13]

战争时期根据地的教育，基于对教育的政治功能和现实功利的特殊强调，教育方针始终是“干部教育第一”。抗战时期陕甘宁边区教育厅的指示，将干部教育放在第一重要位置，社会教育放在第二位，普通教育（国民教育）放在第三位。[14]

根据阶级斗争理论，“工农及其子女有享受教育的优先权”，从而摒弃了五四教育所具的全民性价值。瑞金时期规定实行工农阶级教育优先的政策，地富子弟虽可进入小学学习，但严格禁止厂主、地主、富农子弟升入初中。[15]，这一政策因建立抗日统一战线而放宽，但随着斗争形势的变化又被提出。40年代末土地改革时，在华北解放区不少大学、中小学出现查阶级、查工作、查斗志的“三查”、“挤封建”运动，组织“贫农会”、“贫农团”对出身地主、富农家庭的师生进行斗争，许多地、富出身的教师学生被“挤”出学校。在东北解放区也出现类似问题，后被纠正。由于教育的政治重要性，对教师也提出新的要求。瑞金时代强令关闭一切私塾、旧学，塾师不得继续从教。陕甘宁边区对教师的政治性的要求逐渐提高，强调知识分子应该长期改造思想，教师最后逐渐从“自由职业者”转变为“毛主席的教育战士”[16].

经过延安整风，肃清教育领域的“教条主义”、“主观主义”的影响，最终形成了“毛泽东主义旗帜下的新民主主义教育”。[17]其基本价值和基本特征，是高度强调教育的政治功能，强调政治、军事斗争的实际需要，将教育主要作为革命斗争的工具；强调教育的实用性，教育与生产劳动结合，比较忽略教育的正规化和知识传授的系统性；强调教育面向劳苦大大众，重视通过群众路线的方式普及、扩大教育；站在阶级论教育观的立场，将人的自由发展、兴趣、个性、天才等视为旧教育而否定，反对单纯重视儿童教育；持激进主义的态度对文化传统的进行改造和革命，等等。根据地教育的这些特性和有关的矛盾、冲突，延续到了新中国的教育发展之中。

2、新中国教育制度的重建

1949年月12月，中华人民共和国建立之初，召开第一次全国教育工作会议，提出当时教育改革的方针是“以老解放区教育经验为基础，吸收旧教育有用经验，借助苏联经验，建设新民主主义教育”。[18]明确指出了新中国教育的三个主要来源。这一方针在随后的实践中迅速发生了变化。新民主主义的教育方针不久就被社会主义的教育方针所取代，从而导致了对“旧教育”的全面否定；向苏联的学习借鉴则形成了“一边倒”的局面，按照苏联模式构建了新中国教育制度。

50年代初的教育重建，一个重要内容是接管、改造1949年之前遗留下的旧教育。对接受外国津贴、有教会背景的学校由国家接收改为公办或民办。1952年院系调整时，此类大学基本予以撤并，转为民办的学校全部改为公办。出于稳定社会的需要，对私立学校开始并末取消，而实行公私兼顾的原则。1952年6月，毛泽东批示：“如有可能，应全部接管私立中小学，”[19]教育部遂决定将全国私立中小学全部由政府接办，改为公立。当时，全国共有私立中等学校1412所，教职工3.4万人，学生53.3万人，占全国中学生总数26%强；私立小学8925所，教职工5.5万人，学生160余万，占全国小学生总数的3%.此外，是处理民间教育团体。1949年之前创办的绝大多数教育社团均被取消和停办，民间办学、民间教育的空间由此不复存在。


50年代初，采取“一边倒”、“以俄为师”的方针，模仿苏联教育重建新中国教育制度。从教育理论到学制、学校教育、教学过程、教材、方法等各方面对“苏联经验”系统地全盘移植。

新中国向苏联学习最重要的成果，是按照苏联模式重建高等教育制度。为了适应工业化需要，加速培养专门人才，从1952年开始，高等学校进行大规模的院系调整。调整的方针是“以培养工业建设人才和师资为重点，发展专门学院，整顿和加强综合性大学”。[20]按照苏联高教模式，取消原有系科众多的综合性大学，改为文理科或多科性理工科大学；以建设单科性专门学院为重点，将经济建设迫切需要的系科专业，分别集中或独立，建立新的专门学院；取消大学中的学院建制，改为校系两级管理，普遍设立专业，按专业培养人才。工科由此成为高等教育中发展最快、比重最大的类别。与计划经济体制相适应，建立起了高度集中统一的高等教育管理体制。其基本特点是教育计划与国民经济计划紧密相连，国家对高校实行高度集中统一的计划管理。1953年政务院《关于修订高等学校领导关系的决定》规定：高等教育部对高等学校的教学工作实行统一集中领导。高等教育部颁发的有关全国高等学校的建设计划、财务计划、财务制度、人事制度、教学计划、教学大纲、生产实习规程以及其它重要法规、指示或命令，全国高等学校均应执行。全国高等学校各类专业实行统一教学计划、教学大纲和统编教材。自1952年起，建立了全国高校统一招生考试制度，并形成高等学校毕业生统一分配工作制度。由此，高等学校的办学自主权基本不复存在。

毛泽东对高度集权、科层化、正规化的苏式管理一直心存疑虑，担心专家路线会导致削弱党的领导，并对教育逐渐疏离农村的城市化、正规化发展不满。大致从1956年左右起，毛泽东开始探索走自己的道路。

1958年9月发布的《中共中央、国务院关于教育工作的指示》，系统地体现了毛泽东的教育主张。《指示》提出“党的教育工作方针，是教育为无产阶级的政治服务，教育与生产劳动相结合；为了实现这个方针，教育工作必须由党来领导”，强烈地批判“为教育而教育”、“党委不懂教育”、“教育只能由专家领导”、“外行不能领导内行”，认为“党的教育工作方针同资产阶级教育工作方针之间的斗争，按其性质来说，是社会主义道路和资本主义道路两条道路之间的斗争。”另一方面，《指示》提出了一个与苏联模式不同的发展中国教育的方案，实行全民全党办学，调动中央和地方两个积极性，下放教育权力，贯彻党委领导下的群众路线，主张办学形式的多样化，在全日制学校之外，大力发展半工半读学校和各种形式的业余学校。

1958年的教育革命是新中国教育史上一个重要的转折点。毛泽东在视察天津大学时说：“高等学校应抓住三个东西，一是党委领导；二是群众路线；三是把教育和生产劳动起来。”[21]这在一定程度上突出了毛泽东教育主张的三个重要方面。他对苏联模式的批判和消解，是通过教育的不断政治化，用凌驾于学术之上的政治批判压制“专业化”和崇尚专家的路线；同时，用战争年代习用的群众路线、群众运动方式冲击他所反感的正规化、制度化建设。

3、教育为无产阶级政治服务

在和平建设的时期，如何处理政治与教育、学术的关系，也即党与知识分子的关系，仍然是一个严重的问题，其背后是革命化与知识化的冲突。在新中国前三十年，政治始终凌驾于教育和学术之上，学校成为阶级斗争的主要阵地。

（1）党领导教育的制度

党领导教育的制度，包括高等学校的领导体制、政治理论课和政治工作制度、知识分子政策等等。1949年之前，根据地和解放区的院校均实行校（院）长负责制。1956年，高等学校领导体制发生了重大变化，改为实行党委领导下的校长负责制。[22]1958年的《指示》明确规定“中央人民政府各部门所属的学校，在政治上应当受当地党委的领导。在一切高等学校中，应当实行学校党委领导下的校务委员会负责制；一长制容易脱离党委领导，所以是不妥当的。”[23]1961年9月，中共中央批准试行的《教育部直属高等学校暂行工作条例（草案）》（即“高校六十条”），变更了大学的领导体制，规定“学校中的领导权力集中在校党委会，实行党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制”，意在加强一些校长的权威。到文革期间，各单位均改为实行“党的一元化领导”。

另一个重要方面是建立学校的政治工作制度。1952年，在高等学校试行政治工作制度，设立政治辅导处。1956年之后，大学普遍形成了在党委统一领导下，包括共青团、人事、保卫部门、教师工会等组织，以政治理论课教师、党团干部、政治辅导员、政治协理员等为主的专职政工队伍和思想政治工作制度。1964年，学习解放军“突出政治”、“政治挂帅”的经验，中共中央决定高教部、高等学校采用部队政治工作体制，中共高等教育部党组改为党委制，并在高等教育部和高教部直属院校设立政治部。此后，许多大学建立政治部。中央决定大力充实高校政工干部，要求按平均为每一百学生至少一人的编制配备。文革期间，政治部改为政工组；1968年之后向全国各级学校派驻军宣队、工宣队，建立了由军人、工人和贫下中农管理学校的制度。从1967年起，全国小学取消少先队，建立“红小兵”组织；红卫兵组织则取代共青团。共青团组织直至1978年后才重新恢复。

（2）贯彻“阶级路线”

从50年代初起，实行对知识分子“团结、利用、改造”的政策，在政治批判和思想改造之外，还形成一些具体的制度，对知识分子命运的改变至为深刻。如实行单位制度、平均主义的工资制度等，使知识分子成为依附于单位之“皮”上的软弱无力的“毛”。

对政治标准的片面强调，在学术和业务工作中对知识分子的排斥和限制，逐渐形成一种政策。1958年的《指示》，明确提出“评定学生成绩时，应当把学生的政治觉悟放在重要的地位，并且应当以学生的实际行动来衡量学生的政治觉悟的程度；”“在提拔师资的时候，要首先注意思想政治条件、学识水平和解决实际问题的能力，资历应当放在次要的地位。在鉴定学生的时候，要首先注意政治觉悟的程度，解决实际问题的能力，同时也注意课内学习的成绩。”[24]1960年国务院通过的《关于高等学校教师职务名称及其确定与提升办法的暂行规定》，明确“应该以政治条件、学识水平和业务能力为主要依据；同时，对资历和教龄也必须加以照顾”。[25]

对许多知识分子及其子女，对他们的另一重限制来自家庭出身和政治经历。60年代初，这套歧视性的政策逐渐制度化，称为“党的阶级路线”。所谓的“阶级路线”，是指在入学、出国、晋升技术职务、毕业分配、工作使用等许多方面，根据家庭出身、政治面目予以不同对待，优先选拔、使用所谓“根正苗红”、政治上可靠的出身于工、农、革命干部家庭的子女；同时，限制剥削阶级子弟、非劳动人民子弟接受高等教育和向上流动。于是，一个人的阶级成分或家庭出身，作为“政治标准”的组成部分，成为影响命运的重要因素。

60年代初，在高校招生工作中贯彻阶级路线成为明确政策。1962年教育部关于高等学校招生的《规定》，提出对考生进行政治审查，“有家庭和社会关系问题的，主要看本人；有历史问题的，主要看今天的表现；有问题要看大小。”[26]1963年关于高校招生的《规定》，要求正确掌握新生的政治审查标准，“对于思想发反动而屡教不改的学生一律不得录取”，对在中学担任社会工作政治上表现好的优秀学生，如考试成绩达到录取标准，应适当照顾录取[27].1965年的高校招生办法，提出“在每一分数段里，首先要挑选政治条件好的学生。对政治思想好的应届高中毕业生中的工农和烈士子女及学生干部……在他们的考试成绩与其他考生相近时，优先录取。”[28]随着贯彻阶级路线，高等学校招收的新生，工农家庭出身和本人是工农成分的比例不断上升，1953年为27.9%，1958年上升为55.28%，1965年上升为71.2%.[29]

通过贯彻阶级路线，使干部子弟这一阶层的特殊利益以新的形式得以存在；而非无产阶级家庭子女遭到明显的不公正待遇，许多人因此而失去学习机会。家庭出身逐渐成为一种社会身份。1966年文革爆发之后，以干部子弟为主的“红卫兵”直接以封建“血统论”作为自己的组织理论，与“阶级路线”是一脉相承的。70年代高校免试招收“工农兵学员”的制度，由于强调政治表现，家庭出身不好的人难以被推荐上学。据1971年5月，对清华大学、北京大学等7所大学当年招收的8966名工农兵学员的统计，出身工人、贫下中农、革命干部和其他劳动人民家庭的占99.80%，出身剥削阶级家庭的占0.2%；其中党员占46.2%，团员38.1%，非党员15.7%.[30]免试推荐的办法，在实践中完全失去了公平和公正性，上大学逐渐成为后门和关系的竞争，以及各种黑暗交易的结果。1977年之后，随着新的政治路线的确立，具有浓重封建意味的“阶级路线”政策被摈弃。

（3）“接班人”教育

60年代初，培养无产阶级革命事业接班人成为学校教育的重要目标。除了反修防修、防止和平演变的政治教育外，参加体力劳动被视为是培养接班人的重大措施，并被逐渐制度化。1958年的《指示》要求“在一切学校中，必须把生产

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