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导读：第一章社会工作法规与政策的特点、运行及发展，社会工作是一个以专业化的方式向社会成员提供帮助的职业体系，社会工作的职业体系（包括其机构和工作人员）在其运行过程中不仅要按照其专业价值理念，而且要按照国家的法律法规和政府的政策去行事，能否比较全面地把握和深入理解与其职业活动有关的法律法规和政策文件，并且能够在其职业活动中自觉地遵守这些法律法规和政策，是评价社会工作者职业水平的重要标准之一，我国在社会

第一章社会工作法规与政策的特点、运行及发展

社会工作是一个以专业化的方式向社会成员提供帮助的职业体系。社会工作的职业体系（包括其机构和工作人员）在其运行过程中不仅要按照其专业价值理念和专业的理论和方法去为人们提供服务，而且要按照国家的法律法规和政府的政策去行事。因此，能否比较全面地把握和深入理解与其职业活动有关的法律法规和政策文件，并且能够在其职业活动中自觉地遵守这些法律法规和政策，是评价社会工作者职业水平的重要标准之一。经过多年的发展，我国在社会工作及相关领域中已经形成比较全面的法规和政策体系。本教材将系统地介绍我国与社会工作有关的国家法律、政府法规和政策体系，帮助读者系统地理解和掌握这些法规与政策，以达到社会工作者的职业要求。

在本教材的前两章里将介绍社会政策的特点、运行及发展，以及我国社会工作法规与政策的特点、内容和体系。在本章中首先介绍社会政策的特点及原则，以及我国社会工作法规与政策的特点、内容和体系；在第二章中将介绍社会政策的运行和发展。

第一节社会政策的特点及原则

一、社会政策的基本含义

要准确地理解社会政策的特点，首先要理解“社会政策”概念的含义，而要理解什么是社会政策，又首先需要理解“政策”、“公共政策”、“社会福利”等基本概念。

（一）政策的含义与特点

“政策”一词是当今各国政治、经济和社会生活中最常用的术语

之一。但在各种不同的场合，这一概念常有不同的含义。因此，我们需要从其一般的含义入手，深入地分析这一概念在政治、经济和社会生活中更广泛的意义。

1、政策的基本含义

“政策”概念有狭义和广义的理解。按照狭义的理解，政策主要是指政府和政党有关行动的规则体系。人们平时经常说的“按政策办事”、“严格执行政策”，一般是指这种狭义的政策含义。在我国各级政府的行政部门中，“政策”的含义常常是取其狭义，指在政府行政层面上的行动准则，并且重点是指还没有被纳入到法规体系中的行动规则和规划。但从其广义上看，政策除了包含规则体系的含义之外，还包含政府或政党在某一行动领域的基本方针和具体行动。在政府文献和学术文献中经常用到的“公共政策”、“经济政策”、“环境政策”等都包含了国家、政府或政党在这些领域中的基本方针和具体行动的体系。因此，从广义上看，我们把“政策”概念定义为：“国家、政府或政党为实现其目标而制定的总体方针、行动准则和具体行动的总和。”

2、政策行动及其特点

政策有静态和动态的含义。从静态上看，政策是指规章制度、方案、计划等规则体系。从动态上看，政策表现为具体的行动，是为达到基本目标而围绕着规则体系的行动体系。所谓政策行动，是指政府制定、实施和修改政策等行动的总和。政策行动有以下一些特点：

（1）政策行动是有组织的活动。政策行动不同于群众自发形成

的活动，也不同于一般意义上的社会运动，而是由特定的组织制订方案和规则，通过特定的组织及组织体系来调动资源并加以实施的行动过程。

（2）政策行动具有明确的目的和方向。任何政策行动都是为了达到某种目的，都是指向一定的方向。也就是说，任何政策行动都有具体的目标，它们或者是为了实现长远的组织目标，或者是为了有计划地处理眼前的各种事务，或者二者兼有。

（3）政策行动具有明确的行动内容。政策行动是实现国家、政府或政党的政治、经济或社会目标的具体行动，它包括制定、实施和修改有关的法规，具体的行动计划和完成计划的具体行动内容、方案和手段。

（4）政策行动是制定与修订政策和实施政策的结合。政策行动既包括为某类活动制定或修改规则体系和方案、规划，也包括具体实施这些规则、方案和规划的行动。因此，政策行动既表现为各种法律、法规、条例、规定等的制定及修订过程，又表现为各类组织为完成各项任务而采取的具体行动，包括各种具体的活动项目，以及在此过程中所投入的人力和经费等。

（二）公共政策的含义、特点与主要领域

1、公共政策的基本含义

所谓“公共政策”，是指政府或社会公共权威机构为有效管理社会、处理公共事务、解决社会问题和调节公共利益而制定的行动方案和行为准则。在当代社会，为弥补市场机制的不足，政府等公共权威

机构越来越多地介入到经济与社会事务中，以满足人们的需要，解决复杂的经济与社会问题，并推动经济与社会发展。当代各国政府的公共政策行动对整个社会的运行和经济与社会发展产生着举足轻重的作用，它也越来越成为整个社会能否良性运行和协调发展的关键，并且越来越成为全社会关注的焦点问题。

2、公共政策的基本特点

概括起来看，政府的公共政策具有公共性、权威性和价值性等基本特点：

（1）公共政策最突出的特点是政策行动的公共性。所谓“公共性”，即公共政策是面向社会公众，与社会中的公共事务有关的政策，而不是处理政府或其他组织的内部事务。公共政策的公共性包括政策文体的公共性、政策对象的公共性、政策目标的公共性、以及政策过程的公共性等方面。

（2）公共政策具有权威性，它是由国家立法机构、政府行政机构等具有公权力的组织来制定和实施的。

（3）公共政策还具有价值性，它涉及价值选择的问题，决策者在制定公共政策的过程中要对各种政策行动的价值优先性作出判断，然后以此为基础来决定公共政策的走向。所谓政策行动的价值优先性，是指某种政策行动相对其他行动而言的重要性程度。公共政策决策中的价值选择一方面受社会主导价值倾向的左右，但同时也受各种社会群体利益和态度，以及社会舆论等方面的影响。

3、公共政策的主要领域

导读：公共政策是由各种具体的政策体系组成的，在当代社会，因而各国政府的公共政策的具体内容也不完全一样，众多的公共政策一般都可以概括为若干大类，各国政府比较重要的政策类别有经济政策、社会政策、环境政策、国防政策和外交政策等几，以及其他一些特殊的政策，（三）社会政策的基本含义，社会政策是公共政策中的重要领域之一，社会政策是政府在社会价值的指导下，为实现其社会目标而采取的社会行动的总和，其实质是政府为老百

公共政策是由各种具体的政策体系组成的。在当代社会，各国政府对公共事务的干预程度并不完全一致，因而各国政府的公共政策的具体内容也不完全一样，但从各国的情况看，众多的公共政策一般都可以概括为若干大类。各国政府比较重要的政策类别有经济政策、社会政策、环境政策、国防政策和外交政策等几大类，以及其他一些特殊的政策。

（三）社会政策的基本含义

社会政策是公共政策中的重要领域之一。概括起来看，社会政策是政府在社会价值的指导下，为实现其社会目标而采取的社会行动的总和。其实质是政府为老百姓提供社会保障和其他各种社会服务方面承担责任的行动。当代社会中，人们在社会保障、教育、医疗、就业、住房和其他许多方面的需要越来越高，而市场体系在满足人们需要方面存在着明显的缺陷。家庭、邻里等群体和单位组织也难以满足人们所有的需要，因此需要由政府在这些社会事务中采取行动，承担起为老百姓提供基本保障和基本服务的责任。

（四）社会福利的特点

1、社会福利的基本含义

从最一般的意义上看，“福利”一词常常指人们社会生活的一种良好的状态和总体上的利益，它包含了富裕、幸福、平等等追求的价值目标，或者说，凡是对人或社会有效用的东西都可以看成是福利。“社会福利”是指当代社会中为了更好地达到上述福利目标而实行的非市场化的财富分配制度和公共服务方式。从具体内容上看，社会福

利的含义有广义和狭义之分。从广义上看，“社会福利”常常指所有以非市场化的公共行动方式而满足人们实际需要的财富分配和服务提供方式，如福利性住房分配制度、福利性医疗制度等。从狭义上看，“福利”一词有时用来特指对特殊社会成员提供专门服务的方式。在一些国家，“社会福利”一词常常指一些专门针对特殊困难群体（如贫困者、残疾人、孤寡老人和孤儿等）的社会救济和专门化的服务。

2、社会福利的特点

社会福利的特点有：首先，社会福利一般不以直接的商业性交换为原则，而是按照社会成员的实际需要而进行的分配，尤其是按照贫困者或弱势群体的实际困难而提供服务。其次，社会福利的受益者无需为其得到的服务全额付费，而是可以无偿或低偿获得物质产品或服务。再有，为了维持其无偿或低偿的分配及服务，福利性项目应该有公共资金支持，而政府的公共财政在社会福利项目中应该承担主要的责任。

3、社会政策与社会福利的关系

由于当代社会的社会福利项目大多数都是由政府或其他非营利机构直接投入并管理，因此在许多国家中许多研究者所使用的“社会政策”与“社会福利”这两个概念所指的行动领域是一致的，以至于在许多文献中这两个概念可以互换使用。但是这两个概念表达问题的角度有所不同。“社会福利”是指一种既定的制度和过程，它可以是人为设计的，也可能是自然形成的。相比之下，社会政策概念则重点强调政府或其他组织在社会福利领域的干预行动。或者说，社会福利

概念侧重反映既有的社会福利制度（包括正式的和非正式的制度）及与其相关的实践操作模式，而社会政策概念则主要反映政府和其他组织在社会福利方面制定规则、编制计划、投入资源和提供服务等各种行动。

二、社会政策的主要内容

由于国情和社会发展的状况不同，各国政府的社会政策内容有一定的差异，并且对社会政策内容体系的概括也有所不同。根据我国的情况，可以把社会政策的内容概括为以下一些方面。

（一）社会保障政策

在当代绝大多数国家中，社会保障政策是政府社会政策体系中最基本、最重要的组成部分之一。所谓社会保障政策，是政府通过公共行动向社会成员提供基本生活保障的政策体系。在我国，社会保障包括社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业等形式。其中社会保险的具体内容包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险。

（二）公共医疗卫生政策

公共医疗卫生政策是政府或其他组织开展的公共卫生事业和为社会成员提供医疗服务的政策。所谓公共卫生，是指在向社会提供预防性卫生服务方面采取的公共性行动，其中包括疾病控制、预防接种和卫生知识普及等方面的公共行动。所谓医疗服务政策，是政府为社会成员提供医疗服务的政策。一般由政府建立公立医院或补助私立医院，以免除或降低病人接受医疗的费用；政府投资促进医疗技术发展；

政府向特殊困难者提供医疗救助等方面的政策。

（三）公共住房政策

公共住房政策是指由政府或其他组织以福利性的方式为社会成员提供公共住房或住房补贴的政策。公共住房政策是现代都市环境下解决城市居民，尤其是贫困者住房困难问题的一个重要途径。在当今各国，城市住房政策都是政府社会政策体系中的重要方面。

（四）公共教育政策

公共教育政策是指由政府或其他组织兴办教育事业，向社会成员提供公共教育服务的政策。当今各国政府普遍在教育方面加强公共投入，以便能够促进教育事业的发展，并更加公平地分配受教育机会。政府在教育事业方面的干预包括政府投资教育基础设施和师资队伍建设，以降低学生受教育的费用，以及政府为贫困家庭子女提供奖学金等。广义的教育政策还包括政府在教育发展规划、教育结构、教学内容以及学制等方面的政策行动。

（五）劳动就业政策

劳动就业政策一般是指政府或其他组织为劳动者提供就业机会、合理地分配就业机会、解决失业问题和保护劳动者权利而采取的各种行动的总和。当今各国政府都在不同程度上实施了劳动就业政策，干预劳动力市场，以促进就业发展和保护劳动者权益。

（六）针对专门人群的社会政策

尽管当代各国的社会政策的许多内容都是面向所有社会成员的，但其中也有一些政策行动重点针对某些具有特殊需要的群体，其中重

导读：点包括针对老年人、儿童、残疾人、妇女等群体的专门化社会政策行动，这些群体或者具有比其他人更多的社会服务需要，或者在生理、经济或社会等层面上处于相对弱势的地位，因而需要更多的社会保护，当代各国都在不同程度上制定了针对各类专门人群的社会政策，（七）社会政策的其他内容，我国的社会政策还包括优抚安置政策、社区建设与管理、民间组织和社会公益事业政策、婚，社会政策在其实践和研究两个方面都是一个不断发展的领

点包括针对老年人、儿童、残疾人、妇女等群体的专门化社会政策行动。这些群体或者具有比其他人更多的社会服务需要，或者在生理、经济或社会等层面上处于相对弱势的地位，因而需要更多的社会保护。为此，当代各国都在不同程度上制定了针对各类专门人群的社会政策，以更好地满足他们的需要。

（七）社会政策的其他内容

我国的社会政策还包括优抚安置政策、社区建设与管理、民间组织和社会公益事业政策、婚姻家庭政策和司法矫治政策等重要领域。社会政策在其实践和研究两个方面都是一个不断发展的领域，其边界一直是开放性的。随着社会的发展，将还会可能有更多的政策行动被纳入到“社会政策”的范畴中。

三、社会政策的特点

与其他公共政策相比，社会政策有以下一些特点：

（一）社会政策具有社会性的目标

社会政策最基本的目标是满足社会成员的各种基本需要，其次是解决社会问题、保持社会稳定和提高社会生活质量。为此，政府的社会政策行动要通过更加公平地分配各种资源来满足大多数人的基本需要，以增强社会的整合与稳定，解决社会问题，提高社会生活质量，进而促进人的全面发展和社会进步。

（二）社会政策要体现全社会共有的社会价值

当代各国的社会政策都体现了社会公平和社会关照的价值。这些价值是代表全社会共同利益的价值诉求，具有广泛的社会代表性。在

这些价值原则的指导下，政府通过社会政策行动去维护社会公平，调节收入分配，关照弱势群体，使全体人民能够共享经济与社会发展的成果。

（三）政府的社会政策的基本内容是向广大社会成员，尤其是其中的困难群体提供各种社会服务，以满足人们的基本需要

当代各国政府都已经形成了大规模的社会服务体系，其范围包含了社会保障、教育、医疗卫生、住房、就业，以及对老年人、残疾人、儿童和贫困者等特殊困难群体提供的各种服务。政府通过一定的社会政策在这些社会服务领域建立运行规则，调动必要的资源，建立组织体系，去规范和促进社会服务事业的发展。因此，社会政策直接与人们的具体生活密切相关，受到社会各个群体的高度关注。

（四）社会政策是社会服务与社会管理相结合的政策体系

从政府公共政策实践的角度看，社会政策是政府通过向社会成员提供社会服务而实施社会管理的政策体系。当代社会政策与社会管理紧密地结合在一起，政府通过一定的社会政策向社会中的人提供各种必要的服务来实现社会管理的目标，通过满足社会成员的基本需要，解决社会问题，以及树立公平的社会观念来达到加强社会管理的效果。

（五）社会政策坚持福利性的原则

所谓“福利性原则”是指与商业性运行原则相对的概念，其基本含义是不按照等价交换的原则，而是在公共资金的支持下，按照人们的实际需要，尤其是贫弱群体的特殊需要去分配财富和提供服务。社

会政策的运行原则是，政府通过公共财政和其他各种公共资源向公民提供各种社会服务，以满足他们的需要。政府向公民提供的这些服务之所以被称为“社会服务”，主要是由于其服务的性质和过程坚持了福利性的原则，不是按照市场的价值等价交换，而是以社会关照、社会补偿等原则为基础。在这一点上，社会政策明显不同于以促进经济发展为目标的经济政策。由于社会政策按照福利性原则运行，因此它又常常被称为“社会福利政策”。

（六）社会政策具有社会目标与经济目标相协调的特征

社会政策的基本目标是为了满足人的基本需要，解决基本的民生问题和促进社会和谐，而不是为了促进经济增长，这一点是社会政策有别于经济政策的最大特点之一。但是社会政策要兼顾经济发展的目标。一方面，社会政策行动中要兼顾公平与效率；另一方面，社会政策行动可以通过其合理的制度设计而兼顾社会发展和经济发展；再一方面，通过社会政策行动可以解决社会问题，为经济发展营造良好的社会环境。

四、社会政策的基本目标

我国社会政策基本目标可以概括为满足民生需要、保护人权、维护社会公平、解决社会问题、促进社会和谐。

（一）满足民生需要

1、人的需要的特点

社会政策的基本目标首先是满足人们的基本需要。人生活在社会中，每天都会产生各种各样的需要。所谓“人的需要”，是指人作为

生物有机体和社会存在物为维持生存、发展、享受和从事各种社会活动所产生的对各种外部条件的依赖及其获得这些条件的主观愿望。

人的需要有社会性、层次性、发展性和多样性的特点。人的需要的社会性，一方面是指人的各种需要是由社会所能够提供的条件决定的。社会越是发达，人们对物质生活条件的需要也就越高。另一方面是指人在其社会生活中不仅有对物质生活条件的需要，还有着对人际关系（包括亲情、友爱等）和社会承认等方面的社会性需要。再一方面是指个人需要的满足往往要以社会的途径来实现。

人的需要的层次性，是指人的需要包含了基本层次的生存、安全等需要，也包含了享受、交往、友谊和自我价值实现等较高层次的需要。一般说来，人的需要满足过程中，一般是首先要满足基本层次的需要，然后才能满足较高层次的需要。

人的需要的发展性，是指人的需要总是处于不断发展过程中。首先，人的需要会随着人的成长而发展变化。人从婴幼儿期到青少年，以及从中年到老年阶段中都有着不同的需要。其次，人的需要有从基本需要到高级需要的层次变化。人首先要满足吃穿住等方面的基本需要，然后不断地向高层次需要发展。再有，人的需要会随着社会的发展而发展。社会的每一步发展都使人们的需要得到更好的满足，但同时也引发人们更多和更高层次的需要，而人们更多、更高层次的需要又推动着社会进一步的发展。最后，人的需要中包含了人自身发展的需要，包括通过学习、培训等方式提升自我能力、为自己在社会中获得更好的发展机会的需要。

导读：包括了对物质生活条件的需要、自我价值实现等社会性需要、得到社会承认的精神性需要、，也可以通过更好的工作环境去满足，还可以通过服务于他人和社会来得以满足，“民生需要”是从全社会的角度看所有社会成员的生活及发展中应该满足的各种基本需要，发展经济和社会事业的基本目标是为了满足广大民众的基本需要，因此应该首先从全社会的角度界定在特定社会发展阶段上所有社会成员必须要满足的需要，应该按照一个国家经济与社会

人的需要的多样性首先是指需要内容的多样性，包括了对物质生活条件的需要、自我价值实现等社会性需要、得到社会承认的精神性需要、娱乐休闲等享受性需要和学习培训等发展型需要等多方面的需要。其次是指人们的需要可以通过各种方式去满足，尤其是高层次的需要可以通过各种方式去满足。例如，人们的享受型需要可以通过提高衣食住行的水平去满足，也可以通过娱乐休闲、旅游等方式去满足；发展型需要可以通过获得更高层次的教育培训，也可以通过更好的工作环境去满足；自我价值实现的需要可以通过个人奋斗去满足，也可以通过集体力量去满足，还可以通过服务于他人和社会来得以满足。

2、当代中国基本民生需要的主要内容

“民生需要”是从全社会的角度看所有社会成员的生活及发展中应该满足的各种基本需要。对一个国家来说，发展经济和社会事业的基本目标是为了满足广大民众的基本需要，因此应该首先从全社会的角度界定在特定社会发展阶段上所有社会成员必须要满足的需要。

民生需要的特点有，首先，民生是人们的基本需要，但不仅仅是基本生存需要，而是包含了基本生活需要、基本享受需要和基本发展需要。其次，应该按照一个国家经济与社会发展的水平去界定民生需要的总体水平和标准。再有，在当代社会中，满足基本民生需要是公民的基本权利，保障民生是政府的责任。最后，应该通过全社会的努力来满足所有社会成员的基本需要，其中，国家要对满足民生需要承担基本责任，政府的社会政策在其中应发挥重要的作用。

中国的民生问题包括：

（1）衣食住行等基本生活需要。各级政府都首先要把满足老百姓的基本温饱、居住等基本需要，解决贫困问题作为最基本的任务。

（2）就业的需要。保障就业是满足民生需要的基础条件，因而也是政府社会政策的主要方向。

（3）健康的需要。随着经济的发展，健康问题对老百姓越来越重要。人们的健康需要包括身体健康和心理健康。前者要求政府加大公共医疗卫生服务而提高老百姓的健康水平；后者需要在政府的支持下，通过社会工作者等社会服务人员为民众提供更好的心理健康服务。

（4）教育和发展的需要。在当代社会中，接受教育不仅仅是个人的基本权利，而且随着经济与社会的发展，教育在提高个人就业能力和促进经济持续发展中的作用越来越大，因此要求政府在教育方面加大投入，以保障公民受教育的权利。

（5）提高生活水平的需要。随着经济和社会的发展，老百姓除了要满足基本的温饱以外，还要分享发展的成果，提高生活水平。因此，政府的社会政策不仅要为老百姓的生活提供基本保障，而且还应该通过再分配和适度普惠型的福利去提高老百姓的生活水平，满足人们日益提高的生活需要。

（6）社会环境友好的需要。老百姓的生活中除了需要基本的物质条件以外，还需要良好的社会环境，包括健康安全的生活环境和生产环境、和谐家庭、和谐社区和良好的人际关系等。政府应该通过相

应的社会政策去加强这些方面的建设，社会工作者也可以在这些方面发挥很大的作用。

（7）其他方面的需要。除了上述基本需要之外，人们还有很多其他方面的需要，包括人们在社会交往、社会参与、娱乐休闲、体育锻炼等方面的需要。

3、社会政策在满足基本民生中的作用

从长期来看，解决民生问题的基础在于不断地发展经济，但同时政府也通过制定和实施各项社会政策而在满足民生需要方面发挥重要的作用。首先，政府通过制定和实施各项社会政策而为老百姓提供基本的教育、医疗卫生、就业等方面的社会服务，以满足人们的基本需要；其次，政府通过专门的社会保障项目而重点满足贫困者和弱势群体的基本需要；再有，政府通过社会政策行动和社会福利规划而实施再分配，以减弱市场经济等因素所导致的收入差距，以提高全社会的民生水平；最后，政府通过加强社区建设、社会组织建设和社会工作人才队伍建设而建构民生保障的服务体系，以提高民生的水平。

（二）保护人权

1、什么是人权

所谓人权，简单说就是社会中的每个人根据宪法和法律所具有的各种基本权利的总和。中国政府坚持以人为本，落实“国家尊重和保障人权”的宪法原则，切实履行保障人权的责任，并且坚定不移地推进中国的人权事业，使我国的人权保护水平不断提高。在我国，人权保障行动的内容相当广泛，主要包括生存权、平等参与权和平等发展

权等内容，体现在经济与社会权利和文化与政治权利等各个方面。

2、中国保护公民经济与社会权利的行动

与社会政策和社会工作有关的主要是保障公民经济与社会权利。在此方面主要的法规和行动内容有：

（1）保障劳动者工作权利。政府大力促进就业和再就业，努力保障劳动者的各项合法权益。一方面积极落实就业促进法，实现城乡就业统筹，促进就业增长；另一方面积极落实劳动合同法，普遍推行劳动合同制度，大力推广集体合同制度，健全劳动关系三方协调机制，全面落实最低工资制度，并且积极落实安全生产法和劳动争议调解仲裁法，切实保障劳动者的安全和基本权利；再一方面扩大职业培训和就业服务，不断增强劳动者的就业能力。

（2）保障公民基本生活水准的权利。政府持续性地采取有效措施，促进城乡居民特别是中低收入居民收入的逐步增长，开展扶贫工作，完善最低生活保障等制度，努力维护城乡居民获得基本生活水准的权利。同时，建立了基本住房保障制度，保障困难群众的基本住房权利，并逐步改善中低收入家庭的住房条件。

（3）保障公民获得社会保障的权利。政府建立法规，并通过各种行动而完善和落实基本养老和基本医疗、失业、工伤、生育保险制度和社会救助制度，为民众构筑社会安全网，并不断提高社会保障水平。

（4）保障公民的健康权利。国家初步建立了覆盖全国城乡居民的基本医疗卫生制度框架，加快推进基本医疗保障制度建设，健全基

导读：（6）制定优惠政策，制定专项优惠政策，建房对象（户主）名单、政策优惠、建房补助标准和补助数量，恢复重建工作进度及责任人等，三是督导乡镇、村、户的恢复重建工作，四是全面实施恢复重建工作的进度管理，（8）工作报告，重建工作结束后，对重建工作进行质量检查、验收评估、总结，《灾区民房重建工作规程》要求，下级的监督管理要贯穿恢复重建工作的始终，民政部每20天向社会公布一次各地恢复重建资金的下拨进展情况，

重建的工程进度，凭补助证领取政府补助资金或实物，每次领取情况登记在补助证上。

（5）根据实际需要确定和落实灾区民房恢复重建资金。

（6）制定优惠政策。对灾区民房恢复重建，地方政府要出台文件，制定专项优惠政策，减免相关税费。

（7）组织实施。一是对经审批的建房对象在乡镇、村所在地张榜公布或通过媒体公布。公示的主要内容应包括：补助资金数量，建房对象（户主）名单、政策优惠、建房补助标准和补助数量，恢复重建工作进度及责任人等。二是将补助资金指标总额一次性落实到户，分期拨付。三是督导乡镇、村、户的恢复重建工作。四是全面实施恢复重建工作的进度管理。由县级人民政府与乡镇人民政府签订责任书，统一组织施工的，由乡镇人民政府和承建方及集中建房对象签订重建协议。由建房对象自行组织施工的，由乡镇人民政府和建房对象签订重建协议，确保重建进度和质量；对重建项目实施倒计时督导；对建房对象按进度分批拨款，确保重建资金有效使用。

（8）工作报告。恢复重建前，县级民政部门要将恢复重建实施方案、灾区民房恢复重建审定情况汇总表上报地级民政部门；恢复重建过程中，定期上报重建进度；重建工作结束后，对重建工作进行质量检查、验收评估、总结，并将总体情况上报省级民政部门。

（三）监督管理

《灾区民房重建工作规程》要求，在灾区民房恢复重建过程中，民政部和各级民政部门不仅要按规定要求落实本级责任，而且上级对 149

下级的监督管理要贯穿恢复重建工作的始终。同时要将有关情况及时报告上一级备案。

1、民政部

按照有关规定，在规定的时间内商财政部向省级下拨灾区民房恢复重建补助资金；中央恢复重建补助资金下拨后，民政部每20天向社会公布一次各地恢复重建资金的下拨进展情况；检查灾区民房恢复重建进展情况和资金使用情况；评估灾区民房恢复重建效果。

2、省级民政部门

按规定时间和灾区民房恢复重建进度，下拨中央灾区民房恢复重建资金和本级配套资金；配合民政部通报，每20天在本行政区域内通报恢复重建资金进度和恢复重建工作开展情况；监督地级民政部门下拨重建资金和重建方案的执行；检查地、县两级重建措施的落实情况及重建资金使用情况。

3、地级民政部门

按规定要求下拨各类恢复重建资金；在本行政区域内定期通报恢复重建资金使用情况和工作进度；监督县级民政部门每一个月在本行政区域内对建房对象的公示到位情况、资金到户情况、政策措施落实情况及重建方案执行情况；检查集中建房的规划、补助标准、建设进度和质量情况；检查恢复重建资金的安排和使用情况。

4、县级民政部门

按建房进度和补助标准下拨恢复重建资金；督察乡村两级对重建资金的使用及建房对象的公示；在本行政区域内定期通报灾民建房进 150

度；协调有关部门对灾民建房进行质量检查和验收；检查乡镇、村两级对恢复重建资金的使用、资金到户和政策落实到户情况。

本章涉及的主要政策法规

《城市居民最低生活保障条例》

《在全国建立农村居民最低生活保障的通知》

《农村五保供养工作条例》

《关于实施农村医疗救助的意见》

《关于建立城市医疗救助制度试点工作的意见》

《关于进一步完善城乡医疗救助制度的意见》

《关于进一步做好城乡特殊困难未成年人教育救助工作的通知》《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》

《城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法》《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》

《法律援助条例》

《国家自然灾害救助应急预案》

《春荒、冬令灾民生活救助工作规程》

《灾害应急救助工作规程》

《灾区民房恢复重建管理工作规程》

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第四章我国特定人群合法权益保障法规与政策

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导读：并且加强食品药品安全法规和监督体系建设，（三）维护社会公平，维护社会公平是政府社会政策的目标之一，也是我国社会主义制度最高的价值目标之一，社会公平是我国社会主义制度的基本原则之一，在社会主义市场经济条件下，我国的社会政策以维护社会公平为主要目标，通过各项社会政策来实质性地体现政府在维护社会公平方面的作用，社会政策才能更好地实现其促进社会整合、保持社会团结的目标，并最终促进人的全面发展和社会进步

本医疗卫生服务体系，促进基本公共卫生服务逐步均等化，有效控制传染病流行，使中国进入实施全民基本卫生保健国家行列。并且加强食品药品安全法规和监督体系建设，促进农村安全饮用水建设，加强社区体育设施建设。

（5）保障公民受教育权利。国家优先发展义务教育，全面普及九年义务教育，积极推进义务教育均衡发展。同时，重点发展农村教育，大力发展职业教育，提高高等教育质量，进一步推进校外教育。并且建立健全家庭经济困难学生资助体系，保障所有公民平等受教育权利。

（三）维护社会公平

维护社会公平是政府社会政策的目标之一，也是我国社会主义制度最高的价值目标之一。社会公平是我国社会主义制度的基本原则之一，在社会主义市场经济条件下，我国的社会政策以维护社会公平为主要目标，通过各项社会政策来实质性地体现政府在维护社会公平方面的作用。只有在公平的基础上，社会政策才能更好地实现其促进社会整合、保持社会团结的目标，并最终促进人的全面发展和社会进步。

政府的各项社会政策维护社会公平的任务主要体现在，首先是通过政府的干预行动而力求兼顾社会中各地区、各阶层和各类人群的利益，兼顾个人、局部和社会总体的利益，并兼顾人们的眼前利益和长远利益；其次是通过再分配去调节市场运行所带来的比较严重的不平等，为贫困者和中低收入群体提供更多的物质帮助和社会服务；再有是为弱势群体提供更多的就业和社会参与机会，增强他们的能力，促

进他们的发展。

（四）解决社会问题

1、什么是社会问题

社会问题可以被认为是对社会成员和社会整体造成负面影响，社会主流价值不能接受因而需要采取集体行动进行干预的社会现象。在社会政策领域内，社会问题应该是众多的个人或社会整体的某种需要得不到满足的一种社会状况，而社会政策就是用集体的行动去改变这种状况。

2、社会问题的特点

一般来说，社会问题具有以下特点：

（1）社会问题具有客观性的特点。社会问题的客观性主要是指社会问题的存在是一种客观的现象，它独立于人们的意志之外，其产生与发展有其自身的规律。

（2）社会问题具有主观性特点。一个社会现象是否能成为社会问题，不仅取决于这个现象本身，还取决于社会成员对这一社会现象的主观关注和评价。一般说来，得到社会公众、政府和学者，以及媒体等方面普遍关注的社会现象更容易被认定为社会问题。社会问题的主观性还表现在其文化差异方面。不同文化背景中的人们在价值、道德、宗教信仰、思维方式等方面存在差异，对社会问题的认识和界定也因此而不同，在某种文化背景中的社会问题，在另外一种文化中有可能不被认定为社会问题。

（3）社会问题具有社会性的特点。社会问题的社会性可以表现

在社会问题产生的原因的社会性、社会问题的内容和形式的社会性、社会问题后果的社会性、社会问题责任的社会性以及解决社会问题方法和过程的社会性等方面。社会问题的社会性使社会问题区别于个体性的现象。

（4）社会问题具有过程性的特点。社会问题过程性的含义，一是其历史性，即在不同的历史阶段中存在着不同的社会问题，人们对社会问题的界定也不一样；二是社会问题本身的产生和发展变化是一个过程。社会政策的研究者和实践者应该很好地认识社会问题过程的规律，以便更好地解决社会问题。

3、当代世界各国面临的主要社会问题

社会问题的范围十分广泛。当代世界各国都面临以下一些主要的社会问题。

（1）社会不平等与贫困问题。社会不平等及其所带来的贫困及其他各种社会问题是严重困扰当代各国的社会问题之一。在当代社会，社会不平等的主要原因是由于各种资源分配中的制度性差异，导致各类不同的人在社会财富分配中所占有份额的不同，以及各个群体声望及社会地位的不同。在当代社会，不平等表现在各个层面上。在一个国家内部的不同城市与农村之间，各个不同地区、不同职业、不同文化程度，以及不同种族的人之间都存在着结构性的不平等。在国家之间的不平等更为显著。随着经济全球化的发展，穷国与富国之间在财富拥有量方面的差距正在日益扩大。

贫困问题是与社会不平等有关的一个重要社会问题。在当代社

会，尽管各国在经济发展方面已取得重要进展，但贫困问题依然严重存在，并严重阻碍着各国的社会发展和部分社会成员合理分享经济与社会发展的成果。尤其是许多发展中国家严重贫困问题既与其国内的不平等有关，也与国家之间财富分配的不平等有密切的关联。

适度的社会不平等可以在激励人们劳动积极性方面起到积极的作用，但不平等程度过大，尤其是当不平等的分配与人们的表现和贡献并不直接相关时，其负面影响就会表现得更加突出。社会不平等的扩大和贫困问题的存在还可能导致其他各种社会问题和社会不稳定，严重时会导致一个社会内部或国际之间出现严重的政治冲突，甚至战争。当代各国政府和社会都在不同程度上注意通过各种方法去控制社会不平等和消除贫困，而社会政策行动是其中重要的途径之一。

（2）人口老龄化与老年人问题。人口老龄化是一个世界性发展趋势，随着一个社会步入老年型人口阶段，老年人问题也随之产生和发展，并成为一个严重的社会问题。老年人问题是指老年人的特殊需要得不到满足，因而引起社会反应，并需要采取社会行动予以解决的问题。老年人问题包括老年人的收入保障问题、健康保障问题、生活质量问题、生活照顾和精神满足问题，以及社会参与和社会融合问题。中国是世界上老年人口最多的国家，而且老年人人口比重有不断上升的趋势。将来如果众多老年人的需要得不到满足，老年人问题将更加严重。

（3）犯罪与其他越轨行为问题。犯罪问题是各国长期面临的严重社会问题之一。除了犯罪行为以外，毒品、色情等其他一些问题也

导读：从社会的角度看，犯罪或其他越轨行为也是社会问题，一个社会犯罪率和其他越轨行为发生率与其经济和社会状况有密切的关联，还需要通过包括社会政策和社会工作等在内的社会性的行动去消除或降低产生犯罪和越轨行，（4）社会歧视问题，所谓社会歧视，是指社会中的某些个人和群体因其性别、种族、出生地域，以及其他一些先天或后天的特点而在经济、政治和社会活动中受到不公平的对待，社会歧视不仅会使被歧视者难以获得与其他人一

长期困扰着当代各国。从社会的角度看，犯罪或其他越轨行为也是社会问题。一个社会犯罪率和其他越轨行为发生率与其经济和社会状况有密切的关联，控制犯罪和越轨行为除了要采取法制行动加以打击外，还需要通过包括社会政策和社会工作等在内的社会性的行动去消除或降低产生犯罪和越轨行为的社会根源。

（4）社会歧视问题。所谓社会歧视，是指社会中的某些个人和群体因其性别、种族、出生地域，以及其他一些先天或后天的特点而在经济、政治和社会活动中受到不公平的对待。社会歧视不仅会使被歧视者难以获得与其他人一样的发展机会，并因此在实际生活中和心理上产生负面的后果，而且还会造成社会的分化，进而带来社会冲突、犯罪和其他各种社会问题。在当代社会，社会歧视既表现为各种制度性的歧视，也表现为人们的个人偏见，而个人的偏见也常常植根于社会文化之中。因此，社会歧视是一种社会问题，需要通过社会性的行动加以消除。

（5）健康与疾病问题。健康是人的基本需要之一，在当代社会，随着经济的发展和生活水平的提高，人们对健康的要求也越来越高。但环境的恶化、生活节奏的加快和新疾病的流行等因素仍然严重影响着当代人的健康。同时，由于社会不平等、贫困和卫生服务资源分配不合理等原因，当代社会中仍有大量人在受到疾病的困扰时难以得到必要的医疗服务。在当代社会，个人的健康有赖于自然与社会环境的改善，以及全社会医疗卫生服务体系的健全，因此需要通过公共性的行动来加强疾病控制和普及医疗卫生服务。

（6）居住环境中的问题。良好的居住条件既是人们的基本需要，也是提高生活质量的关键。但在当代社会，尤其是在都市化的环境中仍然有许多人难以满足基本的居住条件。在当代大都市中，由于城市人口的膨胀、住房价格的昂贵以及贫困等原因造就了许多无家可归者和棚户区。居住环境中的问题既严重影响着部分人的生活质量，同时也是产生其他各种社会问题的根源。为此，各国都通过公共性的行动来加以解决或缓解。

（7）其他各种社会问题。当代人面临的社会问题还有很多，如环境、资源与生态问题、婚姻家庭中的各种问题，儿童与青少年成长中涉及的各种问题，残疾人、移民和其他一些特殊群体所面临的各种问题，以及由于战争、民族和宗教冲突而导致的各种问题等。所有这些问题都需要通过社会性的行动加以控制和解决。

4、社会政策在解决社会问题中的作用

当代各国都以各种方式积极地解决社会问题。其中社会政策是重要的方法和途径之一。社会政策本身就是针对社会问题而形成并展开的活动过程，在社会问题的解决中发挥着重要作用。具体看，社会政策在解决社会问题中可以发挥一些积极方面的作用。

（1）解决社会问题是政府的基本职责之一。政府应该采取社会政策和其他措施，调动各方社会力量，积极地干预社会过程，从而解决各种社会问题。

（2）解决社会问题是社会政策的基本目标之一，在社会政策实施过程的各个阶段都会围绕着解决社会问题的目标而展开各种社会

行动。

（3）从具体行动上看，社会政策行动通过公民参与和民主程序，并采用科学的方法和必要的技术手段去解决社会问题，从而保证更加公平和有效地解决各项社会问题。

（4）社会政策采取必要立法形式和行政手段，使其解决社会问题的行动具有法律和公共行政的权威性、严肃性和强制性。

（5）政府通过社会政策可以进行社会资源的重新配置，能够进行广泛的社会动员，可以充分利用现有的资源，并开发新的社会资源，以更加有效的满足社会的需要，解决社会问题。

总的来说，实践已经证明社会政策在解决社会问题过程中发挥着巨大的作用，扮演着不可缺少的角色。同时，社会政策解决社会问题是一个复杂的过程，我们应该认真研究社会政策理论和实践中的各种问题，使社会政策在解决社会问题的过程中发挥更大的作用。

（五）促进社会和谐

促进社会和谐是社会政策在社会层面上的重要目标，并且是更加长远和根本的目标。社会和谐是要在公平正义的原则下，建立经济与社会的协调发展，形成一个有活力的社会，具有合理的社会结构，城乡之间、地区之间和各个阶层之间相对比较平等，并且具有合理的利益调节机制，人与人之间具有和睦相处的社会关系，并且在国与国之间有良好的合作交流，人和自然之间也和谐共存。促进社会和谐是一个长期的过程，需要从各个方面加以努力，其中社会政策在促进社会和谐方面具有相当重要的作用。

五、社会政策的主要功能

所谓“社会政策的功能”，是指社会政策在经济、政治和社会等各个领域中能够发挥的作用。社会政策的功能主要表现在以下一些方面。

（一）社会政策的经济功能

尽管社会政策不以促进经济增长为目标，但在社会政策的运行过程中会与经济发展问题发生密切的联系。第二次世界大战以后，西方“福利国家”的社会政策体系曾经忽视社会政策与经济发展的关系，结果在一定程度上使高福利的社会政策对经济发展产生了负面影响。在最近20多年里，世界各国都注意总结过去的经验教训，不断探索社会政策与经济发展相结合的理论与实践，强调更好地发挥社会政策的经济功能。从总体上看，社会政策可以在促进经济发展方面发挥重要功能。

1、人力资本投资的功能

人力资本投资在促进经济增长中具有越来越重要的作用，这一点已为人们所清楚地认识。人力资本投资可以有各种各样的途径和方式。在投资途径上可以通过增加教育、培训和健康等方面的服务来增大个人和全社会的人力资本。同时，在投资方式上，既可以采用市场化服务的方式，也可以采用公共服务的方式。采用市场化的方式，其基本的方式本着“谁投资谁受益”的原则来投资。这种方式固然可以调动个人和企业人力资本投资的积极性，但由于一些个人和家庭（尤其是低收入家庭）投资能力不足，往往会造成穷人人力资本的不足，

导读：并进而造成整个社会的人力资本不足，通过政府实施积极的社会政策投资于教育与健康等领域，为缩小社会不平等作出贡献，同时还可以大大地提高全社会劳动力的教育与培训水平和健康水平，使全社会的人力资本总量大大提高，社会政策是政府对经济与社会福利事务的干预，不仅可以起到维护社会公平和调节各个群体之间利益关系的作用，政府可以通过实施社会政策去扩大内需，政府还可以通过实施有效的社会政策防止因经济结构调整而带来的

并进而造成整个社会的人力资本不足，因此仅靠市场化方式的人力资本投资有很大的局限。在这种情况下，应该通过公共服务的方式扩大人力资本投资。通过政府实施积极的社会政策投资于教育与健康等领域，使全体国民都能享有较高水平的教育、培训和卫生服务，不仅可以降低各个群体人力资本拥有量的差距，为缩小社会不平等作出贡献，同时还可以大大地提高全社会劳动力的教育与培训水平和健康水平，使全社会的人力资本总量大大提高，从而提升整个国家的经济竞争力。

2、调节经济运行的功能

社会政策是政府对经济与社会福利事务的干预。通过政府的干预，不仅可以起到维护社会公平和调节各个群体之间利益关系的作用，还可以起到调节经济运行、促进经济稳定发展的作用。一方面，政府可以通过实施社会政策去扩大内需，促进消费，尤其是增大中低收入阶层的消费能力，从而起到刺激经济增长的作用；另一方面，政府可以通过扩大公共事业的投资直接带动就业和经济增长；再一方面，在经济结构调整时期，政府还可以通过实施有效的社会政策防止因经济结构调整而带来的社会动荡，从而为经济结构调整创造必要的社会条件。

3、激励劳动积极性的功能

政府通过制定和实施各项社会政策可以为劳动者提供基本的社会保障、医疗和其他各种社会服务，从而降低和免除劳动者在市场经济中的各种风险，因而起到激励劳动者积极性的作用。同时，企业在

此方面也可以有很多的作为，通过为员工提供补充保险和各种企业福利，可以进一步提高企业职工的凝聚力，起到提高企业劳动生产率的作用。

总而言之，鉴于社会政策具有重要的经济功能，建立能与经济发展相协调，能够促进经济发展的“发展型社会政策”模式在国际社会政策学界已经成为一种共识。在我国经济与社会发展战略中，社会政策的改革与发展应该始终关注促进经济发展。首先，社会政策应该有利于调动劳动者的劳动积极性和有利于促进人力资本的增长；其次，社会政策应该通过建立高效率的运行机制降低各项社会服务的经济成本，以有利于我国的投资和贸易，这在经济全球化的背景下更为重要；再有，社会政策应该关注建立一个稳定、公正和良好的社会，以便为经济活动提供更好的社会环境。

（二）社会政策的社会功能

当代各国在社会政策方面的理论与实践都表明，社会政策具有重要的社会功能，在维持社会良性运行方面可以发挥重要的作用。

1、收入再分配功能

社会政策在社会方面的功能首先体现在其再分配功能方面。通过政府的税收、社会保障和福利供应来降低市场性的初次分配中出现的不平等效应。尤其是通过社会政策行动弥补弱势群体在市场性分配中的不利地位，为构建一个相对平等、公平和和谐的阶级与阶层关系作出贡献。但在实施再分配的社会政策时也应该注意，调节社会分配的不平等不能仅仅靠社会政策，除了实施社会政策之外，政府还应该注

意直接调控市场运行，以降低市场运行中的不公平和不平等。

2、社会投资和社会建设的功能

社会政策可以被看做是一种“社会投资”，从而在社会建设中发挥积极的作用。所谓社会投资，是指通过公共投入的方式去增大人力资本和发展各项社会事业。社会投资既可以通过增大人力资本等方式促进经济发展，从而获得经济建设方面的回报，同时也可以通过促进各项社会事业的发展获得社会建设方面的回报，最终将为构建和谐社会作出重大的贡献。

3、社会政策的社会控制功能

社会政策具有重要的社会控制功能。所谓“社会控制”是指社会中控制人的不良行为和各种社会问题的发生及其危害的制度和机制。社会控制除了需要通过法律规范以及道德和社会教化以外，还需要通过为老百姓提供必要的社会保障和各项社会服务。通过合理的社会政策让所有社会成员都获得基本的生活保障和满足各种基本的需要，就可以在很大程度上防止和降低社会中的犯罪和其他各种越轨行为的发生。

（三）社会政策的政治功能

社会政策的政治功能是指它在政治建设中能够发挥重要的作用。概括起来，社会政策有以下一些方面的政治功能：

1、社会政策的社会管理功能

社会政策在社会管理方面能够发挥重要的作用。社会管理是政府整个公共管理体系中重要的组成部分，是对社会生活各个方面的管

理。政府对社会实施管理的目标是维护社会稳定和社会生活的有序性，进而达成维护政治和经济运行的稳定，以及提高社会生活质量的目标。政府对社会实施管理可通过多种手段来完成，包括法律、政治、文化、经济和行政等方面的手段。从管理机制上看，可以分为直接的控制、调解社会矛盾和通过有效的服务来实现有效管理的目标。当代各国政府都通过广泛实施各项社会政策来加强对社会的管理。社会政策在社会管理中的作用可以通过以下几个方面体现出来：首先，通过满足社会成员在就业、收入、住房、教育与健康等方面的基本需要来实施社会管理；其次，通过维护社会公平来提高社会管理效果；再有，通过解决社会问题来促进社会管理；最后，通过政府与社区和民间组织的合作来实施有效管理。

2、调节各群体利益矛盾的功能

和谐的阶级与阶层关系是各国政府和执政党得以生存的关键性条件之一，因此，各国政府和执政党都把调节阶级阶层关系和各个利益群体之间的利益矛盾当成其重要政治任务之一。鉴于社会政策在调节各阶级阶层和利益群体之间利益矛盾方面可以发挥重要的作用，因而各国政府和执政党都把制定和实施有效的社会政策当成完成这一任务的重要手段之一。

3、增强执政党执政基础和维护政治稳定的功能

不论在哪种政治体制下，一个政党要稳定其执政地位，首先要有广大民众的支持，因此各国的执政党都把获得民众支持当作巩固其执政基础的重要保障，而在这一过程中，根据民众的需要制定和实施有

导读：县级民政部门必要时可聘请救灾工作监督员，国务院颁布的《国家自然灾害救助应急预案》对灾后重建工作作出了原则性规定，民政部印发的《灾区民房重建工作规程》对灾后重建工作作出了较为详细的规定，根据《灾区民房重建工作规程》的规定，灾后重建工作的内容和程序如下：，《灾区民房重建工作规程》要求，全面开展倒损房屋的统计、核定工作，在15日内完成核定工作，组织有关专家和工作人员赴灾区进行现场评估，各级民政部门应

途、使用效果等情况登记、建档，以备查核；乡镇和县级民政部门要建立救灾资金发放台帐；县级民政部门必要时可聘请救灾工作监督员，监督救灾资金的发放。

三、灾后重建的内容

灾后重建即灾区民房恢复重建，是指因自然灾害造成灾区群众住房倒塌或严重损坏需要重新建设和修缮的过程。国务院颁布的《国家自然灾害救助应急预案》对灾后重建工作作出了原则性规定，民政部印发的《灾区民房重建工作规程》对灾后重建工作作出了较为详细的规定。根据《灾区民房重建工作规程》的规定，灾后重建工作的内容和程序如下：

（一）倒损房屋情况的统计、核定

《灾区民房重建工作规程》要求，突发性自然灾害灾情稳定后，各级民政部门应立即组织力量，全面开展倒损房屋的统计、核定工作。

1、县级民政部门

在一次灾害过程结束后，立即组织人员对本区域因灾倒损房屋情况逐村逐户进行调查、登记；在15日内完成核定工作，并建立因灾倒房和恢复重建台帐；填写分乡镇的汇总统计表，并将分乡镇的汇总表上报地级民政部门。

2、地级民政部门

在接到县级民政部门报表后7日内，组织专门人员对重灾县进行抽查，并根据抽查分析结果填写分县的汇总统计表，上报省级民政部门。

145

3、省级民政部门

在接到地级民政部门的报表后7日内，对重灾地（市）进行抽查、核实；根据抽查、核实情况填写汇总统计表，将全省汇总数据（含分市、分县数据）向民政部报告，并以政府名义上报灾区民房恢复重建资金请示。

4、民政部

根据省级核定的倒损房屋汇总情况，组织有关专家和工作人员赴灾区进行现场评估。

（二）组织实施

《灾区民房重建工作规程》要求，在对灾区灾民住房倒损情况核定后，各级民政部门应制定灾区民房恢复重建工作意见或方案，报同级政府批准后，按照意见或方案组织实施灾区民房恢复重建工作。

1、民政部

在收到受灾省的重建资金申请报告后，要根据倒损房情况评估结果，按照中央恢复重建资金的补助标准，提出补助方案商财政部下拨重建资金；实施灾区民房恢复重建项目管理，指导地方开展灾区民房恢复重建；协调有关部门落实相关专项资金和出台灾区民房恢复重建优惠政策。

2、省级民政部门

按照省政府批准的灾区民房恢复重建工作实施意见或省政府的安排部署，商同级财政部门落实本级灾区民房恢复重建资金；及时下拨中央灾区民房恢复重建资金；对灾区民房恢复重建实施项目管理， 146

指导本省灾区民房恢复重建；协调有关部门落实资金和政策；收集、整理地（市）、县级灾区民房恢复重建规划、方案、工作措施及进展情况，汇总到市、到县灾区民房恢复重建情况，按期上报民政部。

3、地级民政部门

按照地级政府批准的灾区民房恢复重建工作实施意见或地级政府的安排部署，商同级财政部门落实本级灾区民房恢复重建资金；及时拨付上级下达的灾区民房恢复重建资金；指导和督促县级开展灾区民房恢复重建工作；督促重建资金和重建优惠政策的落实；全面收集县级灾区民房恢复重建方案及灾区民房恢复重建进度情况，汇总、统计到县、到乡镇灾区民房恢复重建情况，并将情况和报表及时上报省级民政部门。

4、县级民政部门及有关部门

《灾区民房重建工作规程》规定，灾区民房恢复重建的主要责任在县级，实行县、乡两级政府行政首长负责制。由于县级政府在灾区民房恢复重建工作中的重要性，《灾区民房重建工作规程》对县级灾区民房恢复重建工作作出了如下详细规定：

（1）明确组织领导。县级政府成立灾区民房重建领导工作机构，由民政、财政、计划发展改革、建设、国土、水利、扶贫移民、林业、内贸、工商、税务、纪检、监察审计等有关部门组成。民政部门负责牵头协调灾区民房恢复重建工作，并确定专人负责恢复重建项目的汇总、编制、上报、审批、协调和管理工作。乡、村两级确定专人负责重建项目的实施。

147

（2）确定重建对象。需政府帮助开展恢复重建的重点对象应为因灾造成的无自救能力的全倒户、特困户、五保户和优抚对象。确定原则为本人申请、群众评议、张榜公布、严格审批。确定程序为分散建房的由本人申请、村委申报、乡镇政府审核、县级民政部门审批；集中建房的由村委会申请、乡镇审核申报、县级民政部门审批、地级、省级民政部门备案。分散建房和集中建房审批结果均要在村级张榜公布。

（3）规划、选址。县级政府灾区民房恢复重建领导机构牵头协调建设、国土部门搞好重建选址、规划。重建规划的原则是以分散建房为主，集中建房必须先规划后建设；科学选址，不得在行蓄洪区、低洼地带、地质灾害多发地、风灾入口处等易灾地带重建住房，重建规划必须利于今后防灾减灾；合理设计，充分考虑当地住房整体水平和群众承受能力。开展集中连片建房的地方，恢复重建的住房要设置永久性统一标识。

（4）制定恢复重建补助标准。恢复重建的标准，由县级政府灾区民房恢复重建领导机构结合本地实际制定，既不宜太高，也不宜太低，集中建房和分散建房应基本一致。具体到户补助标准应按建房对象分类制定，建房对象一般分为四种类型，即房屋全倒塌户、部分房屋倒塌户、严重危房户和房屋损坏严重必须修复的户。实行民主评议和张榜公布的办法，确定建房对象的补助标准。补助标准的确定要突出重点，不得平均分配。建房对象和补助标准确定后，由县级民政部门向确认的建房对象发放统一格式的恢复重建补助证。灾民根据恢复 148

导读：在10个工作日内进行汇总，《灾民生活救助工作规程》就监督、检查向民政部及各级民政部门提出了要求，民政部会同财政部开始每隔7天向社会公布各地中央救灾资金的下拨进度，（1）地方各级救灾资金下拨分配方案确定后都要向社会公布，省、地级民政部门配合民政部和财政部在本行政区域内会同财政部门对救灾资金的下拨进度，同时接受社会、新闻媒体及专家暗访等方式进行监督，并向社会公布监督检查结果，《灾民生活救助工作规程

在10个工作日内进行汇总，形成本级灾民实际救助方案，连同本级《灾民救助花名册》电子文本报上一级民政部门备案，上报民政部的数据和情况要具体到县（市、区）

（六）监督、检查

《灾民生活救助工作规程》就监督、检查向民政部及各级民政部门提出了要求。

1、民政部

（1）中央的救灾资金分配方案确定后向媒体公布。

（2）汇总分县的全国救灾资金分配情况。

（3）春荒灾民生活救济资金下拨25天后，冬令灾民生活救济资金下拨20天后，民政部会同财政部开始每隔7天向社会公布各地中央救灾资金的下拨进度，直至县级民政部门全部下拨。

（4）会同财政部对各地中央救灾资金管理使用情况进行监督检查。对不及时下拨中央救灾资金的省份进行通报批评，并可酌情在下次中央下拨救灾补助资金时减少补助数额。

2、省、地、县级民政部门

（1）地方各级救灾资金下拨分配方案确定后都要向社会公布。省、地级民政部门配合民政部和财政部在本行政区域内会同财政部门对救灾资金的下拨进度每隔7天向社会通报一次，直至资金全部下拨。

（2）地方各级民政部门根据县级民政部门上报的《灾民救助花名册》，对救助对象采取抽样调查的方式监督检查救济款物分配、落 137

实情况。同时接受社会、新闻媒体及专家暗访等方式进行监督，并向社会公布监督检查结果。

（七）效果评估

《灾民生活救助工作规程》还要求各级民政部门须对灾民生活救助工作的效果进行评估。在灾民救助时段内或救助时段结束后，各级民政部门组织力量采取随机抽样调查等方式，对各地的灾民生活实际救助效果进行评估；对发现的困难和问题及时协调解决，对本级政府无力解决的困难及时报上一级政府；对各地一些好的做法和经验进行总结。各地评估结果报上一级民政部门，省级民政部门负责汇总本行政区域内的评估情况报民政部。

二、灾害应急救助的内容与程序

灾害应急救助是指从突发性自然灾害发生到灾情基本稳定期间，各级民政部门紧急转移安置灾民和对灾民实施紧急救助的相关工作。国务院颁布的《国家自然灾害救助应急预案》对灾害应急救助作出了一般性规定，民政部印发的《灾害应急救助工作规程》对灾害应急救助作出了更加具体的规定。根据《灾害应急救助工作规程》的规定，灾害应急救助的内容和程序如下。

（一）收集、掌握和上报灾情

《灾害应急救助工作规程》要求，发生突发性灾害后，各级民政部门要根据工作职责，及时收集和掌握灾情，逐级或越级上报灾情，为开展灾害应急救助工作提供依据。

1、县级民政部门

138

按规定在第一时间了解掌握灾情，及时填写《自然灾害情况统计快报表》，向地（市）级民政部门报告。因灾造成死亡人口（含失踪人口）在10人以上（含10人）、其他方面造成严重损失或灾情发生重大变化时，可同时上报省级民政部门和民政部。

2、地级民政部门

接到县级民政部门灾情报告后的2小时内，完成灾情数据的审核、汇总工作，将本区域汇总数据（含分县数据）向省级民政部门报告。

3、省级民政部门

接到地（市）级民政部门灾情报告后的2小时内，完成灾情数据的审核、汇总工作，将本区域汇总数据（含分市、分县数据）向民政部报告。当出现重大灾害或民政部启动应急响应时，省、地（市）、县三级民政部门均需执行24小时零报告制度。灾区省级民政部门应于每日15时前上报前24小时的灾情和救灾工作情况；当民政部进入三级响应时，灾区省级民政部门每4小时需要向民政部报告最新灾情；当民政部进入二级和一级响应时，灾区省级民政部门每2小时需要向民政部上报最新灾情。

4、民政部

接到省级民政部门灾情报告的2小时内，完成灾情数据的审核、汇总工作，编发《重要灾情》，向国务院报告并送有关部门。必要时编发《中国灾情信息》，向国际社会通报情况。

（二）灾害应急响应

139

《灾害应急救助工作规程》要求，突发性灾害发生后，各级民政部门根据灾害发展态势和程序，及时启动本级灾害救助应急预案，采取应急救助措施，确保24小时内各项救灾措施落实到位。

1、县级民政部门

县级民政部门应做好以下事项：

（1）根据灾情，及时启动灾害救助应急预案。

（2）及时转移安置受灾群众，保障灾民生命安全。

（3）确保灾民基本生活，具体包括：通过投靠亲友、借住公房和调运及搭建帐蓬（包括简易棚）等方式确保被转移群众有临时住所；为灾民提供方便食品、粮食等，保证灾民有饭吃；为缺少衣被的灾民提供衣被，保障灾民的取暖；保证灾民有干净的饮用水；保证有伤病的灾民得到及时的医疗救治。

（4）向地（市）级民政部门报告救灾工作开展情况，并提出救灾需求；在24小时内，县级民政部门需要报告灾害基本情况（受灾区域、受灾人员、死亡人员、失踪人员、伤病人员、需要转移安置人员等）、救灾工作开展情况（紧急转移安置人员、应急资金拨付情况、救灾物资调运和发放情况等），以及请求上级支持的意见（救灾应急资金、物资等）。

（5）救灾应急资金的使用和报告：县级应在5日内将上级拨付的救灾应急资金落实到灾民手中，并在10日内以文件形式向地（市）级民政部门报告救灾应急资金的使用情况。

2、地级民政部门

140

导读：（2）及时向灾区派出救灾工作组，了解灾情和指导县级民政部门救灾工作的开展，（4）及时向省级民政部门报告救灾工作开展情况，地（市）级民政部门汇总并报告本区域的灾害情况（受灾区域、受灾人员、死亡人员、失踪，地（市）级民政部门开展救灾工作，（3）根据灾情和救灾工作需要，（1）救灾应急工作，参照《民政部应对自然灾害工作规程》开展救灾应急工作，（三）救灾工作的监督和管理，监督和管理是灾害应急救助工作中的

地（市）级民政部门应做好以下事项：

（1）根据灾情，及时启动本级灾害应急救助预案，并督促和检查县级灾害应急救助预案的实施。

（2）及时向灾区派出救灾工作组，了解灾情和指导县级民政部门救灾工作的开展。

（3）根据灾情和救灾需要，及时向灾区拨付本级救灾应急资金和物资，指导县级民政部门妥善安置灾民，确保灾民基本生活。

（4）及时向省级民政部门报告救灾工作开展情况，并提出救灾需求：在48小时内，地（市）级民政部门汇总并报告本区域的灾害情况（受灾区域、受灾人员、死亡人员、失踪人员、伤病人员、需要转移安置人员等）、救灾工作开展情况（紧急转移安置人员、救灾应急资金拨付情况、救灾物资调运和发放情况等），以及提出上级支持的请求（救灾应急资金、物资等）。

（5）应急救灾资金的使用和报告：地（市）级民政部门应会同财政部门，在5日内将上级已经拨付的救灾应急资金拨付到县级，并在10日内以文件形式向省级民政部门报告应急救灾资金的分配使用情况。

3、省级民政部门

省级民政部门应做好以下事项：

（1）根据灾情，及时启动本级灾害应急救助预案，并督促和检查地（市）级灾害应急救助预案的实施。

（2）根据灾情，及时向灾区派出救灾工作组，了解灾情和指导 141

地（市）级民政部门开展救灾工作。

（3）根据灾情和救灾工作需要，及时向灾区拨付本级救灾应急资金和物资，妥善安置灾民，确保灾民基本生活。

（4）灾情严重，地方政府救灾投入难以解决灾区困难时，省级民政部门、财政部门可申请救灾应急资金。

（5）救灾应急资金的拨付和使用情况的报告：接到财政部、民政部拨款文件后，由省级民政部门制定拨款方案，商同级财政部门确定后，由民政部门和财政部门联合下文拨付。救灾应急资金应在5日内从省级下达到地级（省直管县财政体制的地方，应在10日内将救灾应急资金从省级下达到县级）。省级民政部门要在文件下达后及时向民政部报告，并在中央救灾应急资金下拨15日后报告分县资金下拨和使用情况。

4、民政部

民政部应做好以下事项：

（1）救灾应急工作。参照《民政部应对自然灾害工作规程》开展救灾应急工作，并及时将救灾应急响应情况通报灾区的省级民政部门。

（2）救灾应急资金的拨付。根据国务院指示或省级民政和财政部门救灾应急资金申请，民政部提出救灾应急资金补助方案商财政部，两部在3天内完成拨付。

（3）及时调拨救灾物资。根据省级民政部门的申请，及时拟定救灾物资调拨方案，组织物资及时调拨至灾区一线。

142

（三）救灾工作的监督和管理

监督和管理是灾害应急救助工作中的重要一环，《灾害应急救助工作规程》要求民政部和各级民政部门在灾害应急救助工作中应做好监督和管理工作。

1、民政部

民政部应当做好如下各项工作：

（1）督促和检查省级救灾预案的实施情况。

（2）督促和检查各项救灾措施的落实。具体包括：地方政府通过投亲靠友、借住公房和调运及搭建帐篷等方式紧急转移安置受灾群众，保障被转移群众有临时住所的情况；地方政府动用本级救灾预备金，保障转移群众基本生活的情况。

（3）督促和检查救灾款物的使用。主要内容是：监督救灾应急资金的使用方向。救灾应急资金主要用于紧急抢救、转移灾民；监督救灾款物的发放和使用。遵循专款专用、重点使用的原则，防止平均分配，防止截留、挪用和有偿使用；监督和评估救灾款物的使用效果。听取灾民的意见，查看救灾的效果，评估灾民的满意程度和社会的反映等。

（4）救灾应急资金的管理。民政部在救灾应急资金下达15日（以文件下达日期为准）后，通报各级分配和使用救灾应急资金情况。

（5）民政部会同财政部随时对各地中央救灾款物管理使用情况进行了监督检查。对不及时下拨和违规使用中央救灾款物的省份，再次拨付特大自然灾害救济补助费时，民政部、财政部将按上次滞拨或 143

违规资金数量等量扣减，并予以通报批评。

2、省级民政部门

省级民政部门应当做好如下各项工作：

（1）督促和检查地（市）级救灾预案的实施情况。

（2）督促和检查地、县级各项救灾措施的落实。

（3）督促地（市）级民政部门在10日内将救灾应急款物下达到县级，并进行通报。

3、地级民政部门

地（市）级民政部门应当做好如下各项工作：

（1）督促和检查县级救灾预案的实施情况。

（2）督促和检查县级落实各项救灾措施的情况。

（3）督促县级民政部门在5日内将救灾应急款物发放到灾民手中，并进行通报。

4、县级民政部门

县级民政部门应当做好如下各项工作：

（1）督促和规范救灾款物的发放。督促和检查乡镇、村基层及时发放救灾款物到户情况；检查基层在救灾款物发放时坚持民主评议、登记造册、张榜公布、公开发放程序的情况；要求公开救助对象、公开救助标准、公开救助时段、公开救助数量等，自觉接受社会监督。对灾民领取救灾款物实行专账管理，领取款物的灾民要签字捺印。在特殊情况下，如不能在发放前公示，事后也要及时予以公示。

（2）县级民政部门要将每笔救灾应急款物的发放时间、去向用 144

导读：效的社会政策是其重要任务之一，面对人民群众在社会公平、生活质量和社会稳定等方面不断提高的诉求，还将更多地通过制定与实施各项社会政策来满足人民群众的需要和建设一个和谐社会，六、社会政策的基本原则，为实现社会政策的基本目标，并使社会政策在经济建设、社会建设和政治建设中能够更好地发挥重要作用，我国在制定和实施社会政策的过程中应该遵循以下一些基本原则，公平与效率相结合的原则是社会政策制定与实施中的一个

效的社会政策是其重要任务之一。在我国，共产党的执政基础在过去是带领人民推翻剥削制度，实现了民族独立，并维持了十几亿人的基本生活；改革开放以来又带领人民实现了经济高速发展和使人民群众逐渐富裕起来；在未来的发展中，面对人民群众在社会公平、生活质量和社会稳定等方面不断提高的诉求，党和政府在继续促进经济发展的同时，还将更多地通过制定与实施各项社会政策来满足人民群众的需要和建设一个和谐社会，以继续获得人民群众对执政党的政治支持，从而进一步巩固其执政基础，保持国家的政治稳定。

六、社会政策的基本原则

为实现社会政策的基本目标，并使社会政策在经济建设、社会建设和政治建设中能够更好地发挥重要作用，我国在制定和实施社会政策的过程中应该遵循以下一些基本原则。

（一）公平与效率相结合的原则

公平与效率相结合的原则是社会政策制定与实施中的一个重要原则。坚持这一原则有以下几个方面的要求。第一，应该清楚地认识到，社会公平与经济效率之间并非必然矛盾，在社会政策的制定和实施中完全可以兼顾公平与效率，建立起“以公平为基础，以效率为导向”的社会政策体系。第二，社会公平是社会政策的基础，任何社会政策的制定和实施都应该以公平为基础。第三，社会政策的制定和实施中也应该强调效率，以便使社会政策在满足人的需要和促进社会发展方面发挥更大的作用。第四，在社会政策的过程中应该通过合理的制度和机制来促使公平与效率的有效结合，使二者在社会政策过程中

实现“共赢”。

（二）以人为本、尊重人权的原则

“以人为本”是制定和实施社会政策的又一基本原则。在社会主义市场经济条件下，通过市场机制可以在总体上促进综合国力的提高，但是市场经济活力难免会在一定程度上使人本身的价值受到忽略。因此，应该通过实施社会政策来恢复和加强对人的关注，以抵消市场运行可能对人产生的负面影响。社会政策以人为本的基本要求是：首先，社会政策的制定和实施要首先着眼于满足人的基本需要，解决基本的民生问题，尤其是要满足特殊困难群众的基本需要。其次，社会政策还要着眼于促进人的发展，提高人们的健康和文化技术素质。再有，社会政策要着眼于帮助人们抵御各种经济和社会风险，恢复和提高人们适应市场经济的能力。最后，社会政策还应该通过满足人的需要和促进人的发展而推动经济发展和社会和谐。

此外，按照当今世界普遍的人权原则和我国社会主义国家的人权目标，向社会成员提供各类基本的社会服务，满足人们的基本需要是政府和社会的基本责任；在必要时接受国家和社会的帮助是每个公民的基本权利。而社会政策正是体现国家人权保护责任的重要方式。在当代社会中，政府制定和实施社会政策不是国家对人民的“恩赐”，而是国家履行其保护人权基本职责的要求。因此，政府在社会政策的制定和实施中应该按照国家宪法和法律对人权保护的要求，尊重公民的基本权利，包括通过恰当的社会政策而切实保障所有公民基本的经济与社会权利，尊重公民在社会政策中知情的权利，以及参与社会政

策过程的权利。

（三）基本公共服务均等化原则

基本公共服务均等化原则是指政府通过公共服务的方式向人民群众提供基本的教育、医疗卫生、社会保障、就业促进、环境保护等方面的服务，并保障所有社会成员平等地享有这些方面基本的服务。在社会政策方面体现基本公共服务均等化原则的基本要求是：首先，政府应该通过制定和实施各项社会政策而为人民群众提供各种公共服务，以满足人民群众的需要。其次，政府所提供的公共服务不是满足人们所有的需要，而是主要满足人们的基本需要。再有，在满足基本需要的层面上，政府提供的公共服务应该惠及所有的社会成员，并使所有社会成员都能获得大致相等水平的公共服务。最后，在经济发展不均衡和收入分配不平等较大的情况下，社会政策的制定和实施中应该更多地照顾到农村和经济欠发达地区，以及各类弱势群体和城乡困难群众。

（四）社会保护的原则

社会保护是指由政府或其他社会组织建立各种保护性的制度和措施，以避免或减弱某些社会群体在社会经济和文化变迁过程中所受到的利益损害。社会保护的内容除了向公民提供基本的生活保障之外，还包括在就业、教育、医疗、消费者权利以及其他一些方面的保护。社会保护可分为“社会关照”和“社会补偿”两个方面。社会关照是政府或社会对社会中弱者的关照，体现基本的人道主义和人权的要求，而社会补偿则是按照社会公平的原则对因社会的原因而受到损

害的群体及个人提供必要的补偿。

从目标上看，社会保护主要着眼于抵消经济和社会转型及文化变迁中对一些弱势群体带来的损害。尤其是在现阶段市场化改革和经济全球化过程中，激烈的市场经济竞争虽然可以促进经济的发展，但同时也可能危及部分社会成员的就业、基本生活、健康和教育，因此需要通过制定和实施社会政策来抵消市场经济对人们的损害，保护全体社会成员的基本利益，尤其是满足弱势群体的基本需要。

（五）政府与民间相结合的原则

在过去较长时期中，社会政策一直被看成只是国家（政府）的事务。但近年来，许多国家在其社会政策的制定和实施中越来越注重调动民间的资源，并且动员民间组织参与到政府的社会政策行动当中，与政府的社会政策行动相配合，共同为社会成员提供公共的和福利性的服务。在社会政策行动体系中的民间组织包括企业、社区和各类社会组织。在社会政策的制定和实施中坚持政府与民间相结合的原则有几个基本的要求：首先，在当代社会中，政府在社会政策的制定、行动规划和资源供应中应该居于主导地位，承担基本的责任。其次，在社会政策过程中应该注重调动各类民间组织的参与，与政府共同承担向民众提供社会服务的责任。再有，在社会政策过程中政府和民间组织应该相互支持、相互配合和合理分工，共同完成社会政策所要求的各项任务。

随着我国市场经济的发展，将来民间将拥有越来越多的福利资源。因此，如何调动民间资源，形成民间组织与政府相互分工和配合

导读：将对政府的社会政策起很大的作用，在未来的社会政策发展中应该更多地坚持政府与民间相结合的原则，探讨民间组织及个人介入社会政策体系的有效途径和机制，七、社会政策的运行方式，社会政策是包括各环节的一个行动过程，社会政策及其各个环节运行的制度化方式就被称为社会政策的运行方式，社会政策的基本运行方式主要包括以下一些方面，资金筹措方式是社会政策资源调动中最重要的方面之一，各国的社会政策行动都从各种渠道筹措

的局面，将对政府的社会政策起很大的作用。因此，在未来的社会政策发展中应该更多地坚持政府与民间相结合的原则，探讨民间组织及个人介入社会政策体系的有效途径和机制，使政府行为与民间行为能够更好地相互配合，为居民群众提供更多更好的服务。

七、社会政策的运行方式

从动态角度看，社会政策是包括各环节的一个行动过程，这个行动过程及其各个环节是按照制度化的方式运行的。社会政策及其各个环节运行的制度化方式就被称为社会政策的运行方式。更具体讲，社会政策的基本运行方式主要包括以下一些方面。

（一）资金的筹措方式

资金筹措方式是社会政策资源调动中最重要的方面之一。各国的社会政策行动都从各种渠道筹措资金，其中政府财政开支是社会政策资金最重要的来源。政府社会政策开支水平和资金筹措方式一方面受到社会服务需求的影响，另一方面也受到政府现有财力的约束。在政府体系内部，资金筹措的方式还包括各级政府在资金筹措中的责任划分及分担方式。

（二）社会服务的提供方式

社会服务方式由政府社会政策的理念、社会服务体制决定，并受一个国家公民社会发育程度的影响。社会服务提供方式首先是社会服务提供的主体模式。在此方面主要有三种模式：一是政府作为主要的服务提供者，直接经营社会服务机构。二是民间组织作为社会服务的主要提供者，而政府为提供社会服务的民间组织提供资金支持，即政

府向民间组织购买服务的方式。三是政府既不直接经营社会服务机构，也不直接向民间社会服务组织提供资金支持，而是向有需要的服务对象提供福利补贴，使后者可以到民间社会服务组织中去购买服务。我国过去主要由政府、企业和农村集体经济组织提供服务，改革开放以来越来越强调发挥社区和民间组织的作用。

（三）社会服务的付费方式

社会服务的付费方式是指以什么样的方式来为服务付费。在此方面可依社会服务的福利性水平的高低而分为福利性模式和准市场模式。福利性模式是指在社会事业中广泛实施再分配和收入转移，社会服务完全由政府的公共资金来付费，受益者可以获得无偿的服务而无须直接付费。福利性模式的好处是能够使社会服务惠及广大的群众，发挥更好的社会效益。但过高的福利性将可能导致受益者福利需求的不合理扩大，产生福利依赖，并导致政府福利开支的过度膨胀。准市场模式是指在社会服务的提供中引入一定的市场机制，增加服务使用者的付费。服务使用者承担一定的费用一方面可以体现受益者的个人责任，并约束其不合理的福利需要；另一方面也增加服务机构的资金来源，并降低政府的财政负担。同时，使用者付费还可以扩大服务对象对服务机构的自由选择，通过服务对象“用脚投票”的效果来促进服务机构之间的竞争，进而促使服务机构重视运行效率和服务质量。但市场机制过分运用会导致社会服务可及性的降低，使部分社会成员难以获得他们所需要的社会服务。我国计划经济时代的社会服务有较强的福利性特点，而改革开放以后则更多地强调在社会服务中引入市

场机制。

第二节我国社会工作法规与政策的特点、内容和体系

一、社会工作法规与政策的特点及主要内容

（一）法规的含义和特点

1、法规的基本含义

从一般性的意义上看，法规是指国家立法机构和政府行政机关为规范社会秩序和实施有效的社会管理而制定的各种规范性文件的总称。从广义上看，法规包含国家及地方立法机构制定的法律体系和政府行政部门制定的规范性文件。但从狭义上看，“法规”有时也指除国家正式的法律体系之外的规范性文件，如中央政府颁布的行政法规、省级人民代表大会依照法定职权和程序制定的地方性法规。本书所指的法规概念一般取其广义，即由国家和地方立法机构和政府行政机关为规范社会秩序和实施有效的社会管理而制定的各种规范性文件的总称，包括正式的法律、国务院行政法规、地方法规，以及各级政府及其行政部门制定的其他各种规范性文件。

2、法规的特点

法规最大的特点在于其规范性和强制性。其规范性体现在它必须要按照规范化的程序去制定和实施；其强制性体现在它一经制定和颁布，在其适用范围内就必须得到有效的执行。

（二）法规与政策的关系

由于人们使用的政策概念有广义和狭义之分，因此法规与政策的关系也有广义和狭义之分。

1、法规与政策广义上的关系

从广义上看，政策行动体系包含了相应法规体系。政策是制度化的行动体系，而法规是政策的规则系统。一般说来，一套成熟的政策需要由相应的法规来确认和体现，并在相关法规的范围内运行。政府的政策行动需要通过相应的法规体系来明确有关各方的责任；政策的决策、实施和修订都需要按照一定的法规办理。

2、法规与政策狭义上的关系

从狭义上看，法规和政策属于不同层次的规则体系。在我国，法规是指通过国家立法机构或中央和省级政府行政部门按照规范化的程序而制定的规范性文件，而政策则是政府行政部门制定的各种指导性文件，包括依照一定的法规而在一些具体行动领域中制定的指导性的行动方案、有关未来发展方向的宏观指导性文件，以及尚未形成法规的具体行动原则和指导规范等方面的文件等。

3、社会工作实践中的法制化水平

社会工作与社会政策发展总的趋势是要不断提高其法制化水平，但由于社会工作与社会政策是一个庞大的体系，并且经常处于不断的变化与发展之中。尤其是在经济与社会发展比较快的情况下，社会工作与社会政策的法规体系发展滞后的情况常常比较突出。因此，对于社会工作者来说，一方面要熟悉和严格掌握社会工作与社会政策的法规体系，坚持依法办事的原则；另一方面也应该随时注意法规体系中的问题，根据社会发展情况，及时提出修改法规的意见，同时也在法规和政策允许的范围内，按照社会工作的目标精神和基本原则来灵活

导读：（三）社会工作法规与政策的特点，社会工作的法规与政策是指社会工作者在其职业活动中应该遵循的国家法律、政府行政法规，社会工作的法规与政策主要包括两类，一类是国家立法机关、政府行政机构和具有管理职能的社会工作行业组织为规范社会工作组，并促进社会工作发展而制定和发布的各种法律、法规、政策文件和行业规范文件，在社会工作职业体系比较成熟的国家里，这类法规与政策体系比较健全，对社会工作的运行和发展起到重要

处理相关的事务。

（三）社会工作法规与政策的特点

社会工作的法规与政策是指社会工作者在其职业活动中应该遵循的国家法律、政府行政法规和其他各种政策文件。社会工作的法规与政策主要包括两类，一类是国家立法机关、政府行政机构和具有管理职能的社会工作行业组织为规范社会工作组织建设、人员管理和职业活动等事项，并促进社会工作发展而制定和发布的各种法律、法规、政策文件和行业规范文件。在社会工作职业体系比较成熟的国家里，这类法规与政策体系比较健全，对社会工作的运行和发展起到重要的作用。另一类是在社会工作实践中涉及到的国家法律、政府法规和政策文件。例如，老年人社会工作要遵循老年人权益保护的法律、法规与政策，儿童社会工作要遵循未成年人保护的法律和法规等。由于社会工作的领域相当广泛，因此所涉及的法规和政策也相当多。从数量上看，第二类的法规与政策是社会工作法规与政策体系中的主体部分。这一类的社会工作的法规与政策主要反映了政府的社会政策，是社会政策的表达形式。因此，学习和掌握社会工作的法规与政策，在很大程度上是学习和把握一个国家的社会政策体系。

（四）社会工作法规与政策的主要内容

由于社会工作领域相当广泛，社会工作的法规与政策也包含相当广泛的内容。一般说来，在社会政策、社会管理与公共服务领域各个方面的法规与政策都与社会工作有关，都可以纳入社会工作的法规与政策体系。作为一名社会工作者，了解掌握我国相关的社会政策法规

尤为重要。大体上来说，我国与社会工作密切相关的社会政策法规主要包括以下内容：

1、社会救助法规与政策

社会救助是社会工作的主要领域之一。社会救助的法规与政策包括城乡居民最低生活保障、医疗救助、住房救助、教育救助、法律援助、流浪乞讨人员社会救助、自然灾害救助等各种专项救助，以及临时救助等政策法规。

2、针对特定人群的法规与政策

社会工作常常面对社会中的特殊人群，尤其是弱势人群，向他们提供专门的服务。在这些领域中，国家和政府也制定了相关的法规与政策。其中主要包括针对老年人、妇女、未成年人和残疾人等的法规与政策。这些法规与政策的目标一是规定这些群体的权益保护，二是向他们提供专门的社会福利服务。

3、婚姻家庭法规与政策

帮助人们协调婚姻家庭关系，解决婚姻家庭中的各种问题是社会工作的主要内容之一。在此方面社会工作者要依据的法规与政策包括规范婚姻家庭关系的法规、有关私有财产继承和收养关系等方面的法规和政策。

4、人民调解、信访工作、社区矫正和戒毒等方面的法规与政策这几个方面都是围绕着调解邻里矛盾、解决社会问题、纠正偏差行为和化解社会矛盾而展开的工作，这也是我国社会工作者发挥作用的主要领域之一。在这些领域中，政府也制定了相应的法规与政策。

5、优抚安置法规与政策

优抚安置是帮助军人和烈军属，维护军队稳定，巩固国防建设的重要行动领域。在这方面的法规与政策包括革命烈士褒扬法规与政策，以及抚恤优待和退伍军人安置的法规与政策。

6、社区建设法规与政策

社区是社会工作的主要场所之一，促进社区建设、做好社区服务是我国社区社会工作的主要任务。社区建设的法规与政策包括居民自治、村民自治和城市社区建设等方面的法规与政策。

7、公益慈善事业与志愿服务的法规与政策

大力发展公益慈善事业对促进我国社会事业发展具有重要的影响。同时，志愿服务对满足民众的各种需要，促进社会和谐也具有重要意义。社会工作在这些领域中应该发挥重要的作用。为了规范和促进公益慈善事业和志愿服务，国家和政府出台了相应的法规和政策。

8、民间组织发展的法规与政策

民间组织越来越成为我国公共管理和社会服务体系中的重要力量，同时也是社会工作的主要场所。许多社会工作都依托民间组织而开展。我国制定了规范和促进民间组织发展的法规与政策，包括对社会团体、民办非企业单位和基金会的法规与政策。熟悉这些法规与政策对于社会工作者来说具有重要的意义。

9、劳动就业的法规与政策

促进就业和维护劳动者权益是社会工作的又一主要任务。为此，社会工作者（尤其是企业社会工作者）应该熟悉国家和政府制定的促

进就业、保护劳动者权益、协调劳资关系和处理劳动争议等方面的法规与政策。

10、医疗卫生与计划生育法规与政策

在当代社会中，提高健康水平是民众普遍关心的重大问题，也是社会工作者服务的主要领域。在此领域中，国家和政府制定了公共卫生、医疗服务和医疗保障等方面的法规与政策。同时，我国的计划生育也需要社会工作者的参与，因此社会工作者也应该熟悉计划生育方面的法规与政策。

11、社会保险法规与政策

社会保险方面的法规与政策包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等方面的法规与政策。随着社会保险覆盖面的逐步扩大，它们对劳动者和普通民众的影响也越来越大。因此我国的社会工作者都应该了解这些法规与政策，尤其是从事这些领域工作的社会工作者更应该非常熟悉这些法规与政策。

12、社会工作的法规与政策还包括规范社会工作职业活动的各种法规与政策

包括社会工作的组织建构和岗位设置、社会工作服务的规范、社会工作者的资格认证、培训、考核、晋升和奖惩、社会工作教育机构的规范化建设与运行，以及促进社会工作事业发展等方面的法规与政策。在社会工作比较发达的国家里，这类法规与政策都比较完善，对社会工作职业的健康发展起到了很好的规范、保障和促进作用。我国的社会工作职业化还处在初期发展阶段，在这些方面的法规和政策还

导读：在5个工作日内汇总本行政区域内的数据，在5个工作日内汇总数据，并制定救助计划《灾民生活救助工作规程》要求，《灾民生活救助工作规程》从救灾资金的申请、办理和拨付等三个方面，结合各地自然灾害情况、财力状况和救灾工作开展情况等因素综合分析测算，在与财政部确定拨款方案后3个工作日内，（五）救助工作的组织实施，《灾民生活救助工作规程》对救助工作的组织实施，在15个工作日内，3、省级民政部门接到地级民政部

3、省级民政部门

接到地级民政部门的报表后，在5个工作日内汇总本行政区域内的数据，分别于1月20日（春荒）和10月20日（冬令）前将《自然灾害情况统计表（春荒、冬令灾民生活救济情况）》上报民政部。

4、民政部

接到省级民政部门上报的统计报表后，在5个工作日内汇总数据。民政部掌握到分县的需救助人口数量。

（三）核查、评估分析研究调查摸底情况，并制定救助计划《灾民生活救助工作规程》要求，各级民政部门应对调查摸底情况进行核查、评估分析，并制定救助计划。

1、县级民政部门

根据调查摸底情况，制定本行政区域内的灾民生活救助计划，于每年10月15日（冬令）前和1月15日（春荒）前报地级民政部门备案。

2、地级民政部门

（1）根据县级民政部门上报的灾情和县级调查的灾民需救助情况进行核查。

（2）会同财政、农业、水利、气象、统计等部门，对灾情和灾民需救助情况进行会商和评估。

（3）根据统计、核查、评估的结果和县级灾民生活救助计划，制定地级灾民生活救助计划，连同灾情和灾民需救助情况的核查会商评估报告，于10月20日（冬令）和1月20日（春荒）前报省级民 133

政部门备案。

3、省级民政部门

（1）对地级民政部门上报的灾情和全省灾民需救助情况进行核查。

（2）会同财政、农业、水利、气象、统计等部门，对灾情和灾民需救助情况进行会商和评估。

（3）根据统计上报、核查、评估的结果和地级灾民救助计划，制定省级灾民生活救助计划，连同灾情和灾民需救助情况的核查会商评估报告，于10月25日（冬令）和1月25日（春荒）前报民政部门备案。

4、民政部

（1）对省级民政部门上报的灾情和全国需救助情况进行核查。

（2）会同财政、农业、水利、气象、统计等部门，对灾情和灾民需救助情况进行会商和评估。

（3）根据统计上报、核查、评估的结果和省级灾民救助计划，制定全国灾民生活救助计划，于11月5日（冬令）和2月5日（春荒）前报部领导审批。

（四）申请、办理和拨付救灾资金

《灾民生活救助工作规程》从救灾资金的申请、办理和拨付等三个方面，对各级民政部门提出了要求：

1、救灾资金的申请

（1）县级、地级民政部门对本行政区域内的春荒、冬令灾民需 134

救助情况进行统计、评估后，如完成灾民救助任务确有困难的，可向上级政府或上级民政部门申请灾民生活救济补助资金。

（2）省级民政部门对本行政区域内的春荒、冬令灾民需政府救助情况进行统计、评估后，如完成灾民救助任务确有困难的，可向国务院申请灾民生活救济补助资金。省级政府春荒请款报告在每年1月底向国务院报告，冬令请款报告在每年10月底之前向国务院报告。

2、救灾资金的办理

民政部接到省级政府的春荒、冬令灾民生活救济补助资金申请报告后，根据我国灾情评估结果和全国春荒、冬令救助计划，按照中央救灾资金的补助标准，结合各地自然灾害情况、财力状况和救灾工作开展情况等因素综合分析测算，制定救灾资金分配方案，于11月10日（冬令）和2月10日（春荒）前向财政部办理。

3、救灾资金的拨付和使用

（1）民政部。在与财政部确定拨款方案后3个工作日内，由财政部、民政部联合发文将中央救灾资金下达有关省（市、自治区）财政部门和民政部门，同时报国务院办公厅，抄送国家审计署、省（市、自治区）人民政府办公厅和财政部驻该省（市、自治区）财政监察专员办事处。春荒救济资金在2月中旬前下拨，冬令救济资金在11月中旬以前下拨。

（2）省级和地级民政部门。接上一级财政和民政部门的拨款文件后，由民政部门提出分配方案，商同级财政部门确定后，由财政部门和民政部门联合下文拨付，同时将拨款文件报上一级财政和民政部 135

门备案。春荒、冬令灾民生活救济资金须在30日内下达到县级。

（3）县级民政部门。接到上级财政和民政部门的拨款文件后，由民政部门提出拨款计划，并在15日内落实到灾民手中。

在中央救灾资金下拨到位之前，省、地、县级要先安排本级财政资金，解决灾区群众春荒冬令期间的生活困难。

（五）救助工作的组织实施

《灾民生活救助工作规程》对救助工作的组织实施，向各级民政部门提出了不同的要求：

1、县级民政部门

（1）根据上级下拨的实际救灾资金补助数量和本级配套资金情况等因素，在15个工作日内，对原灾民救助计划进行修改，确定实际的政府救助对象和救助款物。

（2）将确定的政府救助对象的救助情况制成《灾民救助花名册》电子文本，连同灾民救助方案报上一级民政部门备案。

（3）县级或乡级民政部门根据《灾民救助花名册》，以户为单位向政府救助对象发放《灾民救助卡》。

（4）县级或乡级民政部门根据《灾民救助花名册》和救助时段向救助对象发放救灾款物。救助对象持《灾民救助卡》领取救灾款物。救助对象在领取救灾款物时，需在《灾民救助花名册》上签字捺印，民政部门需在救助对象持有的《灾民救助卡》上盖章。

2、省级和地级民政部门

根据下级上报的《灾民救助花名册》和灾民救助实施方案，分别 136

导读：请求给予社会保险待遇、最低生活保障待遇或者请求发给抚恤金、救济金的，向提供社会保险待遇、最低生活保障待遇或者发给抚恤金、救济金的义务机关所在地的法律，由法律援助机构工作人员或者代为转交申请的有关机构工作人员作书面记录，（2）法律援助机构可以指派律师事务所安排律师或者安排本机构的工作人员办理法律援助，也可以根据其他社会组织的要求，（5）受指派办理法律援助案件的律师或者接受安排办理法律援助案件的社

无须对被告人进行经济状况的审查。

二、法律援助的申请和审查程序

（一）法律援助的申请程序

如上所述，法律援助以经济困难公民为对象，这些公民分三种不同的情况依法可以获得法律援助。依照《法律援助条例》的规定，除上述第三种情况，即公诉（人民法院为被告人指定辩护时）无须申请法律援助外，其他两种情况的公民要想获得法律援助均需提出申请。《法律援助条例》对这两种情况下的公民如何申请法律援助作出了相应的规定。

公民就上述第一种情况即代理申请法律援助时，应当按照下列规定提出：第一，请求国家赔偿的，向赔偿义务机关所在地的法律援助机构提出申请；第二，请求给予社会保险待遇、最低生活保障待遇或者请求发给抚恤金、救济金的，向提供社会保险待遇、最低生活保障待遇或者发给抚恤金、救济金的义务机关所在地的法律援助机构提出申请；第三，请求给付赡养费、抚养费、扶养费的，向给付赡养费、抚养费、扶养费的义务人住所地的法律援助机构提出申请。第四，请求支付劳动报酬的，向支付劳动报酬的义务人住所地的法律援助机构提出申请；第五，主张因见义勇为行为产生的民事权益的，向被请求人住所地的法律援助机构提出申请。

公民就上述第二种情况即刑事辩护申请法律援助时，应当向审理案件的人民法院所在地的法律援助机构提出申请。被羁押的犯罪嫌疑人的申请由看守所在24小时内转交法律援助机构，申请法律援助所 125

需提交的有关证件、证明材料由看守所通告申请人的法定代理人或者近亲属协助提供。

无论就哪种情况申请法律援助，申请人均须按规定提交相应的证件、证明材料。《法律援助条例》规定，公民申请代理、刑事辩护的法律援助应当提交下列证件、证明材料：第一，身份证或者其他有效的身份证明，代理申请人还应当提交有代理权的证明；第二，经济困难的证明；第三，与所申请法律援助事项有关的案件材料。

另外，《法律援助条例》还规定，申请应当采用书面形式，填写申请表；以书面形式提出申请确有困难的，可以口头申请，由法律援助机构工作人员或者代为转交申请的有关机构工作人员作书面记录。

（二）法律援助的审查程序

《法律援助条例》对法律援助的审查程序也作出了规定：

（1）法律援助机构收到法律援助申请后，应当进行审查；认为申请人提交的证件、证明材料不齐全的，可以要求申请人作出必要的补充或者说明，申请人未按要求作出补充或者说明的，视为撤销申请；认为申请人提交的证件、证明材料需要查证的，由法律援助机构向有关机关、单位查证。

（2）对符合法律援助条件的，法律援助机构应当及时决定提供法律援助；对不符合法律援助条件的，应当书面告知申请人理由。

三、法律援助的实施

法律援助由法律援助机构负责实施。《法律援助条例》规定，法律援助机构负责受理、审查法律援助申请，指派或者安排人员为符合 126

该条例规定的公民提供法律援助。具体来讲，《法律援助条例》对法律援助的实施作出了如下规定：

（1）由人民法院指定辩护的案件，人民法院在开庭10日前将指定辩护通知书和起诉书副本或者判决书副本送交其所在地的法律援助机构；人民法院不在其所在地审判的，可以将指定辩护通知书和起诉书副本或者判决书副本送交审判地的法律援助机构。

（2）法律援助机构可以指派律师事务所安排律师或者安排本机构的工作人员办理法律援助案件；也可以根据其他社会组织的要求，安排其所属人员办理法律援助案件。对人民法院指定辩护的案件，法律援助机构应当在开庭3日前将确定的承办人员名单回复给指定的人民法院。

（3）办理法律援助案件的人员，应当遵守职业道德和执业经律，提供法律援助不得收取任何财物。

（4）办理法律援助案件的人员遇有下列情形之一的，应当向法律援助机构报告，法律援助机构经审查核实的，应当终止该项法律援助：第一，受援人的经济收入状况发生变化，不再符合法律援助条件的；第二，案件终止审理或者已被撤销的；第三，受援人又自行委托律师或者其他代理人的；第四，受援人要求终止法律援助的。

（5）受指派办理法律援助案件的律师或者接受安排办理法律援助案件的社会组织人员在案件结案时，应当向法律援助机构提交有关的法律文本副本或者复印件以及结案报告等材料。法律援助机构收到这些结案材料后，应当向指派办理法律援助案件的律师或者接受安排 127

办理法律援助案件的社会组织人员支付法律援助办案补贴。法律援助办案补贴的标准由省、自治区、直辖市司法行政部门会同同级财政部门，根据当地经济发展水平，参考法律援助机构办理各类法律援助案件的平均成本等因素核定，并可以根据需要调整。

（6）法律援助机构对公民申请的法律咨询服务，应当即时办理；复杂疑难的，可以预约择时办理。

第八节流浪乞讨人员救助法规与政策

流浪乞讨人员是“在城市生活无着的流浪、乞讨人员”的简称。对他们的救助是我国专项救助的又一项重要内容。为了对流浪乞讨人员实行救助，保障其基本生活权益，完善社会救助制度，我国在2003年颁布实施了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（以下简称《救助管理办法》），并同时发布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》（以下简称《救助管理办法实施细则》）。

一、流浪乞讨人员救助的对象、形式及内容

（一）流浪乞讨人员救助政策的对象

《救助管理办法》是为了对流浪乞讨人员实行救助，保障其基本生活权益，完善社会救助制度而制定出来的。这意味着，流浪乞讨人员救助政策的对象是流浪乞讨人员。《救助管理办法实施细则》对这一对象作出了更明确具体的规定，即流浪乞讨人员救助政策的对象是指因自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，正在城市流浪乞讨度日的人员。那些虽有流浪乞讨行为，但不具备上述规定情形的人员，不属于救助对象。 128

导读：要求公安机关和其他有关行政机关的工作人员在执行职务时发现流浪乞讨人员的，救助站对流浪乞讨人员的救助是一项临时性社会救助措施，第九节自然灾害救助法规与政策，是我国社会救助体系的最后一个组成部分，维护灾区社会稳定，本节对灾民生活救助、灾害应急救助和灾后恢复重建等政策规定的主要内容进行阐述，民政部印发的《灾民生活救助工作规程》对灾民生活救助作出了比较具体的规定，《灾民生活救助工作规程》要求，在春荒和

（二）流浪乞讨人员救助的形式与机构

依照《救助管理办法》的规定，对流浪乞讨人员实行救助的形式主要为救助站救助。这可以从两个条款来理解：一是《救助管理办法》

第二条，要求县级以上城市人民政府应当根据需要设立流浪乞讨人员救助站，救助站是流浪乞讨人员救助的机构。二是《救助管理办法》

第五条，要求公安机关和其他有关行政机关的工作人员在执行职务时发现流浪乞讨人员的，应当告知其向救助站求助；对其中的残疾人、未成年人、老年人和行动不便的其他人员，还应当引导、护送到救助站。

此外，如果从救助期限的角度来看，对流浪乞讨人员实行救助的形式可以看做是一种临时救助。《救助管理办法》指出，救助站对流浪乞讨人员的救助是一项临时性社会救助措施。《救助管理办法实施细则》则进一步规定，救助站应当根据受助人员的情况确定救助期限，一般不超过10天；因特殊情况需要延长的，报上级民政主管部门备案。

（三）流浪乞讨人员救助的内容

根据《救助管理办法》的规定，救助站对流浪乞讨人员实行救助的内容主要包括以下五项：

（1）提供符合食品卫生要求的食物。

（2）提供符合基本条件的住处。

（3）对在站内突发急病的，及时送医院救治。

（4）帮助与其亲属或者所在单位联系。

129

（5）对没有交通费返回其住所地或者所在单位的，提供乘车凭证。

二、流浪乞讨人员救助的程序

依据《救助管理办法》和《救助管理办法实施细则》的规定，救助站对流浪乞讨人员实行救助一般遵循如下程序：

（一）流浪乞讨人员向救助站提出求助需求

《救助管理办法》的一个重要原则就是自愿原则，当流浪乞讨人员向救助站表达出求助意愿时，救助站才会考虑是否实行救助。《救助管理办法》规定，向救助站求助的流浪乞讨人员，应当如实提供本人的姓名等基本情况并将随身携带物品在救助站登记，向救助站提出求助需求。

（二）救助站核实流浪乞讨人员的基本情况

《救助管理办法实施细则》规定，当流浪乞讨人员前来寻求救助时，救助站应当向求助的流浪乞讨人员告知救助对象的范围和实施救助的内容，询问与求助需求有关的情况，并对其个人情况予以登记。

（三）救助站决定是否实行救助，并对属于救助对象的及时安排救助

《救助管理办法实施细则》规定，救助站对属于救助对象的，应当及时安排救助；不属于救助对象的，不予救助并告知其理由。对因年老、年幼、残疾等原因无法提供个人情况的，救助站应当先提供救助，再查明情况。对拒不如实提供个人情况的，不予救助。

（四）终止救助

130

如前所述，救助站对流浪乞讨人员的救助是一项临时性社会救助措施，一般不超过10天。所以，《救助管理办法》规定，救助站已经实施救助或者救助期满，受助人员应当离开救助站。对无正当理由不愿离站的受助人员，救助站应当终止救助。除此之外，在下列三种情况下，救助站也应终止救助：第一，救助站发现流浪乞讨人员故意提供虚假个人情况的，应当终止救助；第二，流浪乞讨人员自愿放弃救助离开救助站的，救助站不得限制；第三，流浪乞讨人员擅自离开救助站的，视同放弃救助，救助站应当终止救助。

第九节自然灾害救助法规与政策

自然灾害救助是一种临时救助，是我国社会救助体系的最后一个组成部分。自然灾害是指给人类生存带来危害或损害人类生活环境的自然现象，包括洪涝、干旱灾害，台风、冰雹、雪、沙尘暴等气象灾害，火山、地震灾害，山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，风暴潮、海啸等海洋灾害，森林草原火灾和重大生物灾害等自然灾害。为了建立健全应对突发重大自然灾害紧急救助体系和运行机制，规范紧急救助行为，提高紧急救助能力，迅速、有序、高效地实施紧急救助，最大限度地减少人民群众的生命和财产损失，维护灾区社会稳定，国务院于2006年发布了《国家自然灾害救助应急预案》。本节对灾民生活救助、灾害应急救助和灾后恢复重建等政策规定的主要内容进行阐述。

一、灾民生活救助的内容和程序

灾民生活救助即春荒、冬令灾民生活救助，其重点是解决因灾造 131

成群众的吃饭、穿衣等方面的生活困难。国务院颁布的《国家自然灾害救助应急预案》对灾民生活救助作出了原则性规定，民政部印发的《灾民生活救助工作规程》对灾民生活救助作出了比较具体的规定。

（一）调查荒情

《灾民生活救助工作规程》要求，在春荒和冬令救助工作实施前，各级民政部门应组织专门力量深入基层全面开展荒情调查。调查的主要内容包括：灾民和特困户的家庭基本情况、当年或上年灾害损失情况、灾民自救能力、春夏荒或冬令期间口粮、衣被、住房、治病等方面的困难情况及各级政府实施救助的工作情况等。县（市、区）、乡（镇）民政部门要会同其他部门逐村逐户调查、摸底、建立《需救济人口台帐》和调查档案。民政部和省级、地（市）级民政部门要会同其他有关部门组织力量抽样调查。

（二）上报需救助的情况

《灾民生活救助工作规程》要求，各级民政部门应及时上报需救助的情况，民政部应掌握到分县的需救助人口数量。

1、县级民政部门

要根据调查，分别在每年1月10日前和10月10日前填报《自然灾害情况统计表（春荒、冬令灾民生活救济情况）》，并上报地（市）级民政部门。

2、地级民政部门

接到县级民政部门的春荒、冬令报表后，在5个工作日内汇总本行政区域内的数据，报省级民政部门。

132

导读：二、社会工作法规与政策的体系，社会工作的法规与政策是包括多种类型的体系，它们可以大致分为法规、政策和国际公约及其他规范性文件，（一）法规体系，在当代社会，政府需要多种多样的法规和政策去全方位地实施有效的社会管理和各种服务，国家和政府的法规体系也越来越庞大，其中包含了多种形式的法规，因此法规体系也不同，我国现阶段的社会政策法规体系主要包括以下一些种类：，由国家立法机构制定正式的法律来规范政策行动

有待于逐步建立。

二、社会工作法规与政策的体系

社会工作的法规与政策是包括多种类型的体系。它们可以大致分为法规、政策和国际公约及其他规范性文件。

（一）法规体系

在当代社会，政府需要多种多样的法规和政策去全方位地实施有效的社会管理和各种服务。因此，国家和政府的法规体系也越来越庞大，其中包含了多种形式的法规。各国的政治体制、法制体系和行政管理体制不同，因此法规体系也不同。我国现阶段的社会政策法规体系主要包括以下一些种类：

1、国家法律

国家法律是由全国人民代表大会及其常务委员会制定的各种法律的总称。由国家立法机构制定正式的法律来规范政策行动，是当今各国普遍的做法。在许多国家的法律体系中有相当一部分与政策行动有关，并且政府的相当一部分政策都通过国家立法的形式来制定并颁布实施。通过国家立法的形式来颁布和实施政策具有双重的意义。首先，通过国家的立法程序可以使政府的政策更能够代表民众的意愿，能够更好地体现民意和民主决策的原则，同时也会使各种政策具有更坚实的民众基础。其次，以立法的形式来确定一项政策能够使该政策具有更强的权威性。但是，也不是所有的政策都必须通过国家立法程序。由于各国的政治体制和政治过程不尽相同，立法程序在政策制定中的作用也各不相同。一般来说，以国家法律的形式来制定并颁布实

施的政策越多，说明一个国家政策体系的法制化程度越高。在我国，以前以国家法律的形式来制定和颁布实施的法律不太多，但改革开放以后，随着我国依法治国制度和实践的发展，以及政府政策行动的增强，以国家法律的形式来制定和颁布实施的政策已越来越多。

2、行政法规

在我国，所谓行政法规，简单说来是指国务院根据宪法和法律制定的有关行政管理等方面的规范性文件。制定与发布行政法规，是宪法赋予国务院的一项重要职权。行政法规一方面是为了执行国家法律而需要对有关事项作出更具体的规定；另一方面是为国务院行政管理职权范围内的事项制定规范。国务院通过各项行政法规，一方面规范经济和社会生活，也规定政府的各项政策行动。按照国务院《行政法规制定程序条例》的规定，行政法规的名称一般称“条例”，也可以称“规定”、“办法”等。国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权制定的行政法规，称“暂行条例”或者“暂行规定”。行政法规由国务院组织起草，由国务院的部门具体负责起草工作。行政法规草案在经国务院法制部门征求各个方面意见，并进行审查和修改后，由国务院常务会议审议，或者由国务院审批。审批通过的行政法规由国务院总理签署国务院令公布施行，并及时在国务院公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。

国务院行政法规颁布实施以后，如果其条文本身需要进一步明确界限或者作出补充规定的，由国务院解释。国务院法制机构研究拟定行政法规解释草案，报国务院同意后，由国务院公布或者由国务院授

权国务院有关部门公布。行政法规的解释与行政法规具有同等效力。

3、国务院部门规章

国务院部门规章是指国务院部门根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的职权范围内依照《规章制定程序条例》制定的规章。这里所指的国务院部门包括国务院各部、各委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构。规章的名称一般称“规定”、“办法”等，但不得称“条例”。国务院部门规章体现行政机关的职权与责任相统一的原则，在赋予有关行政机关必要职权的同时，应当规定其行使职权的条件、程序和应承担的责任。国务院部门规章在其制定部门权限范围内具有行政约束力。国务院部门规章可以由一个部门单独制定，涉及国务院两个以上部门职权范围的事项也可以由相关部门联合制定规章。部门规章经制定部门负责人签署同意后公布实施，并报国务院备案。

4、地方性法规

地方法规，是指根据宪法和立法法等有关法律的规定，省、自治区、直辖市和较大的市的人民代表大会及其常务委员会，根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定的规范性文件，以及自治州、自治县的人民代表大会依照法定职权和程序制定的自治条例和单行条例。制定地方性法规一方面是为了执行法律、行政法规的需要，而根据本行政区域的实际情况作出一些具体规定；另一方面是针对地方性事务制定在本地区有效的法规。地方性法规可以称“条例”。

5、地方政府规章

地方政府规章是指省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，依照《规章制定程序条例》制定的规章。地方性规章的名称一般称“规定”、“办法”。

除此之外，各级政府还有其他一些规范性的文件，包括国务院部门以及省、自治区、直辖市和较大市的人民政府及其主管部门对具体应用规律、法规或规章作出的解释；县级以上人民政府及其主管部门发布的具有普遍约束力的决定、命令或其他规范性文件。

（二）政府政策文件

除以上法规以外，执政党和政府还有其他一些规范性和指导性的政策文件。所谓政策文件，是指各级党政部门向其下属单位和社会发布有关政策的文件。政府政策文件的内容非常广泛，但一般都包含在某类政策方面，或特定的公共管理事务方面在一定的时期中的目标、方向、原则、任务、工作方式，以及具体的步骤和措施等内容。有些政策文件着眼于大的目标、方向和原则，其内容主要是对政府政策的宏观阐释和对公共事务的宏观指导；而另一些则着眼于具体的政策规范和行动。党和政府的政策文件形式也比较多样化，但大致可以分为两大类。一类是党和政府及其职能部门以政策文件的形式向其下级组织下达政策指令，要求下级组织按照上级政府或其职能部门的要求办理某类公共事务，或者为下级政府及其职能部门的工作提供指导原则。此类文件常常以“通知”、“意见”等文件方式下发，有时候也

导读：另外一类则更侧重向社会宣布政府的政策方向、原则及内容，还有一类政策文件既针对其下属组织及部门，又面向社会，政策文件可以分为不同的层次和类别，包括各级党的领导机关发布的政策文件，国务院文件、中共中央与国务院联合发布的政策文件、国务院各个部门的政策文件、国务院，以及地方各级政府及其职能部门发布的地方性政策文件等，在当代中国社会，国际组织的政策文件和国际公约、条约等规范性文件对国内公共事务也产生着越

以对下级上报请示文件的“批复”等信函的方式下发。另外一类则更侧重向社会宣布政府的政策方向、原则及内容，其形式常常是以“白皮书”等方式发布。还有一类政策文件既针对其下属组织及部门，又面向社会，这类文件常常是以“决定”、“公告”等方式发布。

按照发布文件的机关，政策文件可以分为不同的层次和类别，包括各级党的领导机关发布的政策文件，国务院文件、中共中央与国务院联合发布的政策文件、国务院各个部门的政策文件、国务院有关部门联合发布的文件、国务院有关部门与具有公共管理职能的群众团体（如全国妇联、全国总工会、共青团中央、中国残联等）联合发布的政策文件，以及地方各级政府及其职能部门发布的地方性政策文件等。

（三）国际公约及规范性文件

在当代中国社会，随着全球化的发展，各国之间的交往和相互影响日益加强，国际性和全球性的公共事务也不断增多。因此，国际组织的政策文件和国际公约、条约等规范性文件对国内公共事务也产生着越来越大的影响。现阶段主要的国际性规范文件有：联合国宪章及联合国大会文件、国际组织文件（例如世界卫生组织、世界贸易组织、国际劳工组织、联合国开发计划署、联合国儿童基金会、世界银行等组织的文件）、国际公约和双边条约等。

在当代主权国家中，公共管理的基本职责在本国政府。国际组织和国际公约条约的文件不能直接作为处理国内事务的法定依据。即使对我国政府参与并在其中承诺了责任的国际性文件，也只能先按其原

则和要求来制定或修改国内的法规与政策，才能够进入实质性的执行过程中。但是，随着全球化的不断加深和国际之间相互影响的不断增多，各种国际性文件对国内政策、组织行为和个人态度及理念的影响也会越来越大。因此，作为社会工作者，在其工作中不仅要熟悉并熟练地应用国内的法规及政策，而且还应该了解与其业务有关的重要国际政策文件。

（四）各类法规与政策的特点及相互之间的关系

上述规范性文件共同构成了我国的法规和政策体系，但各种法律、法规、规章和政策文件之间的效力和约束力程度是不一样的。在效力方面，根据立法法规定，首先，宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。其次，法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。再有，行政法规的效力高于地方性法规、规章，地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章；省、自治区人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的较大的市的人民政府制定的规章。此外，自治条例和单行条例可以依法对法律、行政法规、地方性法规作变通规定，并在本自治地方适用；经济特区法规根据授权可以对法律、行政法规、地方性法规作变通规定，并在本经济特区适用。最后，部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。

在约束力程度方面，法律、条例、对法律和条例的解释和实施细则，都具有完整的约束力，必须严格执行。国务院及其行政部门和地

方政府制定和发布的各种“决定”、“通知”、“规定”、“办法”等文件也具有约束力，在其规定的范围内应该按此办理。各级政府及其行政部门发布的各种“批复”、“答复”等文件，在其直接针对的地区和部门及单位具有约束性效力，但对其他地区、部门和单位则具有参照性效力。

政府的政策文件在权威性和规范性方面总体上不及法规文件，但它们在公共事务管理和社会发展中也发挥着重要的作用，是执政党的各级领导机关和各级政府管理社会、引导社会发展的重要方式。一般说来，与法规文件相比，政策文件具有内容更加广泛、形式更加灵活、制定和修改更加方便、对社会变化的适应性更强的特点。因此各级党政机关常常在法律法规的基础上，以各种政策文件的方式去规范各种政务、引导社会发展方向、解决各种社会问题。

三、社会工作法规与政策与社会工作实践的关系

（一）社会工作的法规与政策对社会工作实践的作用

社会工作是制度化的助人服务体系，因此要求必须按照国家的法律、政府的法规和政策运行。一方面，在当代社会中，各国为了规范和促进社会工作的发展而制定了相应的法律、法规和政策，对社会工作的组织建构、社会工作人员的培训、考试和资格评定、社会工作机构和人员的基本规范，以及政府与社会工作机构的关系及对社会工作发展的基本责任等方面都作出了规定。同时还出台一些政策文件，引导和促进社会工作实践和社会工作教育的发展。此外，社会工作的行业组织（如社会工作者协会、社会工作教育协会等）也制定一些行

业规范（如社会工作伦理守则、社会工作各个方面的技术标准等）。所有社会工作机构和社会工作人员在其组织建设和运行，以及在具体服务活动中都要遵循这些法律、法规、政策和行业规范。

另一方面，国家为了保障公民的经济与社会权利和促进社会事业的发展出台了一系列的法律，政府在具体的社会政策领域也出台了各种法规和政策文件。社会工作在其服务工作中要遵守这些法规和政策，按照这些法规与政策办事，并且利用法规和政策所提供的条件和资源而展开工作。例如，老龄社会工作者要按照国家关于老年人权益保障的法规办事，要利用政府老年福利政策所提供的条件和资源而为老年人提供服务；而儿童社会工作者则要按照儿童保护法规和儿童福利政策而展开工作。从这个角度上说，社会工作实际上被纳入到了政府的社会政策行动体系，在实施政府社会政策过程中发挥重要的作用。

（二）社会工作的实践要促进相关法规与政策的完善和发展社会工作组织和人员在其职业活动中不仅仅是要遵守法规与政策，还应该以积极的行动参与到法规与政策的完善和发展过程之中。由于社会工作者具有“专家”和“基层实践者”的双重角色，他们在相关法规和政策的制定、完善和发展过程中可以发挥重要的作用。一方面，社会工作者在其领域中是专业人员，他们不仅仅是法规和政策的实践者、实施者，而且也是法规制定和完善过程中的研究者。他们不仅熟悉法规和政策的原理和意义，而且能够运用专业的理论和方法去研究各种法规与政策的运行情况，发现存在的问题，并且在此基础

导读：上提出改进法规与政策的建议，社会工作者长期工作在法规与政策实践的第一线，熟悉相关法规和政策运行的实际情况，因此可以为社会工作法规和政策的完善和发展提供更加实际的信息和建议，第三节社会政策的发展，社会政策已经历了一百多年起伏曲折的发展历程，党和国家一直致力于通过各项社会政策为老百姓提供各种服务，我国的社会政策也经历了曲折发展的历程，在目前构建社会主义和谐社会目标的指引下，我国社会政策既面临着新的

上提出改进法规与政策的建议。另一方面，社会工作者长期工作在法规与政策实践的第一线，了解普通民众的需要，熟悉相关法规和政策运行的实际情况，因此可以为社会工作法规和政策的完善和发展提供更加实际的信息和建议。

第三节社会政策的发展

从全世界范围看，社会政策已经历了一百多年起伏曲折的发展历程。在我国，自新中国成立以来，党和国家一直致力于通过各项社会政策为老百姓提供各种服务，取得了举世瞩目的成绩。但同时，我国的社会政策也经历了曲折发展的历程。在目前构建社会主义和谐社会目标的指引下，我国社会政策既面临着新的发展机遇，同时也面临着许多新的挑战。对于社会工作者来说，清楚地认识国际上和我国社会政策发展的历史经验，准确地把握当前社会政策发展的趋势，至关重要。

一、国际社会政策的发展趋势

（一）现代社会政策体制的建立

现代社会政策实践发端于欧美国家。西方社会政策实践的发端最早可以追溯到1601年的英国《伊丽莎白济贫法》。《济贫法》是世界上第一个以政府发布法令的方式建立的社会保障制度，它的发布开创了政府干预社会福利事务的先河。英国《济贫法》对后来各国的社会政策实践有很深远的影响，但欧洲各国大规模的社会政策实践是在工业化的促进下，在19世纪以后才发展起来的。为了应对工业化社会以来的各种社会问题，满足劳动者各方面的基本需要，并缓解当时严

重的阶级冲突，19世纪末欧洲各国政府开始探索通过国家干预的方式去建立基本的社会保障制度。德国于1883年颁布了《工人医疗保险法》，规定对工人实行强制性保险；1884年颁布了《工伤事故保险法》，规定在工作中发生事故的人或死难者家属可以依法从保险联合会中得到抚恤金；1889年颁布了《伤残和养老金保险法》，规定70岁以上的人可以获得养老金，伤残者可以获得伤残救济金。此外，还以法令规定了工人星期日休息，并限制童工、女工的最长工作时间。德国社会保险制度的初步确立为其他国家起到了示范作用，19世纪末20世纪初，欧洲各国逐步建立起现代社会保险制度，后来又延伸到美洲和大洋洲国家。其中，美国于1935年通过了《社会保障法》，创立了国家干预的现代社会政策制度模式。

（二）战后西方“福利国家”社会政策体系的形成与发展

19世纪末20世纪初欧洲国家建立社会保障体制以后，其早期的发展过程并不顺利，一方面是新的制度体系在其初创时期的不成熟，另一方面也是由于20世纪上半叶西方国家经历了两次世界大战和一次严重经济萧条，使创立不久的现代社会保障制度经历了严峻的考验。在以上背景下，英国在第二次世界大战期间就采取了一系列行动，探讨在战后应该如何改进其社会保障及福利体制。在凯恩斯主义经济学的影响下，英国于1942年提出了题为《社会保险和相关服务》的“贝弗里奇报告”，比较系统地分析了当时社会保障和福利体系的各种弊病，并全面地提出了战后英国社会保障和社会福利体系的制度框架，因而被称为“西方福利国家的蓝图”。“贝弗里奇报告”为战后英

国福利国家的形成和发展奠定了基础。从1944年到1948年，英国政府以贝弗里奇报告为蓝本制定了一系列社会立法，初步建成了“福利国家”的基本体制。继英国之后，西欧和北欧的许多国家从20世纪40年代后期起也纷纷按英国模式实施社会福利政策，建设自己的“福利国家”。美国在60年代肯尼迪总统和后来的约翰逊总统时期也大力推动社会福利的发展，建立了美国式的福利国家模式。

（三）20世纪70年代中期以来“福利国家”社会政策的改革从福利国家诞生到20世纪70年代中期，西方的社会政策体系总的趋势是不断扩大福利范围和提高福利水平。但是，福利国家在不断扩张的同时，其内在的问题也不断地暴露出来。从20世纪60年代起学者们就从不同的角度对“福利国家”体制提出了批评，但对福利国家影响最大的是来自经济方面的冲击。70年代的石油危机冲击了整个世界经济，导致出现了严重的通货膨胀，引发了大量的失业人口，并造成了西欧各国社会政策体系严重的财政困难。同时，70年代出现的“滞胀”也向凯恩斯主义经济学提出了严重的挑战，并使新自由主义的经济学理论逐渐占据上风。在这种情况下，各个党派都不得不重新审视“福利国家”的社会政策体制，大家都意识到应该对原有的社会政策体制进行改革，以适应新的经济形势。

在西方各国中，英国的社会政策发展道路最具有典型意义。英国是战后最早实施“福利国家”社会政策体制的国家，也是受70年代经济危机影响最大的国家之一，同时还是在70年代末以来最早开始社会政策改革的国家。撒切尔夫人的保守党政府在1979年上台后，

按照新自由主义的社会福利理论，经过其三个任期中的社会政策改革，逐渐开创了一个新的、更加强调个人责任和反对依赖国家的社会政策思路。但是，新自由主义的社会福利理论和社会政策实践虽然对刺激经济发展有好处，同时也损害了许多社会成员在社会福利方面的利益，尤其是使下层民众的福利受到削弱，并对社会公平造成影响，因而招致一些群体的反对。在这种情况下，一些理论家和政治家在90年代中期提出了“第三条道路”的社会福利理念和实践模式，试图在过去民主社会主义的福利国家体制和新自由主义的社会政策主张之间，寻找一个能够兼顾经济与社会发展目标的中间性福利体制。

除了英国以外，其他一些发达国家也在不同程度上进行了类似的改革。当前发达国家的社会政策的主流是按照“第三条道路”的基本思路，强调兼顾社会公平和经济效率，强调国家干预与企业、社会和个人的责任相结合，强调社会政策与经济发展相协调和相互促进，强调社会政策运行中引入市场机制而提高其运行效率。

在当今全球化不断加剧的情况下，各国的社会政策行动都受到来自国内外的挑战。在全球化的背景中，一个国家政府在处理社会政策事务方面的行动明显受到来自外部的影响，国际经济竞争的加剧要求各国的劳动者以更加勤奋的劳动使整个国家获得更大的竞争优势。同时也要求各国应该在社会政策发展事务上相互协调和合作。在全球化影响的同时，各国还面临着人口的老龄化、国内外移民的增多，以及人们对福利供给的期待越来越高等问题，而这一切都是摆在各国领导人桌面上的重要议题。

导读：并向社会公开登记结果，三、城市低收入家庭廉租住房保障工作的监督管理，加强对廉租住房保障工作的监督检查，市、县人民政府应当定期向社会公布城市低收入住房困难家庭廉租住房保障情况，由建设（住房保障）主管部门或者具体实施机构依照有关法律法规规定处理，廉租住房保障实施机构违反本办法规定，建设（住房保障）主管部门及有关部门的工作人员或者市、县人民政府确定的实施机构的工，在廉租住房保障工作中滥用职权、玩忽职

（3）建设（住房保障）主管部门应当自收到申请材料之日起15日内，就申请人的家庭住房状况是否符合规定条件提出审核意见，并将符合条件的申请人的申请材料转同级民政部门。

（4）民政部门应当自收到申请材料之日起15日内，就申请人的家庭收入是否符合规定条件提出审核意见，并反馈同级建设（住房保障）主管部门。

（5）家庭收入、家庭住房状况符合规定条件的，由建设（住房保障）主管部门予以公示，公示期限为15日；对经公示无异议或者异议不成立的，作为廉租住房保障对象予以登记，书面通知申请人，并向社会公开登记结果。经审核，不符合规定条件的，建设（住房保障）主管部门应当书面通知申请人，说明理由。申请人对审核结果有异议的，可以向建设（住房保障）主管部门申诉。

三、城市低收入家庭廉租住房保障工作的监督管理

（一）城市低收入家庭廉租住房的监督管理部门

按照规定，中央和地方县级以上政府的建设（住房保障）主管部门是城市低收入家庭廉租住房的管理部门。国务院建设主管部门、省级建设（住房保障）主管部门应当会同有关部门，加强对廉租住房保障工作的监督检查，并公布监督检查结果。市、县人民政府应当定期向社会公布城市低收入住房困难家庭廉租住房保障情况。市（区）、县人民政府建设（住房保障）主管部门应当按户建立廉租住房档案，并采取定期走访、抽查等方式，及时掌握城市低收入住房困难家庭的人口、收入及住房变动等有关情况。

121

已领取租赁住房补贴或者配租廉租住房的城市低收入住房困难家庭，应当按年度向所在地街道办事处或者镇人民政府如实申报家庭人口、收入及住房等变动情况。街道办事处或者镇人民政府可以对申报情况进行核实、张榜公布，并将申报情况及核实结果报建设（住房保障）主管部门。建设（住房保障）主管部门应当根据城市低收入住房困难家庭人口、收入、住房等变化情况，调整租赁住房补贴额度或实物配租面积、租金等；对不再符合规定条件的，应当停止发放租赁住房补贴，或者由承租人按照合同约定退回廉租住房。

（二）城市廉租住房的退回

城市低收入住房困难家庭不得将所承租的廉租住房转借、转租或者改变用途。城市低收入住房困难家庭违反前款规定或者有下列行为之一的，应当按照合同约定退回廉租住房：无正当理由连续6个月以上未在所承租的廉租住房居住的，无正当理由累计6个月以上未交纳廉租住房租金的。城市低收入住房困难家庭未按照合同约定退回廉租住房的，建设（住房保障）主管部门应当责令其限期退回；逾期未退回的，可以按照合同约定，采取调整租金等方式处理。城市低收入住房困难家庭拒绝接受前款规定的处理方式的，由建设（住房保障）主管部门或者具体实施机构依照有关法律法规规定处理。

（三）城市廉租住房申请者与管理者的法律责任

1、城市低收入住房困难家庭方的法律责任

隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请廉租住房保障的，建设（住房保障）主管部门不予受理，并给予警告。对以欺骗等不正当手段， 122

取得审核同意或者获得廉租住房保障的，由建设（住房保障）主管部门给予警告；对已经登记但尚未获得廉租住房保障的，取消其登记；对已经获得廉租住房保障的，责令其退还已领取的租赁住房补贴，或者退出实物配租的住房并按市场价格补交以前房租。

2、廉租住房保障实施机构方的法律责任

廉租住房保障实施机构违反本办法规定，不执行政府规定的廉租住房租金标准的，由价格主管部门依法查处。违反本办法规定，建设（住房保障）主管部门及有关部门的工作人员或者市、县人民政府确定的实施机构的工作人员，在廉租住房保障工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第七节法律援助法规与政策

法律援助是我国专项救助的又一项重要内容。所谓法律援助是指为了保障经济困难公民获得必要的法律服务，政府提供给他们的法律咨询、代理、刑事辩护等无偿法律服务。为了保障经济困难的公民获得必要的法律服务，促进和规范法律援助工作，我国于2003年颁布实施了《法律援助条例》，对法律援助的有关事项作出了规定。

一、法律援助的对象与范围

（一）法律援助的对象

按照《法律援助条例》规定，法律援助的对象主要是经济困难的公民。也就是说，我国法律援助制度是针对各类在经济上存在困难的公民，帮助他们获得必要的法律服务。

（二）法律援助的范围

123

在对经济困难公民法律援助的范围上，《法律援助条例》对以下三种情况分别作出了规定：

1、代理

公民对下列需要代理的事项，因经济困难没有委托代理人的，可以向法律援助机构申请法律援助：第一，依法请求国家赔偿的；第二，请求给予社会保险待遇或者最低生活保障待遇的；第三，请求发给抚恤金、救济金的；第四，请求给付赡养费、抚养费、扶养费的；第五，请求支付劳动报酬的；第六，主张因见义勇为行为产生的民事权益的。

2、刑事辩护

刑事诉讼中有下列情形之一的，公民可以向法律援助机构申请法律援助：第一，犯罪嫌疑人在被侦查机关第一次讯问后或者采取强制措施之日起，因经济困难没有聘请律师的；第二，公诉案件中的被害人及其法定代理人或者近亲属，自案件移送审查起诉之日起，因经济困难没有委托诉讼代理人的；第三，自诉案件的自诉人及其法定代理人，自案件被人民法院受理之日起，因经济困难没有委托诉讼代理人的。

3、公诉

公诉人出庭公诉的案件，被告人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人，人民法院为被告人指定辩护时，法律援助机构应当提供法律援助。被告人是视力、听力、语言有障碍的残疾人或者未成年人而没有委托辩护人的，或者被告人可能被判处死刑而没有委托辩护人的，人民法院为被告人指定辩护时，法律援助机构应当提供法律援助， 124

导读：如实提供医疗诊断书、医疗费用收据、必要的病史材料、已参加合作医疗的按规定领取的合，第五节城乡特殊困难未成年人教育救助法规与政策，我国政府一贯重视城乡特殊困难未成年人的教育救助工作，各级民政、教育行政部门积极开展教育救助工作，2004年民政部和教育部联合发布《关于进一步做好城乡特殊困难未成年人教育救助工作，一、城乡特殊困难未成年人教育救助的对象和教育救助工作的目标，对已经由农村敬老院和其他社会福

险或新型农村合作医疗，并对其难以负担的基本医疗自付费用给予补助。同时，要完善救助服务内容，根据救助对象的不同医疗需求而开展医疗救助服务。要坚持以住院救助为主，同时兼顾门诊救助。住院救助主要用于帮助解决因病住院救助对象个人负担的医疗费用；门诊救助主要帮助解决符合条件的救助对象患有常见病、慢性病、需要长期药物维持治疗以及急诊、急救的个人负担的医疗费用。再有，要科学合理地制定医疗救助补助方案，逐步降低或取消医疗救助的起付线，合理设置封顶线，进一步提高救助对象经相关基本医疗保障制度补偿后需自付的基本医疗费用的救助比例。

三、城乡医疗救助的申请与审批程序

（一）城市医疗救助的申请与审批程序

根据《城市医疗救助意见》的规定，城市医疗救助的申请与审批须遵循以下程序：

1、申请

申请人向户籍所在地的社区居委会提出书面申请。如果符合申请条件，填写《城市低保对象医疗救助申请审批表》，并告知应提供的相关证明材料。

2、核查

街道办事处或乡镇人民政府医疗救助部门收到申请后，应当对申请人提出的申请及申请人提供的相关证明材料进行核查。核查结束后，在《城市低保对象医疗救助申请审批表》上签署审核意见。

3、审批

113

区（县）民政局核实街道办事处（乡镇人民政府）上报的申请书及相关材料，对符合享受城市医疗救助待遇的，在《城市低保对象医疗救助申请审批表》上签署审批意见，核实救助金额。

（二）农村医疗救助的申请与审批程序

根据《农村医疗救助意见》的规定，农村医疗救助的申请与审批须遵循以下程序：

1、申请

医疗救助实行属地化管理原则，申请人（户主）向村民委员会提出书面申请，填写申请表，如实提供医疗诊断书、医疗费用收据、必要的病史材料、已参加合作医疗的按规定领取的合作医疗补助凭证、社会互助帮困情况证明等，经村民代表会议评议同意后报乡镇人民政府审核。

2、审核

乡镇人民政府对上报的申请表和有关材料进行逐项审核，对符合医疗救助条件的上报县（市、区）民政局审批。乡镇人民政府根据需要，可以采取入户调查、邻里访问以及信函索证等方式对申请人的医疗支出和家庭经济状况等有关材料进行调查核实。

3、审批

县级民政部门对乡镇上报的有关材料进行复审核实，并及时签署审批意见。对符合医疗救助条件的家庭核准其享受医疗救助金额，以示符合享受医疗救助条件的，应当书面通知申请人，并说明理由。

（三）简化程序，充分发挥医疗救助的便民救急作用的新要求 114

2009年新发布的《关于进一步完善城乡医疗救助制度的意见》中提出了城乡医疗救助应简化程序的要求。该文件指出，应鼓励和推行定点医疗机构即时结算医疗救助费用的办法。对于城乡低保家庭成员、五保户等医疗救助对象，凭相关证件或证明材料，到开展即时结算的定点医疗机构就医就发生的医疗费用，应由医疗救助支付的，由定点医疗机构即时结算，救助对象只需支付自付部分。定点医疗机构与民政部门要定期结算。对于申请医疗救助的其他经济困难人员，或到尚未开展即时结算的定点医疗机构就医的医疗救助对象，当地民政部门要及时受理，并按规定办理审批手续，使困难群众能够及时享受到医疗服务。救助对象因治疗需要转诊至非定点医疗机构治疗的，应当由定点医疗机构出具转诊证明，由救助对象报当地县级民政部门核准备案。此外，该文件还要求各地要探索属于救助对象的流动就业人员异地就医的申报、审批和结算办法，方便困难群众就医。

第五节城乡特殊困难未成年人教育救助法规与政策

我国政府一贯重视城乡特殊困难未成年人的教育救助工作。近年来，各级民政、教育行政部门积极开展教育救助工作，为城乡特殊困难未成年人提供各种形式的帮助。2004年民政部和教育部联合发布《关于进一步做好城乡特殊困难未成年人教育救助工作的通知》，规范了教育救助的对象和目标等内容。

一、城乡特殊困难未成年人教育救助的对象和教育救助工作的目标

（一）教育救助的对象

对城乡特殊困难未成年人实施教育救助的对象具体为：

115

（1）持有农村五保供养证的未成年人。

（2）属于城市“三无”对象（即无劳动能力、无生活来源、无法定扶养义务人或虽有法定扶养义务人但扶养义务人无扶养能力）的未成年人。

（3）持有城乡最低生活保障证和农村特困户救助证家庭的未成年子女。

（4）当地政府规定的其他需要教育救助的对象。

（二）教育救助的目标

各级民政、教育行政部门对城乡特殊困难未成年人教育救助的目标是：

（1）对持有农村五保供养证和属于城市“三无”对象的未成年人，基本实现普通中小学免费教育。

（2）对持有城乡最低生活保障证和农村特困户救助证家庭的子女在义务教育阶段基本实现“两免一补”（免杂费、免书本费、补助寄宿生活费），高中教育阶段要提供必要的学习和生活补助。

二、城乡特殊困难未成年人教育救助的程序和教育救助的资源

（一）实施教育救助的程序

本人或监护人提出申请，村委会（社区居委会）调查核实，乡镇政府、城市街道办事处审核，县级民政部门复核、审批。

（二）教育救助的资源

对已经由农村敬老院和其他社会福利机构收养的孤儿、育婴和流浪儿童，各级民政部门要按照有关文件要求，在保证其生活达到当地 116

导读：各地教育行政部门的助学工作应当以救助义务教育阶段特殊困难学生为重点，广泛发动社会力量，鼓励社会力量在资助城乡特殊困难未成年人就学方面发挥积极作用，各地民政部门在开展社会捐助活动中筹集的物资和资金，第六节城镇住房救助法规与政策，新的廉租房政策更好地保障了城镇最低收入家庭的住房水平，明确廉租住房保障工作目标、措施、并纳入本级国民经济与社会发展规划和住房建设规划，国务院建设主管部门指导和监督全国廉租

居民一般生活水平的同时，确保这些未成年人接受教育。对于城乡最低生活保障户（含农村特困户），各地民政部门在实施生活救助、发放救助金时，要根据其家庭实际困难和子女就学情况，适当提高救助水平。各地教育行政部门的助学工作应当以救助义务教育阶段特殊困难学生为重点。

各地民政部门和教育行政部门是教育救助的主管部门。有关部门要继续做好教育对口帮扶、“希望工程”、“春蕾计划”等捐资助学活动，同时充分发扬中华民族尊师重教、邻里互助传统美德，广泛发动社会力量，积极挖掘民间资源，鼓励社会力量在资助城乡特殊困难未成年人就学方面发挥积极作用。各地民政部门在开展社会捐助活动中筹集的物资和资金，可以用于城乡特殊困难未成年人的教育救助。

第六节城镇住房救助法规与政策

为促进廉租住房制度建设，逐步解决城市低收入家庭的住房困难，在2003年六部委颁布实施的《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》基础上，2007年建设部、发展改革委、民政部、财政部等九部委联合签署了《廉租住房保障办法》并于2007年12月1日起施行。新的廉租房政策更好地保障了城镇最低收入家庭的住房水平。

一、城市低收入家庭廉租住房保障方式与保障面积

（一）城市低收入住房困难家庭定义

城市低收入住房困难家庭是指城市和县人民政府所在地的镇范围内，家庭收入、住房状况等符合市、县人民政府规定条件的家庭，一般指领取最低生活保障金的家庭和其他特殊困难家庭。 117

（二）城市低收入家庭住房保障的政府部门及责任

各个市、县人民政府应当在解决城市低收入家庭住房困难的发展规划及年度计划中，明确廉租住房保障工作目标、措施、并纳入本级国民经济与社会发展规划和住房建设规划。国务院建设主管部门指导和监督全国廉租住房保障工作。县级以上地方人民政府建设（住房保障）主管部门负责本行政区域内廉租住房保障管理工作。廉租住房保障的具体工作可以由市、县人民政府确定的实施机构承担。县级以上人民政府发展改革（价格）监察、民政、财政、国土资源、金融管理、税务、统计等部门按照职责分工，负责廉租住房保障的相关工作。

（三）城市低收入家庭廉租住房保障方式

城市低收入家庭廉租住房保障方式实行货币补贴和实物配租相结合。货币补贴是指县级以上地方人民政府向申请廉租住房保障的城市低收入住房困难家庭发放租赁住房补贴，由其自行承租住房。实物配租是指县级以上地方人民政府向申请廉租住房保障的城市低收入住房困难家庭提供住房，并按照规定标准收取租金。实施廉租住房保障，主要通过发放租赁补贴，增强城市低收入住房困难家庭承租住房的能力。廉租住房紧缺的城市，应当通过新建和收购等方式，增加廉租住房实物配租的房源。

（四）城市低收入家庭廉租住房面积

市、县人民政府应当根据当地家庭平均住房水平、财政承受能力以及城市低收入住房困难家庭的人口数量、结构等因素，以户为单位确定廉租住房保障面积标准。

118

1、采取货币补贴方式的，补贴额度按照城市低收入住房困难家庭现住房面积与保障面积标准的差额、每平方米租赁住房补贴标准确定。每平方米租赁住房补贴标准由市、县人民政府根据当地经济发展水平、市场平均租金、城市低收入住房困难家庭的经济承受能力等因素确定。其中对城市居民最低生活保障家庭，可以按照当地市场平均租金确定租赁住房补贴标准；对其他城市低收入住房困难家庭，可以根据收入情况等分类确定租赁住房补贴标准。

2、采取实物配租方式的，配租面积为城市低收入住房困难家庭现住房面积与保障面积标准的差额。实物配租的住房租金标准实行政府定价。实物配租住房的租金，按照配租面积和市、县人民政府规定的租金标准确定。有条件的地区，对城市居民最低生活保障家庭，可以免收实物配租住房中住房保障面积标准内的租金。

3、城市最低收入家庭廉租住房面积：新建廉租住房应当将单套的建筑面积控制在50平方米以内，并根据城市低收入住房困难家庭的居住需要，合理确定套型结构。

（五）城市低收入家庭廉租住房保障资金及房屋来源

廉租住房保障资金采取多种渠道筹措。廉租住房保障资金来源包括：

（1）年度财政预算安排的廉租住房保障资金。

（2）提取贷款风险准备金和管理费用后的住房公积金增值收益余额。

（3）土地出让净收益中安排的廉租住房保障资金。

119

（4）政府的廉租住房租金收入。

（5）社会捐赠及其他方式筹集的资金。

提取贷款风险准备金和管理费用后的住房公积金增值收益余额，应当全部用于廉租住房建设。土地出让净收益用于廉租住房保障资金的比例，不得低于10%。对中西部财政困难地区，按照中央预算内投资补助和中央财政廉租住房保障专项补助资金的有关规定给予支持。城市最低收入家庭实物配租的廉租住房来源主要包括政府新建、收购的住房，腾退的公有住房，社会捐赠的住房，其他渠道筹集的住房。

二、城市低收入家庭廉租住房的申请与审核

（一）城市低收入家庭申请廉租住房应当提供的材料

城市低收入家庭申请廉租住房应当提供下列材料：家庭收入情况的证明材料，家庭住房状况的证明材料，家庭成员身份证和户口簿，市、县人民政府规定的其他证明材料。

（二）城市低收入家庭廉租住房的申请和审核程序

城市低收入家庭廉租住房申请和审核程序如下：

（1）申请廉租住房保障的家庭，应当由户主向户口所在地街道办事处或者镇人民政府提出书面申请。

（2）街道办事处或者镇人民政府应当自受理申请之日起30日内，就申请人的家庭收入、家庭住房状况是否符合规定条件进行审核，提出初审意见并张榜公布，将初审意见和申请材料一并报送市（区）、县人民政府建设（住房保障）主管部门。

120

导读：二、我国社会政策的发展，（一）我国计划经济时期社会政策的特点，过去较长时期我国一直没有采用“社会政策”的概念，但事实上新中国成立以来就一直实施社会政策行动，我国的社会主义公有制和计划经济体制中比较全面地包含了社会政策的各个方面，（4）在城市和农村都建立了基本的社会救助体系，当时的社会政策主要体现了政府基本的政治、经济与社会目标，通过增大基本生活资料分配及基本社会服务中的福利性来满足人民群众最基

二、我国社会政策的发展

（一）我国计划经济时期社会政策的特点

过去较长时期我国一直没有采用“社会政策”的概念，但事实上新中国成立以来就一直实施社会政策行动。在计划经济时期，我国的社会主义公有制和计划经济体制中比较全面地包含了社会政策的各个方面，这其中包括：

（1）在城市中建立了基本生活资料的定量配给和低价供应制度，以及充分就业制度；在农村建立了依托集体经济的充分就业和基本生活资料保障制度。

（2）在城乡建立了由政府投资或依托集体经济的公共医疗卫生和公共教育体制。

（3）在城市中通过国有企业为劳动者提供了充分而稳定的就业，通过计划性的劳动工资制度为职工提供医疗、养老、工伤等方面的保险和高水平的福利性服务。

（4）在城市和农村都建立了基本的社会救助体系。

当时的社会政策主要体现了政府基本的政治、经济与社会目标，即在经济不发达和人均收入较低的情况下，通过增大基本生活资料分配及基本社会服务中的福利性来满足人民群众最基本的生活需要；通过建立较为完善的基本社会保护体系调动劳动者的生产积极性，以促进生产效率的提高。社会政策的政治目标是要体现社会主义的优越性和共产党领导的先进性。

（二）改革开放以后我国社会政策的转型

改革开放以后，随着我国经济体制的转型，以及政治和社会等方面的变化，政府的社会政策也发生了相应的改革和转型，表现在基本目标的转向、基本体制的转型以及各种具体制度的改革等方面。

1、社会政策基本体制的变化

首先，改革开放以来，我国的社会政策在基本体制方面从过去依附于经济政策到逐渐形成独立的社会政策体系。其次，从改革前的企业—国家模式转化到政府主导下的社会化模式，形成了由政府、企业、社会和个人共同负责的多层次的“混合福利”的模式。再有，改革开放以后，我国的社会福利模式从普遍性福利转化到选择性为主的福利模式，普遍性的福利供应降低，但专门针对贫困者的社会救助及福利服务明显增强。

2、社会福利运行机制的变化

我国改革前的福利性社会事业在较大程度上是按照“纯福利”的方式运行的，但是过去几十年的社会政策改革强调在福利供应中引入市场机制，促使各种社会服务机构进一步走向市场，通过开拓服务市场和向服务对象提供更多更优服务来维持自己的运行和发展。此外，社会福利运行机制的变化还使社会保障、教育、医疗卫生以及社会福利服务组织的组织方式和管理体制都有了很大的变化。

3、社会福利总体水平的变化

改革开放以来，我国理论界和政策实践部门都认为高福利的社会政策对经济发展不利，因此采取了约束福利开支的社会政策方针。从20世纪70年代末至90年代中期，我国政府财政收入占GDP的比例

持续下降，客观上影响了政府在各项社会事业方面的投入。对低收入者和其他一些弱势群体来说，社会保护水平的降低给他们的生活带来了较大的困难，尤其是90年代中期以后城市企业下岗职工的增多与政府福利开支的相对下降形成了较尖锐的矛盾，使贫困问题一度比较严重。为了解决日趋严重的下岗失业和贫困问题，促进新型社会保障体制的尽快建立，从90年代后期起各级政府，尤其是中央政府逐渐加大了在社会救助等方面的开支，并且政府社会开支总体再次呈上升趋势。

（三）当前我国社会政策新的发展趋势

从总体上看，过去几十年里社会政策的转型，偏重服务于眼前的经济增长的目标。近年来，在党中央提出构建社会主义和谐社会的战略目标后，我国的社会政策体系正面临新的调整和发展。

进入21世纪以后，我国的经济、政治和社会发展的环境都发生了很大的变化，因此需要对过去的社会政策体系进行重新审视。首先，我国经济增长模式正在从过去以劳动密集型和简单加工为主的模式，逐渐转化到以提高质量为中心的经济增长模式。尽管未来的社会政策仍然摆脱不了国际经济竞争的压力，但它应该更多地着眼于劳动力成本提高背景下的国际经济竞争。其次，目前我国公众对社会公平的关注在逐渐提高，人们越来越多地需要政府通过包括更广泛地实施社会政策在内的各种手段去维护社会公平，并要求社会政策本身能够更多地体现出社会公平的价值。再有，我国正经历着农村劳动力大量转移和城市化快速发展的阶段。面临未来快速的工业化和城市化的进程，

我们必须尽快调整社会政策的基本目标和原则，考虑合理地将农民工和失地农民等纳入到基本的社会服务体系中。

由于社会政策对社会主义和谐社会建设具有重要的意义，为了实现和谐社会的目标，需要对我国社会政策体系进行进一步的改革和调整，以优化我国的社会政策体系，并在此基础上大力促进社会政策的发展。从总体上看，现阶段我国社会政策发展有下面一些基本的趋势。

1、进一步重视社会政策

在构建社会主义和谐社会的目标下，执政党和各级政府将更加重视社会政策的发展，一方面通过制定和实施各项社会政策去解决当前的民生问题和调节社会利益矛盾，另一方面通过社会政策行动去加强长期性的社会建设。

2、确立社会政策新的目标体系

过去几十年社会政策的基本目标是要建立一个适应于市场经济体制和经济发展目标的社会政策体系，而下一步社会政策的发展则会着眼于更高层次和更长远的目标，即以构建社会主义和谐社会和提高社会质量为目标。这要求未来的社会政策体制要有利于建设一个既高效、充满活力，又体现公平和平等的社会。同时，社会政策的具体社会目标也应该从保障基本需要向提高社会质量方向发展，包括普遍提高人们的社会生活质量、促进社会公共事业发展，以及缩小阶层差距和提高各阶层群众的社会满意度，并在此基础上构建保持社会稳定的长效机制。

3、优化社会政策的基本原则

导读：新的社会政策进一步强调社会公平的重要性，为了提高社会政策的公平性和社会效益，积极协调市场机制与社会福利机制的关系，在社会政策和其他社会福利制度中合理利用市场竞争机制，积极探索更加合理的政府、企业、个人与民间组织在社会政策方面合理的责任分担关系，更加强调政府在社会福利和公共服务方面的责任，以及在政府主导下的社会参与，以便使“社会福利社会化”模式能够真正长期持续运行，我国社会政策正在从过去的“城乡

首先，新的社会政策进一步强调社会公平的重要性，树立“兼顾效率与公平”的原则，积极探索公平与效率的“共赢机制”。为了提高社会政策的公平性和社会效益，政府提出了“基本公共服务均等化”的原则，并正在积极探索建立“适度普惠型”福利体制。其次，积极协调市场机制与社会福利机制的关系。在社会政策和其他社会福利制度中合理利用市场竞争机制，既防止市场竞争机制的不足，也避免市场机制的滥用。再有，积极探索更加合理的政府、企业、个人与民间组织在社会政策方面合理的责任分担关系，更加强调政府在社会福利和公共服务方面的责任，以及在政府主导下的社会参与，以便使“社会福利社会化”模式能够真正长期持续运行。最后，我国社会政策正在从过去的“城乡二元社会政策结构”转向“城乡一体化的社会政策模式”。通过不断加强农村社会服务体系建设而缩小城乡之间福利水平的差距；建立起城乡之间、地区之间在社会保障、教育、医疗和社会福利服务等方面的制度协调；将城市中外来劳动者和失地农民等纳入到社会保障和公共服务体系中，逐步建立起城乡统一的社会政策体系。

4、加强社会政策各个领域中的行动

除了上述基本目标和基本原则方面的更新和调整以外，要达到和谐社会对社会政策方面的要求，我国正在社会保障、公共卫生、医疗服务、教育服务、住房政策等领域中全面地展开调研和试点，以寻找最佳政策方案和技术策略。

第二章社会政策的运行

社会政策的运行，是政府管理社会和推行社会服务的过程，也是也是政府实现社会公平正义目标的反映。社会政策的运行是一个复杂的社会工程，涉及一系列具体要素和行动机制。理解和掌握社会政策运行的内容，是提高社会政策决策、实施和评估能力的基础。本章首先从静态或横向角度考察社会政策的构成要素，然后从动态或纵向角度考察社会政策的过程，最后阐述社会工作者在社会政策过程中的作用。

第一节社会政策的构成要素

从静态或横向角度来看，社会政策是由一些要素构成的。其中基本的要素包括社会政策的主体、社会政策的对象和社会政策的资源。它们各有自身的特点，扮演着各自的角色，共同构成为社会政策整体。

一、社会政策的主体

社会政策主体是社会政策的第一个构成要素。把握社会政策主体及其类型、社会政策主体的特点，以及社会政策主体的角色，是了解整个社会政策的基础。

（一）社会政策的主体及类型

社会政策的主体和社会政策的对象是相对而言的，没有社会政策的对象也就无所谓社会政策的主体，反之亦然。因此，社会政策的主体和社会政策的对象是一件事情的两个方面，它们互相依存，缺一不可。从这个意义上来讲，社会政策的主体是社会政策的相对积极的、主动的一个方面。社会政策的主体也是相对社会政策过程而言的，抛

开社会政策的制定、实施和评估等过程，社会政策的主体也就失去了存在的根基、扮演角色的舞台。从这个意义上来说，社会政策的主体是指社会政策的制定、实施和评估等过程的主体。基于以上分析，我们不妨认为，社会政策的主体是指直接或间接地参与社会政策制定、实施和评估的个人、团体或组织。

按照不同的标准，可以把社会政策主体划分成不同的类型。本书主要从社会政策制定的角度，依据其是否直接参与制定社会政策，把社会政策主体划分为直接主体和间接主体。

1、社会政策的直接主体

社会政策的直接主体是指直接参与社会政策的制定者，这类社会政策主体主要包括以下社会政策制定者：

（1）立法机关。立法机关是社会政策直接主体的一个重要构成因素，它的主要任务是立法，即履行制定社会政策这一政治系统中的主要职责。立法机关在西方是指国会、议会、代表会议一类的国家权力机构；在我国则是指全国及地方各级人民代表大会及其常务委员会。我国立法法规定，我国全国性或地方性法律，必须由全国或地方各级人民代表大会及其常务委员会制定。

（2）行政机关。行政机关是社会政策直接主体的另一个重要组成部分，虽然它的主要任务是实施社会政策，但同时也直接参与社会政策的制定。我国宪法规定，国务院即中央人民政府，是最高权力机关的执行机关，是最高国家行政执行机关，地方各级人民政府是地方各级权力机关的执行机关。我国立法法规定，国务院根据宪法和法律，

制定行政法规；省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。

（3）执政党。执行党是社会政策直接主体中的一种核心力量。在现代社会中，社会政策在很大程度上可以视为执政党的政策。我国实行的是中国共产党领导下的多党合作制。中国共产党在国家政治生活中起着领导作用，在许多情况下，有关国家的大政方针政策都是以党的名义作出并发布的。

2、社会政策的间接主体

社会政策的间接主体是指间接参与社会政策的制定者，虽然他们不直接参与社会政策的制定，但却会以这样或那样的间接方式影响社会政策的制定。这类社会政策主体主要包括：

（1）利益集团。利益集团是指那些因某种观念或利益的共同性而结合在一起，并且经常有意识地对社会政策制定施加影响和压力的社会群体。它们向政府提出要求和愿望，希望社会政策更多地考虑其利益。在我国，随着社会主义市场经济体制的建立和完善以及多元化利益格局的出现，各种利益集团也将进一步形成和发展，成为一种重要的社会力量，并将对社会政策制定产生日益重要的影响。

（2）公民。公民是社会政策间接主体的另一个重要组成部分，其政治参与的权利是任何一个现代民主国家的宪法原则之一。在我国，公民即人民群众是国家的主人，他们在社会政策过程中起着重要作用。党和政府通过各种渠道尤其是通过“从群众中来，到群众中去”的路线，让人民群众参与公共事务的管理以及公共决策活动，参与社

导读：会政策的制定执行和评估，除执政党直接参与社会政策的制定外，其他党派也会以间接方式参与社会政策的制定，其他民主党派也可以通过多种方式间接参与社会政策的制定，通过参加政治协商会议的方式代表不同的社会阶层参与制定社会政策的过程，（二）社会政策主体的特点，相对于社会政策的对象来讲，社会政策的主体具有以下三个特点：，社会政策的主体和社会政策的对象是相对而言的，如果我们把社会政策比作一定的政治产品的话，那

会政策的制定执行和评估。

（3）其他政党。除执政党直接参与社会政策的制定外，其他党派也会以间接方式参与社会政策的制定。在中国共产党领导的多党合作制下，其他民主党派也可以通过多种方式间接参与社会政策的制定，譬如，通过参加政治协商会议的方式代表不同的社会阶层参与制定社会政策的过程。

（二）社会政策主体的特点

相对于社会政策的对象来讲，社会政策的主体具有以下三个特点：

1、主动性

如前所述，社会政策的主体和社会政策的对象是相对而言的，它们互相依存，缺一不可。在二者的关系上，如果我们把社会政策比作一定的政治产品的话，那么生产这个政治产品的就是社会政策的主体，而消费这个政治产品的则是社会政策的对象。从这个意义上来讲，社会政策的主体相对于社会政策的对象，处于相对积极的、主动的一个方面，具有主动性。

2、多元性

前已述及，社会政策的主体可以划分为直接主体和间接主体，直接主体包括立法机关、行政机关和执政党，间接主体包括利益集团、公民和其他政党。也就是说，社会政策的主体不是一元的，而是多元的。尽管不同的社会政策主体在社会政策制定过程中所发挥的作用不尽相同，但它们都会直接或间接地参与社会政策的制定。

3、权威性

社会政策主体的权威性特点主要表现在社会政策直接主体身上。无论立法机关还是行政机关或是执政党，它们相对于社会政策对象来讲，通常处于社会政策制定过程的优势地位，它们的发言权远远胜过社会政策对象，也远远比社会政策对象的声音更有分量。

（三）社会政策主体的角色

虽然我们前面出于行文方便的考虑，在划分社会政策主体的类型时只依据了其是否直接参与社会政策制定这一个标准，似乎社会政策主体只在社会政策制定过程中有所作为，有自己的角色。但事实上，不同类型探讨会政策主体在社会政策的制定、实施、评估和调整等过程中，或者有相同的角色，或者有不同的角色。大致上，社会政策主体在社会政策过程中主要扮演如下五个角色：

1、政策制定者

政策制定者是社会政策主体在社会政策过程中的一个重要角色。其中，立法机关、行政机关和执政党等直接主体直接参与社会政策的制定，利益集团、公民和其他政党等间接主体间接参与社会政策的制定。

2、政策实施者

政策实施者是社会政策主体在社会政策过程中的第二个重要角色。其中，直接主体中的行政机关和执政党，尤其是行政机关，通常会被明确地赋予执行者的职责。而在利益集团、公民和其他政党等间接主体中，他们或者直接实施社会政策，或者配合实施社会政策。

3、政策评估者

政策评估者是社会政策主体在社会政策过程中的第三个重要角色。社会政策实施一段时间后，需要对其效果等各个方面进行评估。承担这个评估任务的，可以是直接主体尤其是行政机关，譬如卫生部早前对医疗卫生体制改革的自我评价；也可以是间接主体中的各个成员，譬如房地产商对国家的住房政策不断地发出自己的声音。

4、政策调整者

政策调整者是社会政策主体在社会政策过程中的第四个重要角色。经过评估，会对某项社会政策形成一个全面的评价。如果评估结果表明某项社会政策有调整的必要，社会政策直接主体就会对其进行调整。譬如，对某些社会政策的修订，就是政策调整者扮演角色的表现。

5、资源提供者

资源提供者是社会政策主体在社会政策过程中又一个重要角色。从某种意义上说，社会政策制定是对社会资源的再分配，社会政策实施则是把这种对社会资源的再分配落到实处。即使是社会政策的评估和调整，也不能没有社会资源的支持与配合。所有这些社会资源都离不开直接主体成其是政府财政的支持，也离不开间接主体尤其是利益集团财力的配合。

二、社会政策的对象

社会政策对象是社会政策的另一个构成要素。把握社会政策对象及其类型、社会政策对象的特点，以及社会政策对象的角色，是了解

整个社会政策的又一个基础。

（一）社会政策的对象及类型

如前所述，社会政策的主体和社会政策的对象是相对而言的。如果我们承认社会政策的主体是直接或间接地参与社会政策制定、实施和评估的个人、团体或组织的话，那么社会政策的对象就是社会政策的目标所指，社会政策的实施受众。因此，我们不妨给社会政策的对象下这样一则定义，即社会政策的对象是指社会政策的接受者。

作为社会政策的接受者，社会政策的对象也可以分为不同的类型。本书根据社会政策的覆盖范围，把社会政策对象划分成普遍性对象和选择性对象。普遍性对象意味着某项社会政策将惠及全体公民或国民，选择性对象则意味着某项社会政策将只惠及部分公民或国民。

一方面，社会政策是为了实现社会的公平正义，改善人民的生活状况，提高人民的社会福利水平。因此，某些社会政策必须是面向全体公民或国民的，比如一些发达国家提供的全民免费医疗以及免费的中小学义务教育等，这些社会政策就是针对所有公民或国民的。换言之，当涉及“底线公平”时，社会政策的对象往往表现为普遍性对象。另一方面，社会政策也还有必要满足一些特定公民或国民的需要，因为他们在社会中处于不利境地，由于自身背景和能力等的限制，他们无法通过正常的渠道来获得维持生存和改善生活并参与社会活动的机会。因此，政府需要通过的社会政策来保证他们生活上的基本需要，并赋予他们社会参与的机会。

（二）社会政策对象的特点

导读：《农村五保供养工作条例》对农村五保供养的监督也提出了相应的要求：，（1）县级以上人民政府应当依法加强对农村五保供养工作的监督管理，县级以上地方各级民政部门和乡、民族乡、镇人民政府应当制定农村五保供养工作的管理制，应当向社会公告，接受社会监督，（5）农村五保供养服务机构应当遵守治安、消防、卫生、财务会计等方面的法律、法规和，第四节城乡医疗救助法规与政策，城乡医疗救助是我国专项社会救助的重要内容之

（5）乡、民族乡、镇人民政府应当与村民委员会或者农村五保供养服务机构签订供养服务协议，保证农村五保供养对象享受符合要求的供养。

（二）农村五保供养的监督

《农村五保供养工作条例》对农村五保供养的监督也提出了相应的要求：

（1）县级以上人民政府应当依法加强对农村五保供养工作的监督管理。县级以上地方各级民政部门和乡、民族乡、镇人民政府应当制定农村五保供养工作的管理制度，并负责督促实施。

（2）财政部门应当按时足额拨付农村五保供养资金，确保资金到位，并加强对资金使用情况的监督管理。

（3）审计机关应当依法加强对农村五保供养资金使用情况的审计。

（4）农村五保供养待遇的申请条件、程序、民主评议情况以及农村五保供养的标准和资金使用情况等，应当向社会公告，接受社会监督。

（5）农村五保供养服务机构应当遵守治安、消防、卫生、财务会计等方面的法律、法规和国家有关规定，向农村五保供养对象提供符合要求的供养服务，并接受地方人民政府及其有关部门的监督管理。

第四节城乡医疗救助法规与政策

城乡医疗救助是我国专项社会救助的重要内容之一。所谓医疗救 109

助是指政府和社会对贫困人口患病而无经济能力进行治疗的人实施专项帮助和支持的行为。民政部、卫生部、财政部于2003年提出了《关于实施农村医疗救助的意见》（以下简称《农村医疗救助意见》），2005年国务院办公厅转发了民政部、卫生部、劳动保障部、财政部《关于建立城市医疗救助制度试点工作的意见》（以下简称《城市医疗救助意见》），分别对城乡医疗救助工作作出了规定。2009年，民政部、财政部、卫生部、人力资源和社会保障部发布《关于进一步完善城乡医疗救助制度的意见》，提出进一步完善医疗救助制度、筑牢医疗保障底线的目标；计划用三年左右时间，在全国基本建立起资金来源稳定，管理运行规范，救助效果明显，能够为困难群众提供方便、快捷服务的医疗救助制度。

一、城乡医疗救助的对象

（一）城市医疗救助的对象

按照2005年《城市医疗救助意见》的规定，城市医疗救助的对象主要有两类：一类是城市居民最低生活保障对象中未参加城镇职工基本医疗保险人员，另一类是已参加城镇职工基本医疗保险但个人负担仍然较重的人员和其他特殊困难群众。由于全国各个城市的具体情况不同，《城市医疗救助意见》要求，各个城市的医疗救助对象的具体条件由地方民政部门会同卫生、劳动保障、财政等部门制定并报同级人民政府批准。

（二）农村医疗救助的对象

依照2003年《农村医疗救助意见》的规定，农村医疗救助的对 110

象也主要有两类，一类是农村五保户，农村贫困户家庭成员；另一类是地方政府规定的其他符合条件的农村贫困农民。

与城市医疗救助对象的具体条件由各地自行制定一样，《农村医疗救助意见》也要求，各地农村医疗救助对象的具体条件由地方民政部门会同财政、卫生部门制定，报同级人民政府批准。

（三）城乡医疗救助对象范围的最新扩展

2009年的《关于进一步完善城乡医疗救助制度的意见》中进一步指出，应该在切实将城乡低保家庭成员和五保户纳入医疗救助范围的基础上，逐步将其他经济困难家庭人员纳入医疗救助范围。这里所指的其他经济困难家庭人员主要包括低收入家庭重病患者以及当地政府规定的其他特殊困难人员。该文件中也指出，具体救助对象界定标准，由地方民政部门会同财政等有关部门，根据本地经济条件和医疗救助基金筹集情况、困难群众的支付能力以及基本医疗需求等因素制定，并报同级人民政府批准。

二、城乡医疗救助的形式

（一）城市医疗救助的形式

《城市医疗救助意见》规定，对救助对象在扣除各项医疗保险可支付部分、单位应报销部分及社会互助帮困等后，个人负担超过一定金额的医疗费用或特殊病种医疗费用给予一定比例或一定数量的补助。具体补助标准则由地方民政部门会同卫生、劳动保障、财政等部门制定。对于特别困难的人员，可适当提高补助标准。

在明确了城市医疗救助标准的基础之上，《城市医疗救助意见》 111

提出，城市医疗救助要遵循多方筹资、多种方式、量力而行的原则，通过发动社会力量资助、城市医疗救助基金给予适当补助、医疗机构自愿减免有关费用等多种形式对救助对象给予医疗救助。实施医疗救助既要量力而行，又要尽力而为。也就是说，城市医疗救助的形式主要有三种，即社会力量资助、城市医疗救助基金补助和医疗机构减免有关费用。

（二）农村医疗救助的形式

依照《农村医疗救助意见》的规定，农村医疗救助的形式有如下三种：

（1）开展新型农村合作医疗的地区，资助医疗救助对象缴纳个人应负担的全部或部分资金，参加当地合作医疗，享受合作医疗待遇。因患大病经合作医疗补助后个人负担医疗费用过高、影响家庭基本生活的，再给予适当的医疗救助。

（2）尚未开展新型农村合作医疗的地区，对因患大病个人负担费用难以承担、影响家庭基本生活的，给予适当医疗救助。

（3）国家规定的特种传染病救治费用，按有关规定给予补助。医疗救助对象全年个人累计享受医疗救助金额原则上不超过当地规定的医疗救助标准。对于特殊困难人员，可适当提高医疗救助水平。

（三）城乡医疗救助形式的新发展

2009年新发布的《关于进一步完善城乡医疗救助制度的意见》中指出，城乡医疗救助应实行多种方式救助。对城乡低保家庭成员、五保户和其他经济困难家庭人员，要资助其参加城镇居民基本医疗保 112

导读：（1）从事城市低保管理审批工作的人员有下列行为之一的，第二节农村居民最低生活保障法规与政策，促进农村经济社会发展，维护社会公平，该通知为解决农村贫困人口温饱问题提供了政策依据，实际补助水平等情况要向社会公示，保障对象和补助水平变动情况都要及时向社会公示，第三节农村五保供养法规与政策，我国早在1994年即颁布实施了《农村五保供养工作条例》，形成了我国目前的《农村五保供养工作条例》，管理审批机关经

管理审批机关经核查，对情况属实的，应当予以纠正。

（3）享受城市低保待遇的城市居民家庭人均收入情况发生变化的，应当及时告知管理审批机关，办理停发、减发或者增发城市低保金的手续。

（4）管理审批机关应当对享受城市低保待遇的城市居民的家庭收入情况定期进行核查。

（5）财政部门、审计部门依法监督城市低保资金的使用情况。

（二）对违反规定者的处罚

除对城市低保的监督复核机制明确规定外，《城市居民最低生活保障条例》还规定了对违反规定者的处罚措施：

（1）从事城市低保管理审批工作的人员有下列行为之一的，给予批评教育，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：第一，对符合享受城市低保待遇条件的家庭拒不签署同意享受城市低保待遇意见的，或者对不符合享受城市低保待遇条件的家庭故意签署同意享受城市低保待遇意见的；第二，玩忽职守、徇私舞弊，或者贪污、挪用、扣压、拖欠城市低保款物的。

（2）享受城市低保待遇的城市居民有下列行为之一的，由县级民政部门给予批评教育或者警告，追问其冒领的城市低保款物；情节恶劣的，处以罚款；第一，采取虚报、隐瞒、伪造等手段，骗取享受城市低保待遇的；第二，在享受城市低保待遇期间家庭收入情况好转，不按规定告知管理审批机关，继续享受城市低保待遇的。

第二节农村居民最低生活保障法规与政策

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为了切实解决农村贫困人口的生活困难，促进农村经济社会发展，逐步缩小城乡差距，维护社会公平，经过实践探索，国务院于2007年发布《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》（以下简称《通知》）。该通知为解决农村贫困人口温饱问题提供了政策依据。之后，各省、自治区、直辖市人民政府根据该《通知》制定了农村低保制度的实施细则。

一、农村低保的对象、保障标准和资金来源

（一）农村低保的对象

农村最低生活保障对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病殘、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。

（二）农村低保的保障标准确立的依据

农村最低生活保障标准由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定，并报上一级地方人民政府备案后公布执行。农村最低生活保障标准要随着当地生活必需品价格变化和人民生活水平提高适时进行调整。

（三）农村低保的资金来源

农村最低生活保障资金的筹集以地方为主，地方各级人民政府要将农村最低生活保障资金列入财政预算，省级人民政府要加大投入。地方各级民政部门要根据保障对象人数等提出资金需求，经同级财政部门审核后列入预算。中央财政对财政困难地区给予适当补助。 102

二、农村低保金的申请、审批和发放程序

（一）农村低保金的申请、审核和审批

申请农村最低生活保障，一般由户主本人向户籍所在地的乡（镇）人民政府提出申请；村民委员会受乡（镇）人民政府委托，也可受理申请。受乡（镇）人民政府委托，在村党组织的领导下，村民委员会对申请人开展家庭经济状况调查、组织村民会议或村民代表会议民主评议后提出初步意见，报乡（镇）人民政府；乡（镇）人民政府审核后，报县级民政部门审批。乡（镇）人民政府和县级民政部门要核查申请人的家庭收入，了解其家庭财产、劳动力状况和实际生活水平，并结合村民民主评议，提出审核、审批意见。在核算申请人家庭收入时，申请人家庭按国家规定所获得的优待抚恤金、计划生育奖励与扶助金以及教育、见义勇为等方面的奖励性补助，一般不计入家庭收入，具体核算办法由地方人民政府确定。对最低生活保障对象的申请情况和对最低生活保障对象的民主评议意见，审核、审批意见，实际补助水平等情况要向社会公示。

（二）农村低保金的发放

农村最低生活保障金原则上按照申请人家庭年人均纯收入与保障标准的差额发放，也可以在核查申请人家庭收入的基础上，按照其家庭的困难程度和类别，分档发放。要加快推行国库集中支付方式，通过代理金融机构直接、及时将最低生活保障金支付到最低生活保障对象账户。

三、农村低保的动态管理和办事机构

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农村最低生活保障的管理既要严格规范，又要从农村实际出发，采取简便易行的方法。

（一）农村低保的动态管理

乡（镇）人民政府和县级民政部门要采取多种形式，定期或不定期调查了解农村困难群众的生活状况，及时将符合条件的困难群众纳入保障范围，并根据其家庭经济状况的变化，及时按程序办理停发、减发或增发最低生活保障金的手续。保障对象和补助水平变动情况都要及时向社会公示。

（二）农村低保的主管部门和办事机构

各级政府的各个部门要加强协调与配合，各级民政部门要发挥职能部门作用，建立健全农村低保的各项规章制度，推进信息化建设，不断提高规范化、制度化、科学化管理水平。财政部门要落实资金，加强对资金使用和管理的监督；扶贫部门要密切配合、搞好衔接，在最低生活保障制度实施后，仍要坚持开发式扶贫的方针，扶持有劳动能力的贫困人口脱贫致富。此外，乡（镇）人民政府及受委托的村民委员会具体办理农村低保金的申请受理和审核，并提出审批意见。县级民政部门负责最终的审批。

第三节农村五保供养法规与政策

五保供养制度，是我国农村困难群众基本生活救助体系的另一个组成部分。我国早在1994年即颁布实施了《农村五保供养工作条例》，后于2006年对其进行了修订，形成了我国目前的《农村五保供养工作条例》。该条例对农村五保的供养对象、供养内容、供养形式、监 104

导读：《农村五保供养工作条例》规定，《农村五保供养工作条例》则规定：可以由省、自治区、直辖市人民政府制定，民政部、财政部对农村五保供养标准制定工作负有指导责任，民政部主管全国的农村五保供养工作，县级以上地方各级民政部门主管本行政区域内的农村五保供养工作，乡、民族乡、镇人民政府管理本行政区域内的农村五保供养工作，村民委员会协助乡、民族乡、镇人民政府开展农村五保供养工作，国家鼓励社会组织和个人为农村五保

督管理和法律责任等作出了规定。

一、农村五保供养的对象与内容

（一）农村五保供养的对象

关于农村五保供养的对象，《农村五保供养工作条例》规定，老年、残疾或者未满16周岁的村民，无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的，享受农村五保供养待遇。

（二）农村五保供养的内容

关于农村五保供养的内容，《农村五保供养工作条例》规定，对农村五保供养的对象在吃、穿、住、医、葬等五个方面给予生活照顾和物质帮助。具体包括：

（1）供给粮油、副食品和生活用燃料。

（2）供给服装、被褥等生活用品和零用钱。

（3）提供符合基本居住条件的住房。

（4）提供疾病治疗，对生活不能自理的给予照料。

（5）办理丧葬事宜。

其中的第（5）项，针对未满16周岁或者已满16周岁仍在接受义务教育的农村五保供养对象，则替换为保障他们依法接受义务教育所需的费用。

二、农村五保供养的标准与形式

（一）农村五保供养的标准

《农村五保供养工作条例》规定，农村五保供养的标准不得低于 105

当地村民的平均生活水平，并根据当地村民平均生活水平的提高适时调整。在农村五保供养标准的具体制定上，《农村五保供养工作条例》则规定：可以由省、自治区、直辖市人民政府制定，在本行政区域内公布执行，也可以由设区的市级或者县级人民政府制定，报所在的省、自治区、直辖市人民政府备案后公布执行。此外，民政部、财政部对农村五保供养标准制定工作负有指导责任。

（二）农村五保供养的资金

《农村五保供养工作条例》规定，农村五保供养的资金在地方人民政府财政预算中安排。有农村集体经营等收入的地方，可以从农村集体经营等收入中安排资金，用于补助和改善农村五保供养对象的生活。农村五保供养对象将承包土地交由他人代耕的，其收益归该农村五保供养对象所有。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府规定。中央财政对财政困难地区的农村五保供养，在资金上给予适当补助。

（三）农村五保供养的形式

《农村五保供养工作条例》规定，农村五保供养分集中供养与分散供养两种形式。五保供养对象可以在当地的农村五保供养服务机构集中供养，也可以在家分散供养。农村五保供养对象可以自行选择供养形式。集中供养的农村五保供养对象，由农村五保供养服务机构提供供养服务；分散供养的农村五保供养对象，可以由村民委员会提供照料，也可以由农村五保供养服务机构提供有关供养服务。村民委员会可以委托村民对分散供养的农村五保供养对象提供照料。

三、农村五保供养的申请、审批与核销

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（一）农村五保供养的办理机构

《农村五保供养工作条例》规定，民政部主管全国的农村五保供养工作；县级以上地方各级民政部门主管本行政区域内的农村五保供养工作。乡、民族乡、镇人民政府管理本行政区域内的农村五保供养工作。村民委员会协助乡、民族乡、镇人民政府开展农村五保供养工作。国家鼓励社会组织和个人为农村五保供养对象和农村五保供养工作提供捐助和服务。

（二）农村五保供养的申请与审批程序

《农村五保供养工作条例》对农村五保供养的申请与审批程序作出了如下规定：

1、申请与评议

享受农村五保供养待遇，应当由村民本人向村民委员会提出申请，并应提供相关申请材料；因年幼或者智力残疾无法表达意愿的，由村民小组或者其他村民代为提出申请。经村民委员会民主评议，对符合农村五保供养条件的，在本村范围内公告；无重大异议的，由村民委员会将评议意见和有关材料报送乡、民族乡、镇人民政府审核。

2、审核与审批

乡、民族乡、镇人民政府应当自收到评议意见之日起20日内提出审核意见，并将审核意见和有关材料报送县级民政部门审批。县级民政部门应当自收到审核意见和有关材料之日起20日内作出审批决定。对批准给予农村五保供养待遇的，发给《农村五保供养证书》；对不符合条件不予批准的，应当书面说明理由。

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（三）农村五保供养的核销

享受农村五保供养待遇并不是一成不变的，因此，《农村五保供养工作条例》对农村五保供养的核销也作出了相应的规定：农村五保供养对象不再符合农村五保供养规定条件的，村民委员会或者敬老院等农村五保供养服务机构应当向乡、民族乡、镇人民政府报告，由乡、民族乡、镇人民政府审核并报县级民政部门核准后，核销其《农村五保供养证书》。农村五保供养对象死亡，丧葬事宜办理完毕后，村民委员会或者农村五保供养服务机构应当向乡、民族乡、镇人民政府报告，由乡、民族乡、镇人民政府报县级民政部门核准后，核销其《农村五保供养证书》。

四、农村五保供养的管理与监督

（一）农村五保供养机构的管理

《农村五保供养工作条例》要求，各级人民政府应当把农村五保供养服务机构建设纳入经济社会发展规划。具体来讲，包括以下内容：

（1）县级人民政府和乡、民族乡、镇人民政府应当为农村五保供养服务机构提供必要的设备、管理资金，并配备必要的工作人员。

（2）农村五保供养服务机构应当建立健全内部民主管理和服务管理制度。

（3）农村五保供养服务机构工作人员应当经过必要的培训。

（4）农村五保供养服务机构可以开展以改善农村五保供养对象生活条件为目的的农副业生产，地方各级人民政府及其有关部门应当对农村五保供养服务机构开展农副业生产给予必要的扶持。 108

导读：与社会政策主体相比较而言，社会政策对象的特点表现为：，社会政策主体是一定政治产品的生产者，社会政策对象是该政治产品的消费者，我国目前尚没有免费医疗政策，间接地参与社会政策过程，如同社会政策主体具有多元性一样，社会政策对象也拥有差异性的特点，这不但表现为社会政策对象可以区分成普遍性对象和选择性对象，而且表现为即使同一项社会政策的对象，他们从该项社会政策中所得到的实惠也会有所不同，本书所界定的社会

与社会政策主体相比较而言，社会政策对象的特点表现为：

1、被动性

社会政策主体是一定政治产品的生产者，社会政策对象是该政治产品的消费者。在许多情况下，由于产品的原因或者消费者自身的原因，消费者对某些政治产品是没有选择的，只能逆来顺受，表现出一定的被动性。譬如，我国目前尚没有免费医疗政策，我们只能分别享受医疗保险或新型农村合作医疗等待遇。当然，这种被动性是相对的，消费者也可以依据自己作为公民的权利，对某些政治产品提出自己的意见，间接地参与社会政策过程。

2、差异性

如同社会政策主体具有多元性一样，社会政策对象也拥有差异性的特点。这不但表现为社会政策对象可以区分成普遍性对象和选择性对象。而且表现为即使同一项社会政策的对象，他们从该项社会政策中所得到的实惠也会有所不同，低保差额补助就是一个典型的表现。

3、连带性

本书所界定的社会政策对象是人群，但无论是全体公民还是部分公民，他们之所以成为社会政策的对象，是因为他们总是与这样或那样的社会问题或社会需要联系在一起的。老年人作为社会政策对象是与养老问题连在一起的，青少年作为社会政策对象是与未成年人保护或预防未成年人犯罪连在一起的。

（三）社会政策对象的角色

与社会政策主体相比，社会政策对象在社会政策过程中主要扮演

以下三种角色：

1、政策诉求者

如前所述，社会政策的对象具有连带性的特点。也就是说，作为社会政策的对象，他们总是与这样或那样的社会问题或社会需要联系在一起的。但另一方面，这些社会问题或社会需要，单靠社会政策对象本身的力量又往往难以解决。因此，他们经常会向社会提出拆求，需求社会的帮助。

2、政策接受者

社会政策主体是社会政策的实施者，社会政策对象则是社会政策的接受者。尽管社会政策对象作为公民国家保障其参与社会政策的权利，但在这种参与中他们更多的是扮演政策接受者的角色。在社会政策实施过程中，他们或者得到实惠，或者受到损害。

3、信息提供者

相对于社会政策主体来讲，社会政策对象也是信息提供者。社会政策对象的这个角色主要是说，当社会政策主体对社会政策进行评估时，社会政策对象往往成为重要的信息源。与政策诉求者角色不尽相同，信息提供者这个角色更强调社会政策对象对影响他们的既有社会政策的体验和评价。

三、社会政策的资源

社会政策运行以一定的资源为前提。缺乏相应的资源，社会政策就会成为空中楼阁。同时，社会政策资源的调动方式也会影响社会政策运行及其后果。建立有效的资源调动方式，并积极扩展资源调动方

式，对社会政策有效和顺利运行有着重要的意义。

（一）社会政策资源的内容

社会政策资源是指社会政策过程尤其是政府实施社会政策所需要的物质的或有形的基础，其内容包括人力、物力和财力。其中的人力主要是指社会政策实施过程中所涉及的各级政府官员、各种公办或民办社会服务机构的工作人员、社区工作者，以及政策研究者等；物力主要是指社会政策实施过程所需要的诸如工作场所、工作设备等物质条件；财力主要是指社会政策实施过程所必需的经费，包括人头费、办公经费、项目经费等。

（二）社会政策资源的调动方式

社会政策资源的调动方式，是指社会政策过程尤其是政府实施社会政策时策划、调集和筹措所需要的人力、物力和财力的策略与方法。

1、人力资源的调动方式

政府在实施社会政策时，经常通过组建队伍的方式来调动社会政策的人力资源。这支人力资源队伍，既包括政府和民间组织的专门工作人员，也包括志愿工作人员。譬如，杭州市在推进城市社区建设过程中，以社区工作者和社区志愿者“两支队伍”建设为重点，着力解决“有人干事”的问题，即是调动社会政策人力资源的一种表现。

2、物力资源的调动方式

政府在实施社会政策时，往往会通过多种途径筹措物力资源，以便为社会政策实施扫清障碍。譬如，辽宁省在推进城市社区建设过程中，采取政府投入、部门包建、单位赞助、资源整合、开发商提供等

渠道，全省累计投入约16.5亿元，主要用于改善社区公共用房以及其他基础设施，解决了社区建设工作中“有地方办事”的问题。

3、财力资源的调动方式

政府在实施社会政策时，通常用以下方式来调动财力资源：一是征税，即政府通过税收的方式来获得社会政策的财力资源，如所得税、营业税、增值税等。二是专项收费，即政府以专项收费方式来获得社会政策的财力资源，如排污费、垃圾处理费、道路建设费等。三是征收社会保险费，即政府通过征收社会保险费用来获得社会政策的财力资源，如养老保险费、医疗保险费、失业保险费等。四是服务收费，即政府通过对某些社会服务收取一定的费用来调动社会政策的财力资源，如社会福利设施收取床位费、对不符合条件的老人收取居家养老服务费等。

第二节社会政策的过程

从动态或纵向角度来看，社会政策是一个由社会政策制定、实施、评估和调整等四个阶段构成的过程。从逻辑上来说，先由社会政策制定开始，经过社会政策实施到达社会政策评估，再进入社会政策调整，构成为整个社会政策过程。

一、社会政策的制定

社会政策制定是社会政策过程的逻辑起点，也是整个社会政策过程的一个阶段。把握社会政策制定的内容、主要步骤及影响因素，是了解整个社会政策过程的基石。

（一）社会政策制定及其内容

导读：社会政策制定是指社会政策主体为了满足全体或部分社会成员需要，或者解决某些社会问题而制定相应的社会政策的过程，社会政策主体尤其是直接主体要对以下内容或事项作出决定：，1、确定社会政策的优先顺序，社会政策主体首先要对社会问题和社会需要进行判断，并根据资源状况对社会政策目标进行排序，然后决定哪些社会政策是应当优先考虑的，从而决定是否对某一社会问题或社会需要进行及时干预，这既是社会政策资源的有限性使然

社会政策制定是指社会政策主体为了满足全体或部分社会成员需要，或者解决某些社会问题而制定相应的社会政策的过程。在这个过程中，社会政策主体尤其是直接主体要对以下内容或事项作出决定：

1、确定社会政策的优先顺序

社会政策主体首先要对社会问题和社会需要进行判断，并根据资源状况对社会政策目标进行排序，然后决定哪些社会政策是应当优先考虑的，从而决定是否对某一社会问题或社会需要进行及时干预。这既是社会政策资源的有限性使然，也是社会问题或社会需要的严重性与迫切性使然。

2、确定社会政策的对象

社会政策主体在确定社会政策的优先顺序的同时，也要确定社会政策的对象。某项社会政策的对象是普遍性的还是选择性的，是无条件的还是有所限制的等，都要作出明确的决定。这既是对社会政策目标群体的一种识别，也是对社会服务对象的一种甄别。

3、确定社会政策的标准

社会政策主体还需要确定社会政策的标准或社会服务的标准，这些标准不仅包括社会政策或社会服务的给付水平，而且也包括它们将带来的结果和效果。我国社会保障政策中经常提到的“低水平、广覆盖”，即是对社会政策标准的一个表述。

4、确定社会政策的资源

社会政策主体也还需要确定社会政策的资源，人力、物力和财力

等三项资源的数量与质量如何，是通过单一渠道还是通过多种渠道来解决这些议题，所有这一切都需要社会政策主体作出抉择。

5、确定社会政策的运行机制

社会政策主体尚需要确定社会政策的运行机制，以便把社会政策主体、社会政策对象、社会政策资源等有效地连接起来，把社会政策转化为社会服务，传递给社会政策对象。

（二）社会政策制定的主要步骤

社会政策制定并不是一蹴而就的，而是一个过程。按照逻辑顺序和我国社会政策制定实践，这个过程通常包括如下四个主要步骤：

1、确定社会政策议程

社会政策制定的第一个步骤是确定社会政策议程。所谓社会政策议程，是指社会问题或社会需要进入社会政策主体的视野，纳入其决策领域的过程。我国〈行政法规制定程序条例〉规定：国务院有关部门认为需要制定行政法规的，应当于每年年初编制国务院年度立法工作计划前，向国务院报请立项。国务院有关部门报送的行政法规立项申请，应当说明立法项目所要解决的主要问题、依据的方针政策和拟确立的主要制度。这里所讲的“立项”，就是指确定社会政策议程，并且要求在申请立项时必须阐明要解决的社会问题。

2、设计社会政策方案

一旦确定了社会政策议程，接下来的一个步骤就是设计社会政策方案。所谓社会政策方案，也就是社会政策的具体计划，包括社会政策的基本内容、规模和水平、受益对象、资源调动方式、运行机制、

组织方式以及具体的实施方案等。设计社会政策方案可以由不同的组织或机构来进行，并且要求进行深入细致的调查研究。我国〈行政法规制定程序条例〉规定：行政法规由国务院组织起草。可以由国务院的一个部门或者几个部门具体负责起草工作，也可以确定由国务院法制机构起草或者组织起草。起草行政法规，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。这里所说的“起草”，就是指设计社会政策方案。

3、审查社会政策方案

社会政策方案设计出来后，紧跟着的一个步骤是审查社会政策方案。社会政策主体将依据一定的标准对社会政策方案进行审查，对不符合要求的打回重新设计；与此同时，也将就社会政策方案中涉及的主要问题广泛征求社会各方面意见，并深入基层进行实地调查研究；最后与社会政策方案设计方协商，形成社会政策方案草案。我国〈行政法规制定程序条例〉规定：报送国务院的行政法规送审稿，由国务院法制机构负责审查。国务院法制机构应当将行政法规送审稿或者行政法规送审稿涉及的主要问题发送国务院有关部门、地方人民政府、有关组织和专家征求意见；应当就行政法规送审稿涉及的主要问题，深入基层进行实地调查研究，听取基层有关机关、组织和公民的意见；应当认真研究各方面的意见，与起草部门协商后，对行政法规送审稿进行修改，形成行政法规草案和对草案的说明。

4、审议及批准社会政策

经过审查阶段后，社会政策制定即进入了最后一个阶段，也就是

审议及批准社会政策的阶段。社会政策主体将对社会政策方案或草案进行审议，并最终决定是否通过该项社会政策。我国〈行政法规制定程序条例〉规定：行政法规草案由国务院常务会议审议，或者，由国务院审批。国务院法制机构应当根据国务院对行政法规草案的审议意见，对行政法规草案进行修改，形成草案修改稿，报请总理签署国务院令公布施行。

（三）影响社会政策制定的主要因素

社会政策制定不是在真空中进行的，而是在具体的社会环境中展开的。社会中的各种因素势必会对社会政策制定发生影响，其中主要因素如下：

1、社会问题

社会问题也可以看做是尚未得到满足的社会需要，它们是社会政策的意图所指、目标所在。社会问题的严重程度，以及其影响社会大众的广泛程度，将直接影响到其是否能够进入社会政策议程。

2、政策资源

一方面制定社会政策尤其是实施社会政策需要人力、物力和财力等政策资源支撑，另一方面政策资源又总是有限的。社会政策主体在制定社会政策时不能不考虑政策资源的限制。社会政策水平要与社会经济发展水平相适应的说法，就是制定社会政策会受到政策资源左右的最好写照。

3、社会成本

社会成本是指政府制定社会政策所要付出的一定代价，或者将要

导读：由于需要解决的社会问题和可以用来解决这些社会问题的政策资源之间存在的矛盾或偏差，社会政策主体在制定社会政策时必须要对社会政策作出优先性选择，在制定某些社会政策的同时放弃另一些社会政策，或者为将来实施某些社会政策做好承担其后果的心理准备，4、社会事件，解决社会问题、维护社会稳定，是社会政策的目标之一，当社会中出现重大事件时，往往会对社会稳定造成极大的威胁，为了应对这些社会事件的挑战，社会政策主体

承担的一定后果。由于需要解决的社会问题和可以用来解决这些社会问题的政策资源之间存在的矛盾或偏差，社会政策主体在制定社会政策时必须要对社会政策作出优先性选择。在制定某些社会政策的同时放弃另一些社会政策，或者为将来实施某些社会政策做好承担其后果的心理准备。

4、社会事件

解决社会问题、维护社会稳定，是社会政策的目标之一。当社会中出现重大事件时，往往会对社会稳定造成极大的威胁。为了应对这些社会事件的挑战，社会政策主体通常会采取紧急措施、制定相应的社会政策作出回应。“非典事件”对我国公共卫生政策的促进是显而易见的。

5、社会精英

社会政策主体在制定社会政策时，还会受到社会精英的影响。相对于普通民众来说，社会精英在社会政策制定过程中有更多的发言权。尤其是以各界社会精英组成的“智囊团”或“思想库”，对社会政策制定的影响更大。

6、传播媒介

随着科学技术的发展，传播媒介愈来愈发达，对社会政策制定的影响力也越来越明显。通过各种各样的传播媒介，形成这样或那样的社会舆论，对社会政策主体构成强大的压力。

7、执政理念

社会政策主体尤其是直接主体，通常也是国家的执政者。这些执

政者的执政理念如何，会对社会政策制定发挥极大影响。中国共产党“立党为公，执政为民”，致力于改善民生为主的社会建设。近期推动的农村养老保险政策试点，就是其执政理念的最好体现。

二、社会政策的实施

社会政策要想实现预期的目标，制定出来之后必须付诸实施。社会政策实施本身也是一个包含着多个步骤的过程，而且在这个过程中会受到来自多方面因素的影响。

（一）社会政策实施的意义

社会政策实施是一个行动与过程的概念，是社会政策在指向目标的过程中发生的社会行动与过程。具体来讲，社会政策实施是指把社会政策转化为社会服务、传递到服务对象的过程。

社会政策实施在整个社会政策过程中具有重要的意义。首先，社会政策实施是实现社会政策目标的关键。社会政策是要解决社会问题、满足社会需要、实现社会公平正义的，如果没有社会政策实施，社会政策的这些目标就只能是画饼充饥、纸上谈兵。

其次，社会政策实施是检验社会政策的试金石。制定出来的社会政策还属于政策文本，其成效到底如何还有待实践检验。通过社会政策实施，可以检验社会政策的成效。并且可以此为基础，进一步完善和发展社会政策。

第三，社会政策实施是沟通社会政策主体和社会政策对象的桥梁。一方面社会政策主体是社会政策的制定者，另一方面社会政策对象是社会政策的接受者，正是通过社会政策实施过程，把这两者连接

了起来。

（二）社会政策实施的一般过程

社会政策实施是一个过程，包括政策宣传、政策分解、资源准备、组织准备、先行试点、全面推进、协调与监控等环节。

1、政策宣传

社会政策实施的第一个环节是政策宣传。通过政策宣传，可以统一人们的思想认识。只有对政策有了充分的了解，实施者才会全力去推进政策；接受者也才会认可和服从政策。

2、政策分解

政策分解是社会政策实施的第二个环节，也就是人们常说的制定实施计划。一般来说，制定出来的社会政策，通常只是原则性地规定该政策的基本方向、总体目标，不太具有操作性。要使政策实施顺利进行，就必须在这些基本原则指导之下，对总体目标进行分解，编制出政策实施活动的“线路图”，明确工作任务指向，使实施活动有条不紊地进行。

3、资源准备

有了“线路图”之后，社会政策实施进入了第三个环节，即资源准备阶段。资源准备既包括人力和物力资源的准备，也包括财力资源的准备。它们是社会政策实施顺利进行的物质保证。

4、组织准备

除资源准备外，组织准备也是社会政策实施过程一个不可或缺的环节。组织准备不仅要解决组织形式问题，而且要建立精干高效的组

织机构、配备胜任称职的领导者和一般的社会实施人员，制定必要的规章制度，使人力、物力、财力得到最合理的利用。

5、先行试点

社会政策在全面实施前，通常会选择某些地区或领域先行试点。通过试点，一方面检验社会政策，发现问题，进一步完善社会政策；另一方面总结社会政策实施的经验，为全面推行做好准备。

6、全面推进

经过先行试点后，社会政策主体会对试点过程中的经验教训进行总结，并对社会政策进行必要的调整。然后在此基础之上，或者直接全面推进社会政策，或者经过扩大试点后再全面推进社会政策。

7、协调与监控

协调与监控是确保社会政策实施顺利进行的一个保障环节，并将贯穿社会政策实施过程始终。做好协调，才能使社会政策实施相关人员认识及行动统一，才能保证实施活动同步和谐，才能提高工作效率。做好监控，才能保证社会政策实施活动不偏离政策目标，才能确保社会政策全面落实。

（三）影响社会政策实施的主要因素

如同社会政策制定不是在真空中进行的一样，社会政策实施也是在复杂的环境中展开的，因而同样会受到诸种因素的影响。依据学者们的分析概括，影响社会政策实施的主要因素表现为如下四种：

1、机构的因素

在任何政治体系中，社会政策实施都主要是由政府的组织机构进

导读：第三章我国社会救助法规与政策，社会救助是公民因为自然、社会或个人原因生活发生严重困难时，由政府和社会对其提供基本物质保障的救助制度，是社会保障体系的重要组成部分，我国宪法规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利，”社会救助就是体现这一规定的具体制度之一，我国社会救助法规与政策大体分为三类：一是困难群众基本生活救助法规与政策，二是专项救助法

第三章我国社会救助法规与政策

社会救助是公民因为自然、社会或个人原因生活发生严重困难时，由政府和社会对其提供基本物质保障的救助制度，是社会保障体系的重要组成部分。我国宪法规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”社会救助就是体现这一规定的具体制度之一。具体来讲，我国社会救助法规与政策大体分为三类：一是困难群众基本生活救助法规与政策；二是专项救助法规与政策；三是临时救助法规与政策。

第一节城市居民最低生活保障法规与政策

城市居民最低生活保障（以下简称城市低保）制度，是我国城市困难群众基本生活救助体系的核心组成部分。为了规范城市低保制度，保障城市居民基本生活，国务院于1999年颁布实施了《城市居民最低生活保障条例》，各省、自治区、直辖市人民政府相继颁布了实施办法，对城市低保中的若干问题作出了规定。

一、城市低保的对象、机构和资金来源

（一）城市低保的对象

《城市居民最低生活保障条例》规定，城市低保的对象为共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市低保标准的持非农业户口的城市居民。具体来讲，主要包括以下四类人员：第一，无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人、抚养人或扶养人的居民；第二，领取失业救济金期间或失业救济期满仍未重新就业，家庭人均收入低于最低生活保障标准的居民；第三，在职人员和下岗人员在领取工资、基本生

活费后以及退休人员领取退休金后，其家庭人均收入仍低于最低生活保障标准的居民；第四，其他家庭人均月收入低于当地最低生活保障标准的居民。

家庭成员收入是确定城市低保对象的关键，它是指共同生活的家庭成员的全部货币收入和实物收入，包括法定赡养人、扶养人或者抚养人应当给付的赡养费、扶养费或者抚养费，但不包括优质对象按照国家规定享受的抚恤金、补助金。

（二）城市低保的办事机构

《城市居民最低生活保障条例》规定，城市低保实行地方各级人民政府负责制。第一，县级以上地方各级民政部门具体负责本行政区域内城市低保的管理工作；财政部门按照规定落实城市低保资金；统计、物价、审计、劳动保障和人事等部门分工负责，在各自的职责范围内负责城市低保的有关工作。第二，县级民政部门以及街道办事处和镇人民政府（统称管理审批机关）负责城市低保的具体管理审批工作。第三，居民委员会根据管理审批机关的委托，可以承担城市低保的日常管理、服务工作。另外，在全国层面，则由民政部负责全国城市低保的业务指导和监督、管理工作。

（三）城市低保的资金来源

《城市居民最低生活保障条例》对城市低保的资金来源作出了如下规定：第一，城市低保所需资金，由人民政府列入财政预算，纳入社会救济专项资金支出项目，专项管理，专款专用。第二，中央财政对中西部财政困难地区和老工业基地给予专项补助。第三，国家鼓励

社会组织和个人为城市低保提供捐赠、资助；所提供的捐赠、资助，全部纳入当地城市低保资金。

二、城市低保标准确定的依据

《城市居民最低生活保障条例》对城市低保标准作出了一般性原则规定，即城市低保标准，按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤（燃气）费用以及未成年人的义务教育费用确定。

由于全国各个城市的情况不尽相同，所以《城市居民最低生活保障条例》提出，城市低保标准由各级人民政府自行确定。具体说来，直辖市、设区的市的城市低保标准，由市级民政部门会同财政、统计、物价等部门制定，报本级人民政府批准并公布执行；县（县级市）的城市低保标准，由县（县级市）民政部门会同财政、统计、物价等部门制定，报本级人民政府批准并报上一级人民政府备案后公布执行。

确定最低生活保障标准，常用的方法有基本需求法（又称菜蓝子法）、恩格尔系数法以及比例法等。

三、城市低保待遇的申请、审批和发放程序

《城市居民最低生活保障条例》规定，城市低保金申请、审批和发放应遵循以下程序：

（1）申请。申请享受城市低保待遇，由户主向户籍所在地的街道办事处或者镇人民政府提出书面申请，并出具有关证明材料，填写《城市居民最低生活保障待遇审批表》。

（2）审批。城市低保待遇，由其所在地的街道办事处或者镇人

民政府初审，并将有关材料和初审意见报送县级民政部门审批。管理审批机关应当自接到申请人提出申请之日起的30日内办结审批手续。对不符合享受城市低保待遇条件的，管理审批机关应当书面通知申请人，并说明理由。

（3）发放。城市低保待遇由管理审批机关以货币形式按月发放；必要时也可以给付实物发放。发放低保金，应尽量通过金融系统实现社会化发放，确保低保对象按月、及时、足额领取低保金。在审批低保金时，管理审批机关需视城市低保对象的不同情况，批准其全额享受或者差额享受。对无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的保障对象批准其按最低生活保障标准全额享受；对其他保障对象均按其家庭人均收入与最低生活保障标准的差额享受。

四、城市低保的管理与监督

（一）城市低保的监督复核机制

《城市居民最低生活保障条例》提出了如下城市低保的监督复核机制：

（1）管理审批机关为审批城市低保待遇的需要，可以通过入户调查、邻里访问以及信函索证等方式对申请人的家庭经济状况和实际生活水平进行调查核实。申请人及有关单位、组织或者个人应当接受调查，如实提供有关情况。

（2）对经批准享受城市低保待遇的城市居民，由管理审批机关采取适当形式以户为单位予以公布，接受群众监督。任何人对不符合法定条件而享受城市低保待遇的，都有权向管理审批机关提出意见；

导读：社会政策的决定权，是指社会工作者在社会政策制定过程中提出意见或建议的角色，这个角色在社会工作专业里由来已久，并且是与社会工作者看待社会问题的原因连在一起的，社会工作者一度认为服务对象身上的问题是由于个人原因造成的，后来社会工作者认识到，但社会性因素可能发挥了更大的影响，更重要的是要改变社会，而要改变社会，就需要社会工作者在社会政策层面进行倡导，促进制定新的社会政策，或者调整已有的社会政策，社会

社会政策的决定权，因而他们主要扮演的是倡导者的角色。

所谓倡导者，是指社会工作者在社会政策制定过程中提出意见或建议的角色。这个角色在社会工作专业里由来已久，并且是与社会工作者看待社会问题的原因连在一起的。历史上，社会工作者一度认为服务对象身上的问题是由于个人原因造成的，因此解决问题的途径是促使个人发生改变。后来社会工作者认识到，服务对象身上的问题尽管可能有个人性原因，但社会性因素可能发挥了更大的影响，因此解决问题的途径不单要改变个人，更重要的是要改变社会。而要改变社会，就需要社会工作者在社会政策层面进行倡导，促进制定新的社会政策，或者调整已有的社会政策。

（二）实施者

社会工作者在社会政策过程中扮演的第二个角色是实施者角色。这个角色主要体现在社会政策实施过程之中，并且是与社会政策主体尤其是直接主体以及社会政策对象相对而言的。在社会政策实施过程当中，社会政策直接主体尤其是政府负有直接推行社会政策的责任，但与此同时，政府也可以借助其他专业团体推行社会政策。作为社会中的专业团体之一，社会工作专业即是政府推行社会政策可以借助的力量之一。在这种情况下，社会工作者扮演的就是实施者的角色，他们把包括政府在内的社会政策直接主体制定出来的社会政策转化为具体的社会服务。另一方面，在社会政策实施过程当中，社会政策对象是社会政策的接受者。他们处于社会政策实施过程相对被动的一端，接受具体的社会服务。把社会政策或具体社会服务与社会政策对

象连接起来的一支重要力量，就是社会工作者。在这个过程中，社会工作者扮演的依然是实施者角色，他们把已经转化来的具体社会服务提供给社会政策对象。

因此，实施者既意味着社会工作者把社会政策转化为具体工作的社会服务，也意味着社会工作者把具体的社会服务提供给社会政策对象。社会工作者的这个角色，在社会工作专业里同样由来已久。早在《济贫法》年代，英国的社会工作者就配合政府的“工作导向”社会救助政策，提供职业训练，强调“以工代赈”，试图改变贫困者的心理特质，协助他们“自信自立”。在“福利国家”年代，英国政府主要依靠两支队伍推行社会政策，一支为政府职员，他们负责处理社会政策中有明确规定的、例行的事务；另一支为包括社会工作专业在内的专业团体队伍，他们负责处理社会政策中规定不太清楚的、需要行使酌情权的的事务。20世纪90年代中后期，英国开始实行社会政策“新政”，试图使人们从依赖“福利”转向依靠“工作”。其在“青年新政”计划中，为每一个参与青年新政计划的青年配备一名“新政辅导员”。而扮演“新政辅导员”这一角色的，许多就是社会工作者。

（三）评估者

社会工作者在社会政策过程中扮演的第三个角色是评估者角色。这个角色主要体现在社会政策评估过程之中，并且同样是与社会政策主体尤其是直接主体以及社会政策对象相对而言的。在社会政策评估过程当中，社会政策直接主体虽然可以进行“自我评估”，但在许多时候他们会请专业团体进行“外部评估”。在“外部评估”情况

下，社会政策直接主体扮演的是“组织者”的角色，而社会工作者则扮演的是具体操作的“评估者”角色。另一方面，在社会政策评估过程当中，社会政策对象是一个重要的信息源，他们扮演的是“信息提供者”角色，而社会工作者则扮演的是收集资料、分析资料、提交评估报告等“评估者”的角色。

因此，所谓评估者，是指社会工作者在社会政策评估过程中依据一定的价值及技术标准对社会政策方案、实施过程及其效果作出判断的角色。由于社会政策对社会的各个方面尤其是社会政策对象具有重大的影响，因而社会工作者历来也非常重视对社会政策进行评估。譬如，在许多国家或地区都普遍实施的社会救助政策或最低生活保障政策，其“资产调查”程序中的“公示”做法，就被许多社会工作者评价为侵犯了服务对象的“隐私权”，违反了社会工作伦理守则中的“保密”原则。

二、社会工作者在社会政策过程中发挥作用的方式

如前所述，社会工作者在社会政策过程中主要扮演倡导者、实施者和评估者等角色。另一方面，这些角色是社会工作者通过不同方式扮演出来的。换言之，社会工作者扮演这些角色的方式，也就是社会工作者在社会政策过程中发挥作用的方式。因此，下面我们结合社会工作者在社会政策过程中所扮演的角色来阐述他们在社会政策过程中发挥作用的方式。基本上来说，这些发挥作用的方式主要有如下六种：

（一）典型示范

典型示范是社会工作者在社会政策过程中发挥作用的第一种方式。这种方式主要与社会工作者扮演的倡导者角色连在一起，并主要体现在社会政策制定过程之中。在社会工作领域流传着这样一个说法：“社会工作是行出来的。”意思是说，社会工作是通过实践而得到社会认可的。这个说法用在社会政策上同样适用，也就是说，社会工作者可以身体力行、投身实践，创出某些服务模式，引起社会政策直接主体的注意，进而影响社会政策的制定。

社会工作者利用典型示范方式影响社会政策直接主体制定社会政策，是社会工作专业的传统做法之一。因为一般来讲，社会工作者对社会问题或社会需要的反应比政府要快，要敏感，他们往往会对某些社会问题或社会需要先行进行干预。而一旦他们作出成绩，取得成效，其好的做法和经验就会被社会政策直接主体吸收进社会政策之中。我国目前正在抓紧进行社会建设，相关的社会政策也正在紧锣密鼓地制定，相信社会工作者在深圳、上海、北京等地进行的探索，会对有关的社会政策制定提供有益的借鉴。

（二）建言献策

建言献策是社会工作者在社会政策过程中发挥作用的第二种方式。这种方式主要也是与社会工作者扮演的倡导者角色连在一起，并主要体现在社会政策制定过程之中的。如果说“典型示范”强调社会工作者可以通过“做”去影响社会政策制定的话，那么“建言献策”则强调社会工作者可以透过“说”去影响社会政策制定。

社会工作者利用建言献策方式影响社会政策直接主体制定社会

导读：政策，同样是社会工作专业的传统做法之一，社会工作者利用“游说”等方式表达民意是一个经常性做法，相关法律法规既赋予了人民建言献策的权利，宪法规定：中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由，发扬社会主义民主，行政法规在起草过程中，社会工作者自然也拥有宪法和立法法所赋予的这些权利，社会工作者一方面可以积极争取机会，参加社会政策直接主体举办的各种座谈会、论证会、听证会，社会工作者在

政策，同样是社会工作专业的传统做法之一。在西方国家，社会工作者利用“游说”等方式表达民意是一个经常性做法。在我国，相关法律法规既赋予了人民建言献策的权利，也为人民建言献策提供了一些渠道。宪法规定：中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。立法法也规定：立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。作为中华人民共和国公民的一分子，社会工作者自然也拥有宪法和立法法所赋予的这些权利。社会工作者一方面可以积极争取机会，参加社会政策直接主体举办的各种座谈会、论证会、听证会，发表言论；另一方面，也可以利用各种传播媒介，以口头或书面形式表达意见，提出建议。

（三）间接服务

社会工作者在社会政策过程中发挥作用的第三种方式是间接服务。这种方式主要与社会工作者扮演的实施者角色连在一起，并主要体现在社会政策实施过程之中。如前所述，实施者既意味着社会工作者把社会政策转化为具体的社会服务，也意味着社会工作者把具体的社会服务提供给社会政策对象。因此，这里所讲的“间接服务”，是指社会工作者把社会政策转化为具体的社会服务过程。也就是说，社会工作者还尚未直接为社会政策对象提供具体的社会服务，而只是为提供这些具体的社会服务做好了前期准备。也正是在这种意义上，我们把这种方式称作间接服务，亦即间接地为社会政策对象提供具体的

社会服务。

社会工作者以间接的方式为社会政策对象提供社会服务，是社会政策实施过程中的一个必要环节。因为社会政策一般多是比较抽象、概括的，大多是一些原则性的规定，从这些原则性的规定到具体的社会服务需要有一个转化的过程。缺少这样一个转化过程，社会政策的预期目标就难于落到实处，社会政策对象就难于得到实惠。譬如，我国老年人权益保障法规定，老年人有获得社会保障的权利。但这一权利的落实，需要包括社会工作者在内的各方面人员的共同努力，把该法案里面的原则性规定，转化为具体的社会服务方案。

（四）直接服务

社会工作者在社会政策过程中发挥作用的第四种方式是直接服务。这种方式主要也是与社会工作者扮演的实施者角色连在一起，并主要体现在社会政策实施过程之中的。与前面的“间接服务”相对应，这里所讲的“直接服务”，是指社会工作者把具体的社会服务提供给社会政策对象的过程。也就是说，社会工作者依据已经转化来的社会服务方案，直接为社会政策对象提供具体的社会服务。也正是在这种意义上，我们把这种方式称作直接服务，亦即直接地为社会政策对象提供具体的社会服务。

在一定的社会政策框架下直接为社会成员提供社会服务，是社会工作者的重要职责之一，尤其是在“多元主义福利”、政府外包社会服务的情况下更是如此。英国于20世纪80年代开始推行“社区照顾”政策，社会工作者在实施这一政策过程中，创造出了“照顾管理”或

“个案管理”工作模式。在这种工作模式下，社会工作者把服务对象看作是一个个“个案”，与他们一道制定服务计划，亲自或者组织其他社会工作者及其他辅助人员为这些个案服务。

（五）外部评估

外部评估是社会工作者在社会政策过程中发挥作用的第五种方式。这种方式主要与社会工作者扮演的评估者角色连在一起，并主要体现在社会政策评估过程之中。社会工作者尤其是资深社会工作者，有时会被社会政策制定部门、实施部门或服务机构等聘为专家，对某项社会政策的制定和实施或者某个与社会政策实施相关的服务项目进行评估。在这种情况下，社会工作者作为评估专家就是以外部评估的方式发挥对社会政策的影响。

近年来，随着新管理主义的盛行，对社会政策实施或服务项目要进行评估，要进行“问责”已成为一种惯常的做法。社会工作者尤其是资深社会工作者刚好可以抓住这个机会，行使自己的专业权威，对社会政策的制定和实施发挥影响。譬如，以往国内社会工作专家对郑州市救助保护流浪少年儿童项目的评估、对四川抗震希望学校社会工作项目的评估、对昆明盘龙区未成年人司法试点项目的评估等等，均对社会政策发挥了不同程度的影响。

（六）内部评估

内部评估是社会工作者在社会政策过程中发挥作用的第六种方式。这种方式同样主要与社会工作者扮演的评估者角色连在一起，并主要体现在社会政策评估过程之中。一方面绝大多数社会工作者受雇

于政府或民间机构，另一方面这些政府或民间机构又是在一定社会政策框架下运行的。从这种意义上来说，社会工作者所从事工作本身即是在实施某项或某些社会政策。因此，他们是这些社会政策的内部当事人，对这些社会政策有着最直接的亲身感受，也对这些社会政策的优劣最有发言权。

对自己正在参与实施的社会政策进行评估，既是社会工作专业对其成员的要求，也是社会工作者所在机构对其员工的要求。社会工作者同样可以利用这个有利的契机，对社会政策的制定和实施发挥影响。

导读：将直接影响社会政策的实施，将直接影响社会政策实施是否不偏离基本政策目标、是否能够有效推行，社会政策实施也离不开人的因素，社会政策的实施者和受众都会对社会政策实施发生影响，就社会政策的实施者来讲，他们的政策水平、政治观念、行为倾向、工作积极性和责任感等，将构成为影响和制约社会政策实施的重要因素，就社会政策实施的受众来说，从社会政策实施中得到实惠的人自然支持，3、政策本身的因素，社会政策本身的因素

行的。因而，组织机构的功能和作用如何，将直接影响社会政策的实施。具体来讲，组织机构的层级与幅度是否适宜、组织机构的命令与服从体系是否顺畅，以及组织结构的分化与整合是否适度等，将直接影响社会政策实施是否不偏离基本政策目标、是否能够有效推行。

2、人的因素

社会政策实施也离不开人的因素，因此，社会政策的实施者和受众都会对社会政策实施发生影响。就社会政策的实施者来讲，他们的政策水平、政治观念、行为倾向、工作积极性和责任感等，将构成为影响和制约社会政策实施的重要因素。就社会政策实施的受众来说，从社会政策实施中得到实惠的人自然支持，但在其中受损的人则会成为阻力。

3、政策本身的因素

社会政策本身的因素也会对社会政策实施造成很大的影响。具体来说，社会政策是否连贯，保持相对稳定和一致，将决定人们是否有所依从；社会政策是否合理，符合客观规律和人民的意愿，将决定人们是否乐于实行；社会政策是否具体，有明确的目标、措施、行动步骤，以及理论依据，将决定人们是否能够自觉地、按部就班地实施。

4、政策以外的因素

除上述三个因素外，社会政策以外的因素亦影响着社会政策实施。这些因素包括政治、经济和社会的环境条件，社会的文化背景和传统，与社会政策相关的技术水平等。以经济的环境条件为例，在目前金融危机的背景下，发达国家在实施社会政策时也不免会感到财力

捉襟见肘。

三、社会政策的评估

社会政策评估是社会政策过程的第三个阶段。把握社会政策评估的意义、内容、标准和方法，有助于对社会政策作出科学的评价，为完善社会政策奠定坚实的基础。

（一）社会政策评估的意义

社会政策评估是指按照一定的价值及技术标准对社会政策方案、实施过程及其效果作出判断。社会政策评估在整个社会政策过程中具有重要的意义，具体表现为如下三点：

1、发现问题

社会政策是一个由制定和实施等阶段构成的过程，制定出来的社会政策通常在实施阶段才能够表现出其问题所在，而且实施阶段本身也会受到诸方面因素的影响。通过社会政策评估，我们可以全面地把握社会政策的运行情况，尤其是及时发现实施过程中存在的问题，并解决这些问题。

2、了解效果

社会政策的基本目标是解决社会问题、满足社会需要、实现社会公平正义。通过社会政策评估，我们可以了解社会政策的效果尤其是阶段性效果，有利于我们及时总结经验，为进一步完善社会政策提供必要的经验材料。

3、监控过程

社会政策是一个复杂的过程，在实施过程中更会受到来自各个方

面的影响。通过社会政策评估，我们可以对社会政策实施者加以监督，及时纠正某些机构或工作人员在实施社会政策上的偏差，使社会政策在正确的轨道上运行。

（二）社会政策评估的内容

如上所述，社会政策评估是依据一定的标准对社会政策作出的评判。因此，其评估内容将涉及整个社会政策的各个方面。但基本上来讲，社会政策评估的内容主要为以下三个方面：

1、政策方案

对社会政策方案的评估，焦点集中在社会政策方案是否合理。具体内容包括社会政策方案在实施过程中表现出来的必要性、有效性和可行性，即社会政策在多大程度上为社会成员所需要，它能够在多大程度上达到预期目标或解决预期的问题，它在实施中的可操作程度如何。

2、实施过程

对实施过程的评估，着眼点在于社会政策实施过程中的行动是否得力。具体内容包括宣传工作是否到位，分解工作是否合理，资源准备是否充分，机构设置是否恰当，试点和全面推进是否顺畅，规章制度是否完善等。

3、实施效果

对实施效果的评估，重点关注的是社会政策实施是否取得了预期的效果。具体内容包括已经取得的阶段性成果的数量、质量和价值，社会政策成果的政治、经济和社会意义，以及社会政策实施过程所取

得的社会效益和社会政策运行的效率等。

（三）社会政策评估的标准

与其他评估一样，社会政策评估也要采用一系列的标准，从各种不同角度对社会政策做出评判。社会政策评估的标准也就是在评估过程中用来判断社会政策优劣的标准。具体的社会政策评估标准包括以下五项：

1、价值标准

价值标准是指对社会政策进行价值判断时所依据的标准。具体包括社会政策是否符合大多数社会成员的根本利益，是否坚持了社会公平的原则，是否有利于经济与社会的长期发展，是否促进了社会整合，是否有利于社会及政治稳定等。

2、事实标准

事实标准是指对社会政策实施过程及其收效中各种事实进行评判与分析的标准，例如，经费投入额是否达到预期计划、各种服务项目开展的具体情况、受益者数量及受益水平、达到预期效果的程度等。

3、行动标准

行动标准是指对社会政策实施进展情况作出评价的标准，即已投入的资金和已采取的行动是否完成了预先的计划。譬如，在评估最低生活保障制度的进展时，要看它为多少贫困家庭提供了救助。

4、收效标准

收效标准是评判社会政策实施收效的大小及质量的标准，即已采取的行动是否取得了预期的收效，是否实现了预期的目标。譬如，最

导读：效率标准是指对社会政策行动效率进行评判所凭借的标准，但由于社会政策的固有特点，（四）社会政策评估的方法，社会政策评估要想达到评估的目的并发挥其作用，社会政策评估通常使用的方法可作如下分类：，包括具体的政策文本和语言表达得到的资料，来分析政策的内容和具体过程，定性研究在社会政策评估领域使用很普遍，比如在当今社会科学研究界定性研究方法领域内，其也是社会科学研究中比较常见的方法，对社会政策评估而言，

低生活保障制度的实施是否真正收到了缓解贫困的效果。

5、效率标准

效率标准是指对社会政策行动效率进行评判所凭借的标准，即投入产出率高低。但由于社会政策的固有特点，使得对其效率的评估仍缺乏有效的方法。

（四）社会政策评估的方法

社会政策评估要想达到评估的目的并发挥其作用，除了要有明确的评估标准外，还要妥善使用评估方法。综合收集资料方法和评估取向两个维度，社会政策评估通常使用的方法可作如下分类：

1、定性研究

定性研究主要是通过收集非数字的资料，包括具体的政策文本和语言表达得到的资料，来分析政策的内容和具体过程。定性研究在社会政策评估领域使用很普遍，研究者通常会采用深入访谈、口述史、参与观察、个案研究等为手段，来获得必要的资料和信息。通过这种方法得到的资料，其资料分析也将采用特定的方法来完成。比如在当今社会科学研究界定性研究方法领域内，针对文字或语言的解释，已经发展出比较成熟的分析技术，甚至通过编写特定的电脑程序来完善对定性资料的系统解释。

2、定量研究

定量研究也就是我们通常所说的统计描述和分析，其也是社会科学研究中比较常见的方法。对社会政策评估而言，通过问卷调查的方式来收集定量的资料很普遍，也是政府和其他组织大规模社会研究采

用比较多的一种方法。通过这种方法收集到的资料，可以分析社会政策过程不同要素之间的内在关联，以及社会政策行动与相关要素之间的联系。

3、整合研究

整合研究是通过将定性研究和定量研究结合在一起使用，既收集非数字的语言材料，也通过既有的统计数据库整理和再分析这些量化资料，同时也通过问卷调查方式收集最新的数据资料。通过对定性和定量资料的分析，研究者可以对社会政策的内容、过程和结果作更为深入和系统的分析，可以使研究结果具有更高的可信度。

4、个案评估

个案评估是社会政策评估领域中常用的一种方法，它是对一个具体的社会政策项目或社会政策实施机构的深入细致的描述与解释。同时，社会政策领域的个案评估还可以是对某一特定地区的社会政策决策和实施效果的描述和阐释。因此，对社会政策评估而言，个案评估方法就是期望透过单一的研究对象来加深研究者对社会政策情境、具体实施过程和特定效果的深入理解。

5、制度分析

制度分析也是社会政策评估中经常使用的一种分析方法。对社会政策的制度分析，就是在评估中将各种可能影响要素加以分类，并深入分析它们在社会政策过程中的不同作用和呈现的不同效果。制度分析通常比较注重对价值观念、意识形态、政府管理体制和模式、行动的具体策略和模式以及总体的制度环境的分析。制度分析作为社会政

策评估中的一个核心方法，在社会政策比较研究领域中也经常被使用。

6、比较分析

比较分析是社会政策国际比较研究领域中最常用的方法，也是近年来国际社会政策和社会福利研究中兴起的一种主导性方法，其目的在于通过比较，使研究者改善有关社会政策的制定和推行实践，同时也有利于改善这种政策的评估效果。为推动社会政策实践的科学性和效率，在当今发达国家或地区，社会政策评估实践中比较分析的使用已经变得日益普遍。

四、社会政策的调整

社会政策调整是社会政策过程的最后一个阶段。了解社会政策调整的意义、原因、层次及内容，是把握整个社会政策过程不可或缺的环节。

（一）社会政策调整的意义

社会政策调整是指基于一定的原因对社会政策作出修订、改革或终止的行动与过程。它在整个社会政策过程中具有重要的意义：

1、保持政策连续性

尽管社会政策是经过深思熟虑制定出来的，但其在实施过程当中仍然不免会表现出这样或那样的问题。然而，这些问题并不一定全都是根本性的、足以致命的问题。这就需要对社会政策作出调整，而不是简单地废除。如果一旦发现某项社会政策存在问题，不分青红皂白一味废除，就会使其失去连续性，进而会使实施者和受众无所遵从。

从这个意义上来说，社会政策调整有助于及时解决社会政策中存在的问题，保持社会政策的连续性。

2、促进政策不断完善

金无足赤，人无完人。社会政策制定和社会政策实施也不可能尽善尽美，总会存在不尽如人意之处。通过社会政策调整，可以及时纠正社会政策制定和实施过程中出现的偏差和失误，使社会政策日趋完善，同时避免整个社会受到更大的损失。从这个角度来讲，社会政策调整有助于促进社会政策不断完善。

3、保证政策有序运行

社会政策在实际的运行过程中，经常会因为众多的利益团体的参与和干涉，产生严重的分歧，使政策的运行出现无序状态。这时候，就需要根据社会政策评估的结果，对社会政策的实施进行相应的调整，使社会政策的各个方面、各个社会政策相互之间更好地进行衔接，从而保障社会政策的有序运行。

（二）社会政策调整的原因

作为社会政策过程的第四个阶段，社会政策调整一般发生在社会政策评估之后。也就是说，社会政策调整在很大程度上是以社会政策评估的结果为基础的。除此之外，导致对社会政策进行调整还会有其他一些原因。大体上，社会政策调整的原因主要来自如下三个方面：

1、政策本身的原因

社会政策本身可以成为导致对其进行调整的一个原因。这至少包括三种情况：首先，制定的社会政策目标不恰当，或高或低，需要对

导读：政策实施的总体目标或阶段性目标已经达到或部分达到，需要调整政策，通过政策实施或评估，发现社会政策无法有效达到预期的目标，政府也可以成为导致对社会政策进行调整的一个原因，因而需要在社会政策上作出调整，常常会导致社会政策目标发生改变，经常出现由于政府的更替而社会政策目标在不同程度上有所变化的情况，有时也会使社会政策目标或具体的行动计划发生不同程度的改变，3、社会方面的原因，导致社会政策调整的社会方

其进行调整。其次，政策实施的总体目标或阶段性目标已经达到或部分达到，需要调整政策，以追求更高的目标。第三，通过政策实施或评估，发现社会政策无法有效达到预期的目标，或其运行效率太低，需要调整政策。

2、政府方面的原因

政府也可以成为导致对社会政策进行调整的一个原因。这主要是说，由于政府自身的变化，因而需要在社会政策上作出调整。譬如，执政党和政府及主管部门负责人的更替，常常会导致社会政策目标发生改变。在多党选举的国家中，经常出现由于政府的更替而社会政策目标在不同程度上有所变化的情况。在我国，政治领导人或政府机构负责人的变化，有时也会使社会政策目标或具体的行动计划发生不同程度的改变。

3、社会方面的原因

导致社会政策调整的社会方面原因，主要是指社会公众对社会政策支持或反对的态度。这里的社会公众，既包括社会政策对象，也包括利益群体和普通公众。在不同的政治体制、文化背景和社会条件下，社会公众以不同的方式表达对各项社会政策的态度，而这些态度都会在不同程度上对社会政策调整产生影响。

（三）社会政策调整的层次

依据调整的程度或幅度，社会政策调整可以划分成以下三个层次：

1、修订

社会政策的修订是指对某项社会政策作局部修改。这种修改一般不会改变基本的政策框架，而只在技术层面上进行，也就是说，只采取一些技术性的调整来解决遇到的问题。例如，当一项社会养老保险计划遇到资金亏损而需要对政策方案作出改动时，不是从根本上改变整体政策框架，而是采用适当提高投保额、适当推迟退休年龄、政府财政给予适当的补贴等技术性的方式来解决。

2、改革

社会政策的改革是指对某项社会政策的基本框架作出带有根本性的改变。一般说来，当原有社会政策已经严重不适应社会经济发展的需要，与政府的政治、经济和社会目标发生较严重矛盾，或者与现有的经济体制及社会制度等方面严重不协调，并且难以通过技术性的手段解决这些问题的时候，就需要对社会政策进行带有根本性的改革。例如，改革开放的初期阶段，我国原有社会政策的各个领域都在不同程度上表现出与新的经济体制不协调，因此需要通过改革来建立新的社会政策基本框架。

3、终止

社会政策的终止是指对某项社会政策实施的废除，也就是停止实施该项社会政策。一般说来，在对一项社会政策进行评估后，如果发现其已经完成了使命，或者无法达到预期的效果，再或者负面影响太大时，该项社会政策就会被终止。

（四）社会政策调整的内容

从调整的对象上来讲，社会政策调整的内容主要涉及以下三个方

面：

1、政策目标

目标是社会政策的宗旨，但在社会政策实施过程中，有时会发现原来制定的目标有一定的问题。譬如，目标定得太高，实际上无法实现；或者目标定得太低，无法让群众满意；或者目标定得过于分散，浪费资源且忽视了主要目标。这就要根据社会政策评估的结果，对社会政策目标进行调整。

2、政策方案

这里的“政策方案”是指实施社会政策的各种手段、步骤、途径、方法和措施的总称。在社会政策实施过程中，有时也会发现原先制定的方案运行成本太高，运行条件过于苛刻等情况。这同样需要根据社会政策评估的结果，对政策方案进行调整。

3、政策效力

社会政策的效力，既是指社会政策自身的约束能力，也是指社会政策的实际效力。在社会政策实施过程中，有时会发现某些社会政策的效力范围失当。譬如，其作用的范围偏大或偏小，实施的时间过长或过短等。这就需要依据社会政策评估的证据，对社会政策的效力作出调整。

第三节社会工作者在社会政策过程中的作用

社会政策是一个由制定、实施、评估和调整等四个阶段构成的过程，社会工作者在这个过程的各个阶段中均会以这样或那样的方式扮演一定的角色、发挥一定的作用。把握社会工作者在社会政策过程中

的角色和发挥作用的方式，有助于了解社会工作者的宏观实践，把社会工作与社会政策更紧密地联系起来。值得注意的是，由于社会政策的调整阶段在某种意义上与社会政策的制定阶段有所交叉或重合。因此，本节只阐述社会工作者在社会政策制定、实施和评估等三个阶段中的角色和发挥作用的方式。

一、社会工作者在社会政策过程中的角色

一方面，社会政策是一个过程，各种社会政策主体和对象参与其中；另一方面，社会工作者是专业化的职业人员，他们也会参与到社会政策过程之中。值得关注的是，社会工作者并不是以普通公民或其他身份参与其中的，而是以专业化的职业人员身份参与其中的，因此，我们这里所讲的社会工作者在社会政策过程中的角色主要是指其职业角色，其职责所在。同样值得注意的是，社会工作者的职业角色并不是单一角色，而是多重角色。大体上来说，社会工作者在社会政策过程中的角色主要表现为以下三种：

（一）倡导者

社会工作者在社会政策过程中扮演的第一个角色是倡导者角色，这个角色主要体现在社会政策制定过程之中，并且是与社会政策主体尤其是直接主体相对而言的。在社会政策制定过程当中，社会政策直接主体对某项社会政策具有直接的、决定性的影响，他们握有某项社会政策的生杀大权，扮演着“决定者”的角色。相比较而言，尽管社会工作者也是社会政策主体的一个组成部分，但他们基本上属于间接主体，很难对某项社会政策发挥直接的、决定性的影响，不掌握某项

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