公文写作教程 公文写作教程（共十三章）

第一节 公文的含义
一公文是办理公务的文书。“办理公务的文书”，这是“公文”一词的基本含义。党政机关、社会团体、企事业单位，在行使管理职权、处理日常工作时，都必须以公文为基本的工具。党组织所制定的方针、路 线，要靠公文传达、贯彻；各级政府的政策、法令，要靠公文宣传、实施；社会团体和企事业单位开展工作的种种方法、措施，也要靠公文进行布置、安排。
二公文是具有直接效用和规范体式的公务文书。理解“公文”，只认识到“办理公务”还是不够的，公文还有两个基本性质：一是直接效用性，二是体式的规范性。公文当然要用以宣传党和国家的路线、方针和政策，但跟纯粹的宣传教育性文章不同，它还要指向实事，办理实务，总的来说，是务实的而不是务虚的。在长期的应用实践中，公文形成了规范化的体式。依照这些文体规范进行写作和阅读，方便快捷而又简练明白。据此，我们可以说公文是党政机关、社会团体、企事业单位在行使管理职权、处理日常工作时使用的，具有直接效用和规范体式的文书。
三广义的公文和狭义的公文。有了以上认识仍然不够。人们使用“公文”这一语词时，赋予它的含义时宽时窄，我们还有必要对此作出区分。广义的公文，外延十分广阔，除通用文书外，还包括法律、财经、文教、外交、军事、税务、工商等各种行业自己的专用文书。目前，还没有人能够统计出来广义的公文到底有多少具体的文种——也许永远也统计不出来，因为它不仅多到了数不胜数的地步，而且随着社会发展的脚步，总是不断地有新的文体产生。狭义的公文，是指国务院办公厅《国家行政机关公文处理办法》中规定的13种行政公文 和中共中央办公厅《中国共产党机关公文处理条例》中规定的14种党的主要公文。这两大类公文的文种彼此多数相同或近似，也有一些区别。这些公文文种都是在机关工作中使用频率 较高的。我们在这本书中讲述的公文，以中央办公厅和国务院办公厅规定的党政公文为主，也适当选入了一些通用、常用的机关事务文书。在第二编里讲述的文体，都属于狭义的公文范畴；而 在第三编里讲述的文体，都属于广义的公文范畴。

第二节 公文的产生与发展

一公文的产生。迄今我们所知道的最早的文章，就是公文。从1898年起，考古工作者在河南安阳小屯殷墟遗址等地陆续出土大量刻有文字的甲骨，到目 前为止，数量已逾十万片。这就是在中国文化史上占据重要地位的“甲骨文”。“甲”是指龟甲，“骨”是牛骨或鹿骨，甲骨文就是刻在龟甲或兽骨上的文字，又叫甲骨刻辞。甲骨文 是商代王室进行占卜时所作的简短记录，短的仅数字，长的也不过百余字，是我国最早出现的原始性的文章。马克思主义唯物史观认为，文字起源于劳动，文章和文学也是起源于劳动。从我们掌握的资 料看，具有实用价值的文章和具有审美价值的文学相比，实用文的诞生明显早于文学。实用文的诞生至少有这样两个原因：一是在漫长的生产劳动过程中，人的思维逐渐得以发展，人 与人之间的交际也逐渐增多，于是人们便创造出一些符号以便进行交流，这些符号就是早期的文字。而文字的诞生为文章的产生打下了基础。二是人类的集体劳作需要协调、组织、指 挥，而这一切缺少人类思维的固化物——文章，是很难实现的，这样就形成了一种强大的推动力，使应用文的产生成为一种必然。
据学者考证，甲骨文主要是用来占卜的。当时生产力低下，人们对大自然不可能有科学的认识，总认为冥冥之中有凌架于万物之上的神，是他们主宰着事物的发生发展、生死存亡。于是，遇事总要用占卜的方式来预测一下吉凶祸福，由身兼史官和巫师双重身份的人在甲骨上用刻辞予以记载。就已发现的这些甲骨文来说，其内容涉及世系、气候、食货、征伐、畋猎等多方面。甲骨文是埋在地下的殷代王室的档案，用现在的眼光看，大部分都是公务文书。
商周时代盛行在青铜器上铸刻文字，这就是我们常与甲骨文并称的“钟鼎文”。钟鼎文有的用来记载统治者的制度法令，有的记载统治者的文德武功，还有的记载贵族之间的商务活动，多数属于公文的范畴。不过，其中也有一些属于私人之间用于物质交换的契约，虽还是应用文，已不能归入公文范畴了。
我国最早的文章总集《尚书》，所收录的文章多数也是公文。《尚书》中的文章，分为六种体式：典、谟、训、诰、誓、命。其中，“典”用于记述典章制度，“谟”是议政的策论， “训”是进行教诲开导的论说文，“诰”是进行训诫的文告，“誓”是军队出征的誓词，“ 命”是君主的命令和诏书。这些文体，跟现代的命令、决定、决议、指示、布告、公告、通告、通报、报告等，都有一些近似之处。
从以上介绍可见，在文字的草创时期，公文就已经产生了。在所有的文体中，公文可以算是最古老的。《周易?系辞》也可以证明这一点：“上古结绳而治，后世圣人易之以书契，百 官以治，万民以察，盖取诸。”

二公文的发展。到了秦代，公文从文类到体式都得以充分的发展。秦始皇在李斯的辅佐下，建立了第一代中央集权制的国家政权。为了达到长治久安的目的，他们统一了文字和度量衡，实行车同轨、书同文的措施。李斯等人为了提高公文的办事效率和可靠程度，还制定了现在仍在沿用的“ 抬头”、“用印”等制度，这标志着公文在当时已经相当成熟。
汉代的公文体式主要有书、议、策、论、疏、诏、制、敕、章、奏、表等等，其中，皇帝对臣下使用的文体主要是诏、制、策、敕，臣下对皇上则主要用章、奏、表、议等，已有了大 致固定的下行文和上行文的区分。同时，在表达上和结构上，也有了一些相对固定的格式。尤其值得一提的是，当时的公文还产生了一些流传后世的名篇，如贾谊的《陈政事疏》、《论积贮疏》，晁错的《论贵粟疏》，司马相如的《上书谏猎》等。
汉以后的魏晋南北朝时期，公文无论从写作实践上还是从理论上看，都有明显的发展进步。主要代表人物首推曹操、曹丕父子。曹操亲自动手写过不少公文，代表作有《让县自明本志令》、《求贤令》、《求逸才令》、《慎行令》、《修学令》、《请增封荀表》等。曹丕 则不仅亲自撰写公文，还推出了有关公文写作的理论专著《典论?论文》。他说文章是“经 国之大业，不朽之盛事”，应该主要是指公文而言。他还把文章体式分为“四科八体”，并 指出它们各自的特点：“奏议宜雅，书论宜理，铭诔尚实，诗赋欲丽”。其中的奏、议、书、论、铭、诔都是应用文，多数都可作为公文体式。只有后两种是文学作品的体裁。
唐宋时代更是中国古代公文走向成熟的时期。由于这个时期出现了中国文化史上著名的“唐宋散文八大家”，涌现的名篇更是数不胜数。魏徵的《谏太宗十思疏》、《十渐不克终疏》，陆贽的《奉天请罢琼林二库状》、《论两税之弊须有厘革》，范仲淹的《答手诏条陈十事》等，都是脍炙人口的佳作。出于八大家之手的名篇则更多：韩愈的《论佛骨表》、柳宗元 的《上枢密韩太尉书》、欧阳修的《朋党论》、《与高司谏书》，王安石的《上仁宗皇帝言事书》，苏轼的《为政之宽严》、《乞校正陆贽奏议进御札子》等，不胜枚举。元明清时期，在应用文研究方面渐趋深入，明代吴纳的《文章辨体》，徐师曾的《文体明辨 》，清代姚鼐的《古文辞类纂》，刘熙载的《艺概?文概》等，都是影响广泛的文章学专著 ，其中对公文的各种体式论之甚详。
辛亥革命以后，南京临时政府于1912年颁布了第一个现代公文程式条例。中国共产党成立后，也很快有了自己的公文体式，瞿秋白还于1931年起草了《文件处理办法》。1942年，陕甘宁边区政府发布了《新公文程式》。建国后，政务院于1951年就发布了《公文处理暂行办法 》，以后多次修改，一直发展到目前所用的《国家行政机关公文处理办法》。

第三节公文的特点和作用

一公文的特点

(一)政策性。公文是党的机关和行政机关行使管理职能、办理具体事务的重要工具，对国家政治、经济和社会生活的各个领域都有着指导作用，是维护和发展社会主义制度、建设物质文明和精神文明的保障。各级党的机关和行政机关制发的公文，都必须用来贯彻执行党和国家的有关政策，执行国家的法律和法令，丝毫不能偏离党和国家的政治目标和政策轨道。因此，公文是观点鲜明的文体，是严肃郑重的文体，是有着充分的权威的文体，要求作者必须有严肃认真的态度。
(二)实用性。公文是用来处理公务的文书，所以它总是根据现实需要，针对实际问题而制发，有着明确的写作目的。国务院办公厅在《国家行政机关公文处理办法》中，对此提出的要求是“各级行 政机关要发扬深入实际、联系群众、调查研究、实事求是和认真负责的工作作风，克服官僚主义、形式主义和文牍主义……行文要少而精，注重效用。”
(三)可靠性。公文涉及的事实以及所引用的材料和数据，必须真实可靠，不得有任何虚假和错漏。内容真实、准确，这是公文写作最基本的原则。一般文章写作中的虚构手法，在公文中不能使用；合理想象、添枝加叶、移花接木的方法，也同样不能使用。因此，公文写作一定要核准事实和数据，确保材料的可靠性。
(四)定向性。公文都是由某一个特定机关制发的，并且大部分都是写给特定对象阅读的，作者与读者之间有具体、明确的对应关系。公文的这种定向性特点使得写作有着很强的针对性。
(五)时间性。公文所针对的问题，总是存在于特定的时间范围之内，一旦时过境迁，公文的实用价值也会随之丧失。所以，公文的写作、传递和办理，都要求迅速及时。
(六)规范性。为了更方便、有效地办理事务，公文形成了自身特有的办理程序和写作格式。中央办公厅和国务院办公厅对公文的种类、用途、文面都作了统一的规定。另外，多数常用文种在结构、用语等方面，也有着约定俗成的程式。

二公文的作用

(一)颁布法规。《国家行政机关公文处理办法》总则第二条在概述公文的作用时，强调公文“是依法行政和进行公务活动的重要工具”。《中国共产党机关公文处理条例》也有类似的表述。对于行政公文来说，大到国家的宪法及刑法、民法、诉讼法等各种法律，小到办理某一具体事务的规定、办法，在制定出来后，都要通过行政公文予以颁布实施。对于党的公文来说，条例、规定等就是用来发布党内规章制度和行为规范的公文文种。行政法规一经发布，任何人都不得违反。党的规章制度和行为规范，则对党组织的所有成员都有约束作用。现在，我们国家正在努力进行完善的法制建设，在人民群众中也在开展深入的普法教育，公文在这方面的作用正在日益强化。
(二)指挥管理。党政机关、企事业单位、群众团体，都在特定的范围内担负着组织、指挥、管理的职责，而实施这些职责的基本工具，就是公文。在党政公文中，命令、决定、决议、指示、批复等文种，就属于指挥、管理性的下行公文。这些公文一经下发，下级机关必须执行。大到国家机器的运转，小到一个企事业单位内部工作有秩序的开展，都跟公文的指挥管理作用密切相关，离开了公文的这一作用，各方面的管理工作很可能陷入混乱状态。因此，我们应该意识到，相当多的公文的起草、定稿过程，实质上就是管理工作的实施过程。
(三)交流信息。公文还有一个重要的作用是交流信息。下行文中的公告、通告、公报、通知、通报，上行文中的报告、请示，还有作为平行文的函，都有交流信息的基本功能。交流信息，一方面 是上情下达，一方面是下情上达，另一方面是友邻单位互通情报。有了公文作为信息流通的渠道，上下级机关都有可能做到耳聪目明，不至于闭目塞听。
(四)宣传教育。决议、公报、公告、通报、会议纪要等文体，还有着很明显的宣传教育作用。针对现实生活中普遍存在的某一问题或认识的偏差，摆事实，讲道理，进行启发诱导，使大家明白应该确 立什么立场，应该坚持什么原则，进而知道自己应该做什么、怎样做。例如“文革”结束之后，党内以及全国对于如何认识和评价“文革”意见不能统一，思想相对陷入混乱的时候，党中央及时发布了重要文件《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，通过大量的事实分析和严密论证，澄清了模糊认识，使全党和全国的政治思想很快走向统一。
(五)商洽协调。很多工作，单凭一个单位很难顺利完成，往往需要相关单位给以配合、帮助。这样，地区与地区、单位与单位、团体与团体之间，就需要加强联系，互相协商，互相帮助，协调工作。公文实现这一功能的主要文种是“函”，它可以在没有隶属关系的机关之间起到沟通、协调的作用，使各个机关形成一个有机的整体，协同处理、协作完成某项公务。
(六)凭证依据。公文还有明显的凭证和依据作用。上级发布的下行文，是下级机关开展工作的依据；下级上报的公文，是上级决策的依据；一个机关自己制作的公文，是自己履行职能、开展工作的真 实记录和凭证。在日常工作中常会遇到这样的情况：对一个具体的事务该如何处理没有把握，就查找相关的公文，看上级或有关职能部门在这方面有哪些规定，然后按照规定行事。对 某次会议的有关情况不够了解，就查找那次会议的纪要，马上即可获得清晰可靠的材料。这些都是公文依据和凭证作用的具体表现。因此，许多重要的公文，都需要归档保存很长时间，以便需要时查找。
 
第二章公文的主题
第一节 公文主题的含义和作用

一公文主题的含义

这里所说的主题，是指作者通过全部文章内容所表达的中心意思。在公文中，行文机关，也 就是法定作者的意图和目的，都是通过主题得以传达和实现的。

主题有多种名目，如中心思想、中心意思、主题思想、主旨，如果是议论性的文章，还可以 叫做中心论点和基本论点。

在我国丰富的历史文化典籍中，古人对文章的主题已有了深刻的认识。不过，古人表达这一 概念时所用的词语不是“主题”，而是“意”或“旨”。早在南朝宋代，范晔就对“意”和 “旨”发表过这样的言论：

常谓情志所托，故当以意为主，以文传意。以意为主，则其旨必见；以文传意，则其词不流 。范晔：《狱中与诸甥侄书》，见《古人论写作》，吉林人民出版社1981年版，第120页。

晚唐诗人杜牧和清代哲人王夫之有关立意的言论，更是频繁被人引用：凡为文以意为主，以气为辅，以辞采章句为兵卫。……苟意不先立，止以文采词句绕前捧后，是言愈多而文愈乱，如入，纷纷然莫知其谁，暮散而已。是以意全胜者，辞愈 朴而文 愈高；意不胜者，辞愈华而文愈鄙。是意能遣辞，辞不能成意。大抵为文之旨如此。杜牧：《樊川文集·答庄允书》。无论诗歌与长行文字，俱以意为主。意犹帅也。无帅之兵，谓之乌合。王夫之：《 姜斋诗话》卷下。

这些文字都强调了“意”或“旨”在文章中的重要性。清代的刘熙载则从另外一个角度阐述了主旨与全文的关系：

凡作一篇文，其用意俱要可以一言以蔽之。扩之则为千万言，约之则为一言，所谓主脑者是也。……主脑既得，则制动以静，治烦以简，一线到底，万变不离其宗，如兵非将不御，射 非鹄不志也。刘熙载：《艺概·经义概》。

刘熙载的话如果用于文学创作，其合理性颇可疑——《红楼梦》的“主脑”恐怕就很难“一言以蔽之”。不过，他这话用于揭示公文中主题的特征，是十分准确的。

结合古人的论述和当今的实践，我们把公文的主题作如下阐释：所有的公文都必须有主题；主题是公文表现的思想观点、意见态度，是明确的理性认识；公文一事一文的特点决定着其主题是集中、单一的。

二公文主题的作用

(一)主题决定着公文的价值

一篇公文，能否对事物或事件做出准确的判断，能否合理地处理事件、解决问题，能否以深刻的理性认识启发读者、教育读者，这些是衡量其价值的标准。而这一些，都主要取决于公 文主题是否正确、深刻。

正确是对公文主题的启码要求。所谓正确，就是符合客观世界的真实情况，符合科学规律，能够帮助人们正确认识客观世界。具体说，要能够肯定先进，否定错误，把握现实，预测趋 势。

深刻是对公文的高标准要求。公文的主题不能停留在表面现象的判断上，而应该揭示事物的某种本质，反映事物的内部规律。应该站得高、看得远，见凡人之所未见，发凡人之所未发 。

(二)主题是公文的灵魂和统帅

一篇完整的公文，由五个要素组成：主题、材料、结构、表达方式、语言。在这五个要素中，主题占据核心地位，它是五个要素中的灵魂和统帅。

1．主题决定着材料的取舍

与一个事件、一个问题密切相关的事实材料和观念材料都是十分丰富，甚至是不可穷尽的。这些材料，有的深刻，有的肤浅；有的完整，有的散乱；有的清晰，有的模糊；有的典型， 有的一般。那么，哪些材料应该选用，哪些应该舍弃？哪些材料详用，哪些材料略用？这一切，都要根据主题的需要来作决定。

2．主题支配公文的谋篇布局

谋篇布局就是文章结构的安排。一篇文章总要有脉络、框架，要有层次、段落，要有开头、结尾，要有过渡、照应。这一切究竟如何安排，取决于主题的支配作用。表面看起来，主题 是内容，结构是形式，但是二者有着极其紧密的联系和内在统一性。主题作为一个思想认识，它如果呈现纵向深入的形态，文章必然要安排成递进式结构，否则无法完成对它的表现； 它如果呈现横向拓展的形态，文章必然要安排成横式结构，否则也不可能有效传达出主题来。

3．主题制约着公文的表达方式

公文写作的表达，或者是摆事实，或者是讲道理，或者是作解说。摆事实用叙述，讲道理用议论，作解说用说明。这些表达方式，实质上都是表现主题的手段。摆事实是用实践证明主 题；讲道理是用判断、推理的方式来揭示规律；作解说是用科学知识来证明主题的正确性。一个特定的主题，必然要求有相应的表达方式来表现，因此，主题制约着表达方式的选择。

4．主题影响着文章的遣词造句

古人有“言授于意”的说法，意思是语言的运用要由思想内容来决定。一方面，思想要以语言的方式存在，没有词汇，就没有概念；没有语句，就没有判断和推理。另一方面，语言是 思想的直接现实，是思想的物质外壳，有什么样的思想，也就必须用与之相应的语言来传达。这道理是十分明白的。

第二节公文主题提炼的原则和方法

一基于深入的实践和丰富的材料

对于主题和材料之间的关系，我们前面提到，主题决定材料的取舍，似乎主题是占主导地位的。但只有这样的认识还是片面的，主题又是从哪里来的？我们必须有一个全面的、辩证的 认识。

毛泽东同志曾经说过：“人的正确思想是从哪里来的？是从天上掉下来的吗？不是。是自己头脑里固有的吗？不是。人的正确思想，只能从社会实践中来，只能从社会的生产斗争、阶 级斗争和科学实验这三项实践中来。”毛泽东：《人的正确思想是从哪里来的?》按照这个原理，主题作为正确思想，只能来自社会实践。

社会实践这一概念，带入写作学之中，主要靠材料来体现。首先，材料来源于社会实践，人在实践中获得的种种事实、数据和局部认识，对于写作来说，就是材料。其次，不管是记忆 中的材料还是文字化的材料，都不过是实践的观念化形态或物化形态。因此，我们既可以说主题来源于实践，也可以说主题来源于材料——它是在深入的社会实践或者说是在丰富的材 料的基础上，经分析、综合、比较、归纳之后形成的。

这样看来，材料和主题之间的关系，就是一个双向互动的辩证关系。在主题尚未产生、确定之前，材料是第一位的，它代表着存在和现实，而主题是意识，是第二位的。而主题一旦确 定，也就是说，一旦完成了感性认识向理性认识的飞跃，主题就要根据自己的需要来选择材料——能有效表现和支持主题的材料就使用，相反则不用。这时，主题又取得了支配材料的 统帅地位。

在主题产生的过程中，材料是否全面、丰富(实质上也就是实践是否深入)，直接决定着主题 是否正确、深刻。所以我们说，主题的提炼，首先要基于深入的实践和丰富的材料。

二深入开掘事物本质

人的感官所反映的，永远只能是事物的外部形态。提炼主题，要摒弃表面现象，努力开掘事物内在的本质，这就需要经过大脑的分析、综合、归纳、比较，将丰富的感性材料“去粗取 精、去伪存真、由此及彼、由表及里”，进行加工提练，完成从感性认识到理性认识的飞跃。因此，提练主题的过程，也就是一个从个别到一般，从具体到抽象，从现象到本质的过程 。

三时代的眼光和新颖的角度

提炼主题，还必须站在时代的高度，才能精确的把握住事物的本质意义。这首先要求要把反映对象置于广阔的时代背景之中去考察、去思索、去表现。譬如，目前我们国家正在改革开 放的政策背景下进行现代化建设，全民正在为建设有中国特色的社会主义强国而努力奋斗，这样的时代精神，在任何公文中都应该有或直接或间接的反映。缺少了这一时代精神，就会 失去前进的方向和动力。

提炼主题还要求寻找新的角度，以便有新的思考、新的发现，写出新意。

四主题的获得需要一个反复的过程

毛泽东说过：“一个正确的认识，往往需要经过由物质到精神，由精神到物质，即由实践到认识，由认识到实践这样多次的反复，才能够完成。”毛泽东：《人的正确思想是 从哪里来的?》我们的古人虽然没有这样深刻的哲理性认识，但他们对文章主题需要反复提炼，也有自己的认识。元代人就曾说过：“凡作文 发意，第一番来者，陈言也，扫去不用；第二番来者，正语也，停止不可用；第三番来者，精意也，方可用之。”陈绎曾：《文说》(引戴师初语)，见《古人论写作》，吉林人民出版社1982年7月版，第127页。当然，古人所说的三番过程，只是一个大致规 律，不可理解得过于 拘泥。对于有些作者或题材而言，也许“第一番来者”就是精意——因为作者对这一题材早已有反复的深刻思考，不必在作文时再从头开始。对于一些阅世不深、经验欠缺的作者来说 ，“第三番来者”有可能依然是陈言，还需要继续提炼下去。总之，提炼主题一般需要一个多次反复的过程，不能指望一蹴而就。
第三章 公文的材料

第一节公文材料的含义和作用

一材料的含义和类型

(一)材料的含义

材料是构成公文的要素之一。凡是在公文写作中用来提炼主题和表现主题的事实和观念，都是材料。没有材料的支撑，主题无法成立，更谈不上有什么说服力。

提炼主题时使用的材料，数量众多，它们未必都会被写入公文去表现主题。但是，即便没有被选入文章去表现主题，它们在提炼主题时起过的作用也不应该被忽视。没有充分的材料， 正确的主题就不可能产生，这是我们在前面已经讲过的道理。

(二)材料的类型

材料可以分为两大类型：事实性材料和观念性材料。

事实性材料指客观存在的现实事物，主要包括人物、事件、事物、现象、统计数字等。事实性材料可以通过直接实践经验获得，也可以通过新闻媒体或其它信息载体获得，如从总结、 报告中得到。人们常说，“事实胜于雄辩”，“摆事实，讲道理”，可见在写作中，事实性材料有着重要的地位。

观念性材料是作者从别人那里引用来证明自己观点的理性认识。这些理性认识一般都在实践中经过反复验证，其正确性得到了人们的公认。观念性材料主要包括科学原理、定义、名人 名言、格言谚语等等。观念性材料由作者通过学习、阅读来获得。

不论是事实性材料还是观念性材料，都可以因形态、性质、来源的不同，再区分出两两相对的类型来，主要有：

个别性材料和综合性材料

单独存在的事实或个人的观点，用作材料时都是个别性材料。综合起来加以认识的普遍现象或公众观点，用作材料时就是综合性材料。在公文写作中，个别性材料显示局部，综合性材 料显示整体，一般需要结合起来使用。

现实材料和历史材料

与作者的写作行为共有一个时代背景的材料都是现实材料，在以前的历史时期中发生和存在过的事实和观念，都是历史材料。不过，这种区分只是相对的，对不同的文体而言，现实和 历史的含义会有所变化。譬如总结类公文，当年的事实和数据是现实材料，往年的事实和数据就会被看作是历史材料。

正面材料和反面材料

与作者的观点相一致的材料是正面材料，相违背的是反面材料。不过，由于作者的观点在没有确定之前是不断深化和变动着的，有时甚至会走向反面，因此正面材料和反面材料也会发 生转化。即使可以确定是反面的材料，也有占有的必要，因为论述时的对比和假设，都需要有反面材料参与。

直接材料和间接材料

来源于作者的直接生活经验的是直接材料，通过各种渠道间接得到的都是间接材料。真接材料最为真实、生动、可靠，但数量有限，仅靠直接材料写作，内容必定十分贫乏。公文写作 ，运用间接材料比直接材料还要多。需要提醒的是，运用间接材料时，要对其真实性进行鉴别，一些道听途说的材料，无法验证其真实性，不能写入公文之中去。

二材料的作用

(一)材料是观点赖以产生的基础

前面我们提到，主题的提炼基于深入的实践和丰富的材料，那是从主题的角度去看材料在提炼主题时的作用。现在转换为从材料自身的角度去看，不仅主题本身，主题所统帅的所有的 下位观点，也都是通过对材料的分析、鉴别、综合、归纳之后产生的。材料在多数情况下属于对事物的感性认识，“这样的感性认识积累得多了，就会产生一个飞跃，变成了理性认识 ，这就是思想。”毛泽东：《人的正确思想是从哪里来的?》没有材料做基 础，观点无从产生。

(二)材料是表现观点的支柱

材料不仅是产生观点的基础，也是表现观点的支柱。已经形成的理性认识，固然可以进行抽象的、孤立的表述，不过，这样表述出来的观点，不能被读者所认可，因为它没有得到证明 ，它的正确性是可疑的。在具体的文章中，观点不能孤立地、赤裸裸地存在，它们必须由充分的材料来证明、来支持。

往往有这样一种情况：在表达的过程中，思想又有进一步的深化，这种深化必然会造成文章内容的转移、改变，文章的质量在这种转移、改变中得以提高。究其根源，还是由于作者对 材料有了新的发现、新的认识。

第二节积累公文材料的方法和途径

一观察

(一)什么是观察

想知道什么是观察，首先要知道什么是知觉。

人有着五种基本感觉器官，就是眼、耳、鼻、舌、身，分别获得视觉、听觉、嗅觉、味觉、肤觉。人通过感官对事物的多种属性所进行的整体反映，叫做知觉。人对客观世界的知觉 时时刻刻都在进行之中，即使是睡着了，大脑休息，感官仍在工作。这使人们能够源源不断地获得对现实世界的最新反映。

观察，就是人对某些事物有选择、有目的、有计划的，伴随着理性思维所进行的知觉过程。

观察与一般知觉的不同就在于它是受意识控制的。观察对象的选择，观察目的的确立，观察的发动、制动及其质和量的控制，都在观察者的意识控制之下进行。而且，在观察的同时， 观察者要对知觉信息进行分析、鉴别、综合、归类，确认各种知觉信息的价值。因此，我们说观察是伴随着理性思维的知觉。

虽然观察的能力人人都有，但是，要想获得高质量的观察结果，却并不是一件容易的事情。 鲁迅先生曾把观察能力视为文学创作的基本能力，他说：“如要创作，第一要观察。”鲁迅：《给董永舒》。法国作家福楼拜在指教莫泊桑时曾要求他经过观察后“用一句话就让我知道马车站有一匹马和 它前后的五十匹是不一样的。”《西方古典作家谈文艺创作》，春风文艺出版社198 0年版，第396页。当然，这些都是文学创作中的观察，讲究细节化和形象性，公文的观察是科学性的观察，与之有所不同。但是，从对生活的深入观察中获得写作材料 ，这一点对任何文章和写作来说都是适用的。

(二)观察的方法

在观察中，可以对事物的整体进行把握，这称为总体观察；可以对事物的某一局部和细节进行审视，这称为细节观察；可以在观察时有意识地将同类事物进行同中求异的比较，或者将 异类事物进行异中求同的比较，这称为比较观察；可以仔细辨析一个事物发展变化的过程，这叫做进程观察。

不管是何种观察，都不会满足于对事物外部形态的感知，都期望透过现象把握本质，通过现状认识发展规律。因此，观察都有由表及里、由现象到本质的深入过程。

二调查

(一)调查的含义

“调查研究”是目前社会生活中使用频率很高的一个词语。那么，什么是调查？

调查就是通过到现场实地勘察、找知情人询问、通过问卷获得数据等方法，对某一情况进行了解和认识的过程。

我们的国家目前是在前无古人的情况下进行有中国特色的社会主义事业的建设，现实中新的情况、新的问题不断发生，因此调查研究的重要性也就格外突出。党和国家都要求各级干部 要深入社会进行调查研究，机关里甚至设立了“调研员”的职务，足见对调查研究的重视程度。对于公文来说，调查比观察的意义还要突出。毛泽东曾说过：“没有调查就没有发言权 。”毛泽东：《＜农村调查＞的序言和跋》。这话对于公文写作来说，可谓 至理名言。

(二)调查的形式和方法

调查的形式有多种，主要是：

普遍调查

就是针对某一课题，在某一范围之内对相关对象全部进行调查，如全国人口普查，全国森林病虫害普查等。这种调查形式，全面、准确，但如果范围稍大，就特别耗时耗力耗财，所以 ，在实际工作中采用不多。

重点调查

在普遍调查不可能实施的情况下，只对影响全局的重点对象进行调查。这种形式切实可用，但不如普遍调查准确。

典型调查

选择同类事物中最有代表性的进行调查，再由典型推知全体。这种调查成功的关键在于典型的选择是否准确。

抽样调查

为了避免因偏见而导致选择的失误，可采用抽取若干样本的方式来选择调查对象。这种形式虽可避免主观好恶对选择对象的影响，但抽取出来的样本很可能不均衡，与整体状况有差异 。特别是最简单的随机抽样，造成误差的可能性更大。

以上是调查的形式，下面再介绍一下调查的主要方法。

现场勘察

亲自到现场去，直接进行观察，甚至长时间地在第一线“蹲点”体验。用古人的话说，“绝知此事要躬行”，这种方法深入、可靠，但限于条件，对具体的调查课题而言，未必都可行 。

个别谈话

找知情人进行交谈，让对方提供有关情况。谈话时要注意态度和方式，使对方能够畅所欲言。

开调查会

找若干知情人开小规模的座谈会，与会人在会上提供有关情况。选择的与会者应该是各种不同类型人群的代表。

问卷调查

事先拟出问卷，提出一些问题要求参与调查的人给以回答，一般不要求答卷者署名，以保证能够说真话。问卷调查能否成功，主要取决于问题的设计

三查阅资料

从新闻、总结、报告、通报以及各种文字资料中得来的材料，称为资料。资料对于公文写作而言，也是不可或缺的一大类型。

资料获得的方法无非是检索、阅读、记录。这些工作看起来并不艰苦，做起来十分烦琐和枯燥，需要有一定的毅力和刻苦精神才能做好。

第三节公文材料的选择和使用

一公文材料要真实、确凿

在写作学中，材料的“真实”有两种含义。一种含义是指在现实生活中真正发生过或者正在发生的事实，这种真实叫做生活真实或者现象真实。另一种含义主要用于文学创作，这种真 实并不要求在生活中真正发生过，而要求必须揭示事物的本质，反映事物发展的基本规律，人们称其为本质真实。

一般而言，新闻偏重于第一种真实，文学偏重于第二种真实。那么公文呢？公文要的是哪一种真实？

公文的真实是上述两种真实的统一。也就是说，公文的材料，从生活真实角度看，都是真正发生过或者正在发生的事实(引用别人的观点，也算是曾经发生的事实，只不过观点是以主 观的形态出现的罢了)，从本质真实角度看，都是能够显示事物本质和规律的。只有两种真 实都达到了，公文的真实性才算得到了真正的实现。

确凿，也是属于真实范畴的一个概念。之所以专门提出来，无非是要强化一下真实的观念。确凿是要求公文中的事实、引文、数据，都要准确无误，经得起核实。再具体一些，时间、 地点、统计数字，都要精确；引文中的字、词、句、标点符号，都要和原文相符。表述事实时的移花接木，引文时的断章取义，都要坚决防止。

二公文材料要有典型性

公文使用的材料，应该具有典型性。简单地说，典型材料就是同类材料中最具代表性、最有服力的材料。进一步辨析，典型材料应该具有两个特点：

第一，典型材料有鲜明独特的个性特征。典型材料一般都是具体的、个别的，而且是新鲜的、奇特的，它容易被人所接受，能够给人留下深刻的印象。

第二，典型材料又有明显的共性特征，能够体现同一类事物的本质和规律，因而具有普遍意义。

综上所述，对典型材料应有以下的认识：它是个性和共性的统一，具体性和普遍性的统一，因而具有引人入胜的魅力和广泛的指导意义，并由此产生强大的说服力。

典型材料对主题的表现，能够起到“一以当十”的作用。如果所用的材料不典型，往往堆砌了很多，主题仍然没有得到透彻的表现，文章却已经很臃肿。

三公文材料要新颖

有人说，音乐是靠多次重复不断加强其审美表现力的，人们一听到熟悉的曲调就感到亲切，就会动情。而文章是靠新鲜来征服读者的，人们对熟悉的文章兴趣不大，很难去集中精力阅 读领会。这话说得很有道理。公文也同样需要新鲜感，虽然它在形式上、意象上、语言上不能像文学作品那样讲究创造性，但它所表达的思想、所运用的材料，不能总是老生常谈，不 能给人抄袭别人、重复自己的印象。

对于事实性材料而言，要选用新近发生或新近发现的。社会发展日新月异，每天都有新的情况发生，每天都有新的事迹出现，公文作者只要密切关注现实生活，勤观察、多思考，就能 及时得到大量的新鲜的事实性材料，在选择材料时，自然左右逢源，游刃有余。

对于观念性材料而言，要选用那些跟现实的最新趋势密切相关的，或者跟新的社会现实相结合能产生新鲜意义的。

公文的价值在于实用，在于处理新发生的事件和新出现的问题，因此公文具有较强的时效性，这在前文已有论述。时效性不仅体现在行文的迅速及时方面，也体现在内容的针对性和新 鲜感上。可见，公文材料的新颖性，不只是个阅读效果的问题，它跟公文能否实现自身价值也有紧密联系，不能掉以轻心。
第四章 公文的结构

第一节 公文结构的含义和要求

一公文结构的含义

公文在有了观点、有了材料之后，还不能成其为一篇文章，把观点和材料任意堆放在一起，它们并不能产生固定的意义，材料也不会自动去证明观点。它们还必须按照一个内在的脉络 ，井然有序地组织在一起，构成一个有生命的整体，才能成其为一篇文章。对于有生命的整体，朱光潜先生曾说过这样一段话：

第一须有头有尾有中段，第二是头尾和中段各在必然的地位，第三是有一股生气贯注于全体，某一部分受影响，其余各部分不能麻木不仁。一个好的阵形应如此，一篇好的文章布局也 应如此。一段话如果丢去仍于全文无害，那段话就是赘疣；一段话如果搬动位置仍于全文无害，那篇文章的布局就欠斟酌。布局愈松懈，文章的活力就愈薄弱。朱光潜：《选 择与安排》。

这里所说的布局，古人又叫谋篇，就是我们现在所说的结构。

现在，我们给结构下一个这样的定义：结构就是文章内容的组织和衔接，是文章内部联系和外部形式的统一。

结构是事物自身发展运动规律的产物，还是作者主观思路的产物？说是事物自身发展运动规律的产物，有一定的道理，因为文章结构如果违反客观规律，它的失败就是必然的。但是， 文章结构既然是作者在构思，在安排，就不可能不体现作者的主观能动性。应该说，文章结构是事物客观规律和作者主观思路相结合的产物。一方面，客观规律制约着文章的基本结构 形态；另一方面，作者思维运行的路线，也在结构安排中发挥着一定的创造性作用。当然，公文在结构上的创造性与文学作品相比是比较弱的。

对于结构在文章写作中的意义，清代戏剧家李渔有一段精彩的论述：

至于“结构”二字，则在引商刻羽之先，拈韵抽毫之始，如造物之赋形，当其精血初凝，胞胎未就，先为制定全形，使点血而具五官百骸之势。倘先无成局，而由顶及踵，逐段滋生， 则人之一身，当有无数断续之痕，而血气为之中阻矣。工师之建宅亦然，基址初平，间架未立，先筹何处建厅，何方开户，栋需何木，梁用何材，必俟成局了然，始可挥斤运斧。倘造 成一架，而后再筹一架，则便于前者不便于后，势必改而就之，未成先毁，犹之筑舍道旁，兼数宅之匠、资，不足供一厅一堂之用矣，故作传奇者，不宜卒急拈毫。袖手于前，始能疾 书于后。李渔：《闲情偶记》。

这段话先后以胎儿在母腹中的发育成长和工匠建房来类比文章结构安排的重要性。胎儿在母腹中，一开始就是一个整体，不是逐段滋生的；工匠建房，必须先筹划好整体结构，才能开 始挥斤运斧。公文写作，也是如此，先设计出蓝图，才能开始表达。

二公文结构的要求

公文结构的基本要求，可用“三性”加以概括：完整性、连贯性、严密性。

(一)完整性

首先，公文要做到开头部分、主体部分、结尾部分齐备，不可无故残缺。就是朱光潜先生所 说的“有头有尾有中段”。

其次，各个部分要相对饱满，不能干瘪、空洞，给人局部残损的感觉。

其三，脉络畅通，贯穿首尾，如有文气不能串联的地方，形成脱节断气，也会影响文章的圆满。这就是朱光潜先生说的“有一股生气贯注于全体”。

在艺术创作中，有“只写残缺不写全”的说法，讲究点到为止，留下一些空白由欣赏者来填补，反而能更好地调动读者进行审美再创造的积极性。但是，这一做法在公文写作中不宜采 用，公文的内容要求明确、实在，不能采用虚实相生、意到笔不到的写法。否则，将会给落实处理带来许多不便。

(二)连贯性

公文的各个部分之间，在内容上要相互连贯，井然有序，在语言形式上要有紧密的衔接和合理的过渡。

一篇公文，不会是一个混沌的整体，必然是由若干层次构成的。开头、主体、结尾，就是公文的三大层次。其中主体部分，通常也不会只有一个层次，而是由既互有区别，又互有联系 的几个部分组成。这些层次之间，不管是在内容上还是在文气上，都要有内在的联系。在外部的语言形式上，不管采用序号衔接还是采用自然过渡，也都必须自然流畅。

(三)严密性

严密性是指文章的各个部分之间有严密的逻辑联系，既不能出现前后内容互不相干，也不能出现前后内容相互矛盾的现象。朱光潜先生说：“文章的‘不通’有多种，最厉害的是上气不接下气，上段上句的意思没有交待清楚就搁起来，下段下句的意思没有伏根就突然出现。 ……应该在前一段说的话遗漏着不说，到后来一段不很相称的地方勉强插进去……在上文已说过的话到下文再重复说一遍。”朱光潜：《选择与安排》。这些问题都属 于逻辑混乱，结构不严密。

文章的部分与部分之间，或呈现因果关系，或呈现主次关系，或呈现并列关系，或呈现表里关系，各部分互相弥补、互相协助，而不能互相矛盾、互相拆台。

第二节公文结构的主要环节

安排文章结构，要把握好哪些环节呢？一般认为，主要是这样四对八个环节：层次和段落、过渡和照应、主次和详略、开头和结尾。下面分别加以介绍。

一层次和段落

(一)层次

1．层次的含义

层次又称“部分”、“大段”、“逻辑段”等，是小于篇、大于段(有时也可以等于段)的 结构单位。在公文中，它可以像篇和段一样，有明确的外部标志，如章程、条例等法规类公文，由“总则、第一章、第二章……附则”来构成，清晰地显现出层次来。它也可以没有明 确的外部标志，但人们在阅读时，仍然能够区分出来，因为不同层次承担着文章内容展开的不同步骤。

层次是结构诸环节中最重要的一环。结构的完整性和严密性，主要通过层次安排得以实现。

2．公文层次的两种基本形态

公文的层次安排，有两种基本形态，一种是并列式，一种是递进式。

开头通常是总述或总论，它自成一个层次。主体部分的各层或分述或分论，不是呈现并列形态，就是呈现递进形态。

对事物几个不同侧面的考察，对事件发生的几种不同原因的分析，对法规中不同条文的陈述等等，都将形成相互并列的不同层次。

如果是从事物的表象逐步深入去探索其本质，每一个深化的阶段就形成一个层次，各层次之间就是递进形态。从原因出发推导结果，或者反过来从结果出发寻找原因，也会有步步深入 的过程，也是递进形态。另外，文章在偏重于记述事件或过程时，按照事实发生的先后顺序表述，事件的阶段性也必然会形成层次，各层之间也属于递进形态。

(二)段落

1．段落的含义和作用

段落就是我们平时所说的自然段，它是小于层次(有时也会有一个段落自成一个层次的情况 )大于句子的结构单位。它有着段首空两字，段尾另起行的外部标志。

段落的划分使文章的结构更明晰、醒目。古人写文章不分段落，给阅读造成的障碍是显而易见的。

2．划分段落的注意事项

相对于层次的安排，段落的划分比较容易一些。只需注意以下三点：

首先，保持段意的单一性。

一篇文章只能办理一件事务，只能有一个中心话题，只能有一个中心思想。一个层次也是如此。对于一个段落而言，当然要遵循相同的原则。除过渡段承上启下，内容可以不单一外， 意义段都不应违背这一原则。

其次，注意段意的完整性。

只有单一性还不够，如果一段话的意思没有表达完整就煞了尾，读者不知所云，也是结构的严重失误。

其三，段落安排要长短适度。

段落多长才合适？这并没有统一的标准。但是，如果一段文字有七八百字还不分段，读者就很难把握作者的思路和内容的步骤了。相反，段落都只有一两行文字，那又将思路切割的七 零八碎的，读者也难以接受。一般地说，长到三四百字，短到三四十字，都是比较合适的长度。但特殊情况可以例外。

还要注意长短标准的统一问题。有人写文章，思路连贯性强，段落较长；有人写文章，思路跳跃性强，段落较短，只要在一篇文章中前后统一，这都不是什么缺陷。但是，如果在一篇 公文之中，分段不是采用一个标准，形成了文章前后风格的不一，那就是缺陷了，必须防止。

二过渡和照应

(一)过渡

1．过渡的含义和作用

过渡就是在段落之间、层次之间进行衔接的形式或手段。

依照我们前面讲过的层次和段落的理论，文章是由若干“板块”构成的。那么，在板块与板块之间，必然会有一些缝隙，使文气不能顺畅地通达。这样，作者就必须在板块之间铺路搭 桥，以便文气畅达，前后文浑然一体。用于承前启后的形式和手段，就是过渡。

公文在总论(或总述)与分论(或分述)之间，一般需要过渡；分论(或分述)之间，有时 也需要过渡。

2．过渡的方式

过渡的方式有三种。一是过渡段，二是过渡句，三是关联词语。

如果前后文内容差异较大，要安排一个段落承上启下，这个段落就叫过渡段。过渡段不是独立的意义段，主要功能不是表达意义，而是完成内容的转换。

过渡句或出现在上层上段末尾用以“启下”，或出现在下层下段开头用以“承上”

用关联词语过渡，常用的词语是“因此”、“但是”、“然而”、“总之”、“综上所述”等等，一般出现在下层或下段起首。

(二)照应

1．照应的含义

照应就是文章前后内容之间的关照和呼应。

作为一个有机的整体，文章的前后内容有着紧密的关联。缺乏内容的前后关照和脉络的前后呼应，文章就会散乱、松懈。合理地运用照应的手段，不但能使文脉贯通，结构严谨，还能 使文章中某些关键的内容得到强化。

2．公文中照应的常见形式

首尾照应。

首尾照应就是结尾照应开头。如开头说“为……制定本规定”，结尾要求“本规定从×月× 日起施行”。

序列照应

将文章内容按照排定的序列依次表达时，序列的外部标志之间会产生前后呼应。如“首先… …其次……最后……”，就是文章序列的外部标志，人们读到“其次”时，不可能不回想一 下“首先”的内容，读到“最后”时，对前面的若干层次都会有所回顾。还有“第一……第二……第三……”，以及“一、二、三”等序码标志，都会起到这样的照应作用。

序列照应不得出现错漏的现象。

注释性照应

在公文中，前面出现的一些概念无暇解释，可以在后面文章末尾处安排注释，一方面对前文的某些概念进行解释，一方面引导读者回顾前面的内容。例如，《监察机关实行回避制度暂 行办法》(1992年11月16日监察部发布)的第十一条，就对前面涉及的“近姻亲”、“三代以内旁系血亲”、“近亲属”、“拟制血亲”四个概念的含义进行了解释。

三主次和详略

(一)主次

文章各部分的内容，在文章中所占的地位和所起的作用，并不完全相同，有的份量重，有份量轻；有的为主，有的为辅。分清主次，也是结构安排的一个主要环节。

朱光潜先生对此也有论述：“文章不仅要分层次，尤其要分轻重。轻重犹如图画的阴阳光影，一则可以避免单调，起抑扬顿挫之致；二则轻重相形，重者愈显得重，可以产生较强烈的 效果。……如果不分宾主，群龙无首，必定显得零乱芜杂。……如果有五六层意思都平铺并重，它一定平滑无力，不能说服读者。”朱光潜：《选择与安排》。

在一篇文章中如何显出主次轻重？朱先生认为有两种方法，第一是在层次上显出，第二是在 篇幅份量上显出。层次问题前面已有论述，这里只是再强调一下对层次之间的主次关系的把握。篇幅份量则涉及详略问题，是下面要讲的内容了。

(二)详略

详是详写，略是略写。公文写作，表述观点时可详可略，叙述和引用材料时也可详可略。而且，详与略在文字上的差异是巨大的，一个事实，可以用十几个字就表达完毕，也可以用几 百个字详加介绍。

总的来看，公文是讲究精炼实用的文体，表达观点直接明了，叙述事实简炼清晰，一般不写细节，更不用精雕细刻的手法，与文学写作相比，公文的略写多于详写。但是，这并不意味 着公文写作不分详略，就自身而言，各部分的详略安排还是十分讲究的。

那么，公文写作如何掌握详略呢？具体写法必须结合实际才能确定，我们在这里只能提供两条原则。

首先，以主次的地位确定详略。

大多数情况下，主要观点和重要条文要详写，一般观点和次要条文要略写。

其次，以典型程度确定详略。

这是指材料而言。典型材料的说服力强，要表述得充分一些；非典型性的辅助性材料，则可以表述得简略一些。

四开头和结尾

(一)开头

1．公文开头的写作要求

首先是要开门见山。

公文开头不能像文学作品那样极尽铺张渲染之能事，制造出特定的氛围后才切入正事或正题。公文必须开门见山，一落笔就直接指向要处理的事件或要解决的问题。

其次是要文笔简炼。

公文开头，多数只有一个自然段，而且不能太长。最好做到不可增减一字的地步——如果增加一字，那个字必然是可有可无的；如果减少一字，则意思无法表达清楚。

2．公文开头的常见体式

根据式开头

就是在开头表明发布公文的根据，所根据的一是上级文件，二是领导指示，三是有关规章，四是现实情况。这类开头一般用“根据”、“遵照”、“按照”等介词领起，如：

根据《国务院关于进一步调整国务院部门(单位)所属学校管理体制和布局结构的决定》( 国发〔1999〕26号，以下简称《决定》)，除教育部以及外交部、国防科工委、国家民委、 公安部、海关总署、民航总局、体育总局、侨办、中科院、地震局等部门和单位继续管理其所属学校外，国务院其他部门和单位原则上不再直接管理学校。为贯彻落实《决定》，现提 出如下实施意见。

——《关于调整国务院部门(单位)所属学校管理体制和布局结构的实施意见》，教育部、 国家计委、财政部2000年1月29日发布

这种把行文根据放在前面做开头的写法，在公文写作中运用得十分普遍。

叙述式开头

运用概括叙述的方式，把公文所指向的主要事实作一个简要的交待，然后在事实的基础上展开主体部分的表达，这就是叙述式开头。例如：

自1995年国务院召开全国劳动模范和先进工作者表彰大会以来，全国各族人民积极投身到建设有中国特色的社会主义现代化建设事业中，各项改革和建设事业取得了巨大成就，涌现出 了大批品德高尚、成绩显著、贡献突出的先进模范人物。为有利于调动全国人民建设有中国特色社会主义的积极性，全面完成党的十五大提出的各项任务，国务院决定，2000年“五 一”国际劳动节前后召开全国劳动模范和先进工作者表彰大会。现将有关事项通知如下：

——《国务院关于召开2000年全国劳动模范和先进工作者表彰大会的通知》，国发〔2000〕 5号，国务院2000年2月15日发布

叙述式开头可以使读者对基本情况、主要事实有一个大致的了解，在此基础上，理解公文下一步展开的内容就比较容易了。

结论式开头

一开头就提出对某一事件或某一问题的基本认识，以此为前提布置有关工作，提出开展工作的方法、措施和要求，也是一种比较常用的公文开头方式。例如：

新中国成立50年来特别是改革开放以来，我国高等教育的改革和发展取得了令人瞩目的成就。在21世纪，高等教育肩负着伟大而又光荣的历史使命，应该也必须有更大更快的发展。但 是，当前高等学校后勤服务模式落后、后勤社会化改革滞后、后勤负担沉重的状况，已经成为制约高等教育发展的“瓶颈”因素。因此，进一步推进并尽快完成高等学校后勤社会化改 革，关系到今后我国高等教育工作的全局，具有重要而深远的意义，任务艰巨，时间紧迫。

——《关于进一步加快高等学校后勤社会化改革的意见》，教育部、国家计委、财政部、建设部、人民银行、税务总局，1999年12月14日发布

结论式开头或肯定成绩，或指出问题，或阐明原则，或亮明态度，开宗明义，一箭中鹄。

目的式开头

在开头提出发布公文的动机、缘由、目的，称为目的式开头。这种开头常以“为”、“为了 ”等介词作为领起。例如：

为了严肃财经纪律，加强廉政建设，落实行政事业性收费和罚没收入“收支两条线”管理，促进依法行政，根据法律、行政法规和国家有关规定，制定本规定。

——《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》，国务院20 00年2月12日发布

目的式开头也是公文写作中运用较多的一种开头方式，这跟公文的实用性强，每一篇公文总有一个明确的目的有关系。

(二)结尾

1.公文结尾的写作要求

与一般文章相比，公文的结尾有特殊的要求。它不能用象征、隐喻、暗示的方法去追求“言有尽而意无穷”的韵味，而必须明确提出结论性的意见、请求或执行要求。

2.公文结尾的常见体式

总结式结尾

在结尾处用简洁明白的语言进行画龙点睛式的概括归纳，也就是对全文内容进行总结。

希望式结尾

在结尾处提出希望、号召。如：“我们希望市水利局及时改变拖沓作风，并能在今年解决× ×水库的维修问题。”

说明式结尾

在结尾处对与文章内容有关的事项或问题进行交待说明。如：“以上内容仅用于征求意见，不能作为执行的依据。在没有正式通知之前，必须按现行有关规定办理。”

套语式结尾

用固定的套语作结尾，多用于请示、报告等上行文和通知、通告等普发性下行文。如：“特此报告”，“以上请示如无不妥，请予批准。”
 
第五章 公文的语言

第一节 语言对公文写作的意义

一语言是思想的直接现实

“语言是思想的直接现实”，这是马克思的话。思想属于人类意识的范畴，是抽象的，不是现实。但是思想如果穿上语言的外衣，也就是说，借助于语言这个物质外壳，它就可以转化 为现实。一篇表达某种认识的文章是现实存在物，一段口头表达思想的语音也是现实存在物，文字和语音把思想固化了，物质化了，所以语言是思想的直接现实。

人们的思想，只有运用语言才能够确定，才能够物化，才能够传达和接受。进一步说，人们离开了语言，根本没有办法进行逻辑思维。没有语词，无法确定概念；没有句子，无法进行 判断；离开了概念和判断，推理更无从谈起。所以，离开了语言的所谓“赤裸裸的思想”是不存在的。

二公文对语言的要求十分严格

公文的语言不如文学语言创造性强，这很容易给人一种误解，觉得公文语言掌握起来比较容易。其实，公文语言和文学语言都需要高度的修养。不同的是文学语言要求新异活泼， 公文语言则要求规范严谨。

周恩来1954年4月28日在日内瓦会议上发表的讲话，其中有一段被多种写作教材引用，被认 定为公文语言的楷模。我们可以通过这段文字来认识公文对语言的要求有多么严格。

我们认为，美国这些侵略行动应该被制止，亚洲的和平应该得到保证，亚洲各国的独立和主权应该得到尊重，亚洲人民的民族权利和自由应该得到保障，对亚洲各国内政的干涉应该停 止，在亚洲各国的外国军事基地应该撤除，驻在亚洲各国的军队应该撤退，日本军国主义的复活应该防止，一切经济封锁和限制应该取消。

这段话运用了排比的修辞格，显得气势磅礴，很能显示正义的力量。从措词角度看，这段文字也堪称典范。其中有三组意义相近的语词：“制止、停止、防止”，“保证、尊重、保障 ”，“撤除、撤退、取消”。这些语词都运用得极其精确，以第一组为例：“制止”对应于侵略行动，“停止”对应于干涉内政，“防止”对应于日本军国主义的复活，搭配得非常恰 当。如果相互交换一下位置，意义就会产生一定的错乱。

公文语言就应该是这样炉火纯青的语言。古人就曾说过：“一字入公文，九牛拔不出”，公文语言一旦出现错、漏、歧解，轻则败坏机关的名誉，重则给工作带来不可弥补的损失。当 然，公文语言要达到炉火纯青的地步，不是容易的事情，需要长期的学习和磨炼。

第二节公文语言的基本特征

一实用性

俄国形式主义者们把人类的语言分为两大基本类型：实用语言和文学语言。实用语言和文学语言虽然在词汇、语法上没有太大区别，表面看起来是一种语言，但它们实际上是功能完全 不同的两种语言。实用语言只传达词语的词典意义，人们在使用和接受它的时候，依靠平时养成的习惯，自动地认识它的指向物，而对语言本身并无太多的注意。而文学语言不限于传 达词语的词典意义，它是对实用语言进行“扭曲”、“变形”、“施加暴力”后“反常化” 了的语言。作者之所以要采取反常化的手段，是为了消除读者的习惯性，使读者不得不专心 致志、聚精会神、流连忘返地去感受语言本身，从而延长读者对事物的感知过程。对此，著名形式主义论者什克洛夫斯基曾说过这样一段话： 那种被称为艺术的东西之存在，就是为了唤回人对生活的感受，使人感觉事物，使石头作为 石头被感受。艺术的目的就是把对事物的感觉作为视象，而不是作为认知提供出来；艺术和程序是事物的“反常化”程序，和予以其复杂形式的程序，它增加了感受的难度和时延，因 为艺术中的接受过程是以自身为目的，所以它理应延长；艺术是一种体验事物创造之方式，而被创造物在艺术中已无足轻重。什克洛夫斯基：《关于散文理论》，苏联作家出 版社1984年版，第15页。

我们摘引这段话的目的是为了更好地认识实用语言。如果说文学语言是表现感觉的语言，那么实用语言是表达认知的语言。必须分清了这两种语言，写作中才不会出现用文学语言 写公文的荒唐现象。

二规范性

公文语言，可以说是一种循规蹈矩的语言。在词汇上，公文语言严格遵照其词典意义；在造句上，公文语言严格遵循语法规则；在修辞上，公文语言只适当运用比喻、对偶、排比 、设问、反诘等常规修辞格，而对夸张、通感、暗示等可使事物有较大变形的或曲折达意的修辞格一般不用。这样可以保证公文的不同读者在理解上能够趋向一致，不会因个人的创造 性发挥而仁者见仁，智者见智。可以说，规范性是公文能够得到有效贯彻和落实和保障。

三模式性

在公文写作中，沿用一些固定的模式化语句和语词的现象比较常见，有些公文用语甚至在关键之处必须使用。模式化语言对于别的文体来说可能是失败，而对于公文来说却是一种必需 。

公文的体式就是模式化的，每一种体式在写作中都有固定的套路，在套路的实施过程中自然而然地形成了一些适宜这些套路的语言，沿用它们，方便、简洁、有效。如“特此函复”这 一说法，如果换用别的语言来表达，无论怎样努力都不可能这样简炼明白。

公文语言还有相当一部分是沿用旧语，如“来函收悉”、“敬请批复”等惯用语，在我国世代相袭，已不知用了多少年。这样的套语有益无害，大家乐意袭用，故意标新立异，反而不 伦不类。因此，在公文中常常能见到一些文言词语，它们已经自然地与现代汉语融为一体。这是公文语言模式性的表现之一，不足为怪。

第三节公文写作的语言要求

一准确

(一)认真辨析词义

西方有作家说，要表现一个事物，只有一个名词是准确的；要描绘一种状态，只有一个形容词是准确的；要说明一个动作，只有一个动词是准确的。写作的主要工作之一，就是找到这 一个准确的名词、形容词、动词。这话对于文学创作来说未必适用，因为文学语言不循常规，而作家的创造性语言又因其个性和素质的差异各有特色，很难说哪个词语是绝对准确的。 这话用于公文写作，倒是比较确切的。

在汉语中，有大量的意义相同或相近的词汇，称为同义词或近义词。其实，即使是同义词，细细分辨起来还是有些微妙的差异。譬如，“优异”、“优秀”、“优良”，这三个词粗看 相近，细看则有程度的区别。“鼓舞”、“鼓动”、“煽动”，从动作的方向和力度上看并无差异，但感情色彩却很不相同。写作公文，必须在词语的细微差别和感情色彩上仔细斟酌 。

(二)讲究语法和逻辑

公文写作语言的规范性，体现在句子上就是造句合乎语法规则、合乎逻辑。

首先，句子成份要完整。汉语构句有主、谓、宾、定、状、补六种句子成份，其中主语、谓语、宾语是主干成份，定语、状语、补语是辅助句子成份。对于每一个句子来说，主干成份 也不是必不要少的，但是省略有省略的规则，不能任意省略和无故残缺。例如：“厂领导的做法，受到了全厂职工的热烈欢迎。对他们联系群众、实事求是的作风给以很高评价。”后 一个句子就残缺句子成份。谁给以评价？少了主语，违反了语法规则，意义也不明白了。

其次，句子中词语之间的搭配要恰当。词语相互搭配在一起，必须符合事理和习惯，否则就是不通。如：“这种精神充满了各个村庄，开遍了全乡的各个角落。”精神无形，说它充满 了某一空间，已经十分勉强，又说它开遍了各个角落，更是无稽之谈。改成“精神文明之花开遍了全乡”，才算通顺。

其三，造句还要讲究逻辑性。有些句子语法上没有问题，却出现了种属概念并列、自相矛盾等逻辑错误。如：“他们加强了对团员和青年的思想教育。”团员是青年的一部分，团员和 青年是不能相互并列的。“把所有农产品都基本上纳入了计划轨道。”“所有”表示全部， “基本”表示不完全，它们表述的意义产生了矛盾，读者不知道哪个词语表达的意义是可信 的，就会无所适从。

二简练

(一)用语精确，一以当十

在生活中我们都有这样的体会：有时一两个词句，就能把要说的意思清楚完整地表达出来；有时，说了很多话，要表达的意思却仍然不清楚。从理论上说，人类创造的成熟的语言，足 以表达人类的常规的思想和情感，至于文学作品中那些复杂微妙的心境，有时只可意会、不可言传，只能借形象曲折地加以表现，在公文写作中是不常出现的。公文写作中之所以有用 语繁多意思仍不明白的情况，多半是由于用语不精确，只好增加语句去弥补，结果反而是“ 言愈多而理愈乱”。

(二)尽量使用短句

五四时期，现代汉语的书面语言还不成熟，不少作家借鉴欧化的句法来写文章，句子写得长长的，句子内部的成份多多的，阅读起来虽别有风味，读者却常常需要再三反复，才能弄明 白句子复杂的含义。这种现象现在已经很少了。还是著名作家老舍的做法值得肯定。他说，他写文章，总喜欢写短句子，七八个字一句，十个字左右一句。他认为，这样写，读者好读 ，意思也简练明白。有人统计过他的名篇《济南的冬天》，说其中超过11个字的句子只有6 句，超过14个字的句子只有两句。请看下面的文句：

设若单单是有阳光，那也算不了出奇。请闭上眼睛想：一个老城，有山有水，全在蓝天底下，很暖和安适地睡着，只等春风来把它们唤醒，这是不是个理想的境界？ 老舍用这样的短句，写出了多么精致而优美的文章！公文与文学虽然是不同质的语言，但基 本道理是相通的。为了做到简练，不妨学学老舍。

(三)适当采用文言词语

前面谈到公文语言的模式化的时候，已经谈到公文对文言词语的继承问题。继承文言词语的一个主要原因，就是文言词语比现代汉语更精练。例如“来函收悉”四个字，要换成“来信 收到，内容尽知”，文字多了一倍，意思却一点也没增加。而且这还不是真正的白话。要换成“你们的来信我们收到了，其中的内容经过阅读都已明白了”，才是真正的白话，可那岂 不是大煞风景？

运用文言词语，要注意不得生吞活剥，食古不化，要适当、活用、自然、流畅。建国初期周恩来撰写的一个指令，是活用文言词语的典范：

查我国具有历史文化价值之文物图书，过去反动统治时代，往往官商勾结，盗运出口，致使我国文化遗产蒙受莫大损失。今反动政权业已推翻，海陆运输均已畅通，为防止此项文物图 书继续失散起见，特制定“禁止文物图书出口暂行办法”，随令颁发，希即转令所属遵照办理为要。

在这段文字中，古代文言和现代白话完美地结合在一起，简洁明了，自然流畅，完全没有一味因袭的陈腐气。

三质朴

(一)不做作，不生造

大方、庄重、朴实，是公文语言的基本风格。公文语言忌讳华丽、造作、卖弄。鲁迅先生在 《答北斗杂志社问》中曾提出“不生造除自己之外，谁也不懂的形容词之类”。毛泽东在《反对党八股》中，也发表过类似的意见，说：“我们‘生造’的东西太多了，总之是‘谁也 不懂’。”在当前的公文写作实践中，这种现象还没有完全杜绝。

做作、生造的原因有两个：一个是虚荣心导致的错觉，以为语言越新异越能显示作者的才华，于是生硬地造出一些自以为高超的新词来，向别人炫耀。另一个原因是对词语的运用还没 有达到得心应手的程度，对其含义还不能准确辨析。只要端正文风，刻苦学习，这些毛病并不难克服。

(二)不溢美，不虚饰

溢美、虚饰，也是公文语言的大忌。例如，表扬一个医生医术高明，就说他是“当代华佗” ；医德高尚，就说他是“当代白求恩”。说某人工作刻苦，动不动就说他废寝忘食，甚至说 他连续几天几夜不合眼坚守在工作岗位上。这些溢美之辞既不真实，也不感人，效果往往适得其反。还有人热衷于一些空洞轻浮的言辞，例如：“一把手亲自抓，县委委员人人抓，分 管委员认真抓，主管部门直接抓，有关部门配合抓，村镇党委层层抓”，这些语言，也许它的作者还颇为得意，认为自己抓住了经验，写出了文采。其实，这里面都是废话，什么经验 也没有；虚饰之辞，也谈不上文采。
 
第六章公文的表达方式
第一节 表达方式的含义

一什么是表达方式

表达方式就是作者将内容传达出来所运用的方法和手段。由于社会生活本身是复杂的，对社会生活的认知，也需要有各种各样的认识方式和反映方式。这些认识方式和反映方式，在转 换为语言进行传达的时候，就是表达方式。

如果反映的对象是事物的运动过程，我们就需要用叙述的方式。叙述就是对事件发展变化过程的叙说和交代。

如果反映的对象是事物栩栩如生的外貌和形态，我们就需要用描写的方式。描写是将事物的状貌、情态描绘出来，活生生地再现给读者的一种表达方式。

如果表达的对象是作者的思想观点、理性认识，就要采用议论的方式。议论是对某一事物或问题发表见解，表明自己的观点和态度的表达方式。

如果表达的对象是作者的情感，就要采用抒情的方式。抒情就是对内心情感的抒发。

如果表达的对象是某种知识，也就是对一个事物或事理的科学认知，就要采用说明的方式。说明是把事物的形状、性质、特征、成因、关系、功用等解说清楚的表达方式。

二公文的常用表达方式

对一般文章而言，表达方式是文章体裁的重要标志。叙述描写用得多，就是记叙文；议论用得多，就是议论文；抒情用得多，就是抒情文；说明用得多，就是说明文。

对于公文来说，所用的表达方式，主要是叙述、议论、说明三种。而且，公文都属于应用文，不能用通常的记叙、议论、说明三大文体的标准去分类。在公文内部，虽然表 达方式有时仍可作为区分公文内部不同文体的参考因素。如决议，议论成份就比较多；通报，叙事的成份较多。但在多数情况下，公文对表达方式是综合运用的。在一篇公文中，叙述 、议论、说明三种表达方式，常常水乳交融，无法绝然分开。

第二节叙述

一叙述的含义和叙述的人称

叙述就是对人物的行动或事件的发展变化过程所作的叙说和交代。理解这一定义时要把握住一个最为本质的特征：叙述的表达对象是动态过程。一个静止不动的事物，我们可以描写它 ，可以说明它，却不能叙述它。

叙述是写作中运用最为广泛的一种表达方式。记叙文要大量采用，无须多说。抒情文、议论文、说明文，都不可能不涉及事件和行动，也要把叙述作为辅助的表达方式。在公文中，叙 述运用得也十分普遍。决议中提供的事实论据，报告中对事件前因后果的汇报，通报中对先进事迹或错误事实的交代，调查报告和总结中对事件和现象的转达，都要使用叙述。

叙述一个事件，必须要选择一个观察点或立足点，必须要有一个确定的身份和叙事口吻，叙述才能有条不紊地进行。这个观察点、立足点，或者叙述者的身份和叙事口吻，通常叫做叙 述人称。

叙述的人称有两种，分别是第一人称叙述和第三人称叙述。

第一人称叙述就是以作者本人或作者所代表的群体(也就是“我”或“我们”)的口吻叙述 。

第三人称叙述，叙述者隐匿了自身，读者看不出是谁在观察、谁在叙述。观察者似乎无处不在，叙述者似乎无所不知。这种叙述被人称为“全知叙事”。

在公文中，这两种叙述人称都被广泛采用。报告、请示、总结用的是第一人称叙述，下行公文、调查报告大多用第三人称叙述。

二叙述的类型

(一)概叙和细叙

按照详略程度的不同，叙述可分为概叙和细叙两种类型。

1．概叙

粗略简练、只介绍事件梗概的叙述叫概叙，它的特点是篇幅不长，语言简明，事实完整，但缺少细节。下面就是一段概叙：

1999年1月4日，学校党委召开由中层领导干部、专家学者、优秀中青年教师和离退休职工代 表参加的调研会，全面征集对学校党政工作和班子成员的意见和建议。到会代表共77人，收 回调研表74份。参加调研的同志以对学校工作高度负责的精神，结合学校的工作实际和个人的切身感受，对学校近年来取得的积极进展和党政班子的工作给予了充分肯定，同时也对学 校工作中存在的问题提出了许多中肯的、建设性的意见和建议。

把事件发生所占的时间长度和叙述所占的时间长度进行比较，事件时间要远远长于叙述时间，这是概叙的本质性特征。有时，两者之间的差数会大得惊人，譬如，事件的发生经历了若 干年，而叙述这一事件却只用几秒或十几秒钟。在公文写作中，概叙的手法用得比较多。因为公文不是记叙文，不是文学作品，无需制造氛围、渲染细节，叙事的目的只是为了让读者 了解有关情况，或者为议论提供论据，概叙完全可以担当这些职责。

2．细叙

细叙就是详细叙述，它所叙述的不只是事件的梗概，还有较多的细节。细叙的特点是详尽具体、篇幅较长。例如：

11月3日晚上9时，王××在宿舍里插上电炉下面条，被班长李××看到。李××警告说，工地规定不准私自使用电炉，要王××注意，并要他用完后拔掉电源，但没有当即制止王×× 的行为。王××刚下完面条，就有人邀他同去看电影。王××在没有切断电炉电源的情况下就离开了宿舍。10时30分左右，电路因负载过大开始自燃，并引着了周围的易燃物质，酿成了火灾。

在细叙中，事件发生所用的时间和叙事所用的时间，比例比较接近，有时甚至可以达到一比一，也就是说，事件的发生用了多长时间，叙述清楚这件事大致上也要用多少时间。这种叙 述在公文中运用得不多，只有在表彰或惩戒性的决定和通报中，有时可能会采用。

(二)顺叙和倒叙、插叙、分叙

按照叙述的时间次序的不同，叙述可以分为顺叙、倒叙、插叙、分叙四种类型。

1．顺叙

顺叙就是完全按照事件发生的时间顺序叙述，先发生的先说，后发生的后说。这是叙述中最常见、最基本的叙述方式，也是最原始的叙述方式。人类的祖先在刚刚学会叙事时，就只会 这样进行叙述。顺叙的优点是线索清楚，层次分明，合乎人们认识事物的习惯，便于掌握也便于理解。但是，也有一些缺点：容易平铺直叙，记流水账，呆板，平淡，缺乏新鲜感。

公文中的叙述，只求事实清楚、完整，不求新鲜、生动，所以大部分叙述都是顺叙。

2．倒叙

倒叙并不是将时间顺序完全倒过来叙述。完全逆时间方向叙述，既没有可能，也没有必要。就像一个人说话不可能也不必要从最后一个字开始说起，到开头那个字为止一样。时间延续 方向的一维性，到目前为止还是事物存在和运动的基本形式。至于科学家们所说的运动速度超过光速之后，时间可以倒流，那只是一种原理，在现实中尚不可实现。

倒叙实质上只是顺叙的局部变异或调整。把事件的结局或事件发展的某一个阶段提到前面先行叙述，然后再按时间顺序叙述事件的全过程，这样的叙述就是倒叙。倒叙的优点是能突出 结果，造成悬念，引人入胜。缺点是有违自然形态，把握不好就成了故弄玄虚。倒叙在文学作品中运用广泛，在公文中极少见到。我们认识它的目的并不是在公文写作实践中运用它， 甚至是为了防止它的出现，以免给公文的文体本性造成伤害。

3．插叙

复杂的事件往往是事件牵起事件，此物引出彼物。把所有的内容都贯穿在一条线索上有条不紊地进行叙述，有时是非常困难的。常常不得不中断原来的线索，插入对另一个事件的交代 或者对另一种事物的介绍。这种中断对主要事件的叙述而插入另一段相关事实的叙述，就是插叙。插入的相关内容完毕后，一般还要回到原来中断的地方继续叙述下去。

公文中的叙述，只交代主要事件的基本情况，线索单纯，不像文学作品那样刻意追求情节的复杂多变，因此对插叙运用得很少。

4．分叙

对同一时间内发生在不同地方或单位的事件，采用“花开两朵，各表一枝”的方法，分别先后进行叙述，这种叙述方式就是分叙。

分叙在公文中用得也不多，但当用时不可不用。例如，表彰性通报在叙述不同单位在事件中的积极作用时，就有可能用到分叙。

三叙述的要求

(一)要素完备

叙述有六个要素：时间、地点、人物、事件、原因、结果。其中事件是最主要的，但事件就是人物的行动，不涉及人物的事件是没有的。事件发生的时间和地点如果不清楚，读者就无 法认识和评价这一事件的意义。原因和结果，实际上是事件的组成部分。这些要素，在叙述中不得无故残缺。

实际写作过程中，对这些要素的把握可以有一定的灵活性。譬如时间这一要素，必要时可表达得十分精确：×月×日×时×分；有时也可以比较模糊，如：“最近”，“入冬以来”等 等。地点也是这样，既可以具体到某单位，也可以模糊地说“在×地区”，总之，根据具体情况而定。

个别要素有时还可以省略，如叙述干部职工努力工作的事实，是否还要说出为什么努力工作呢？显然不必。众所周知的原因，说出来反有些画蛇添足了。

(二)线索清楚

叙述时，作者的思路需要有一个依附，使事实材料能够纵向次第展开不至于零乱，这就是线索。所依附的，可以是时间，可以是空间，可以是贯穿事件首尾的某一物体，也可以是作者 赖以分别认识事物的标准。在公文中，以时间为线索的叙述比较常见。

在叙事性文体中，线索有时不止一条，还有主次、明暗之分。公文中叙述的线索，不像叙事文体那样复杂，一般只有一条，而且绝没有暗线之说，比较容易掌握。

(三)详略得当

前面介绍了概叙与细叙，已经涉及到详略问题。但详和略都是相对而言的，在公文写作中，只明白概叙和细叙的区别，仍不能完全解决详略问题。详，详到何种程度？略，略到什么地 步？当然，对这一问题谁也不可能提出一个一成不变的标准来。只是，在实际写作中，这是一个不得不面对，而且比较棘手的问题，应该提醒大家注意。总体来看，出于公文文体本性 的需要，在事实完整清楚的前提下，尽量简略。

不少人认为详写困难，略写容易，其实这是误解。不管是详写还是略写，要想写好都不容易。作文训练有一种常用的方法是缩写，要求学生在规定的字数之内将事实说清楚。训练中常 出现的情况是：不少学生在规定的字数之内，无法将事实说清楚，只好多用了一些文字。还有些学生虽然在规定的字数之内，但是不该省略的材料省略了，该有的要素没有了，事实自 然也就不完整、不清楚了。公文写作中的叙述，当详当略，是否得体，都需要作者扎实的写作功力为保障。

第三节议论

一议论的含义和作用

议论就是对某一事件或问题发表见解，表明观点和态度，并以充分的材料证明自己观点的正确性。这种表达方式在议论文中运用很多，在公文中也有大量运用。

议论的目的一是表明观点，二是说服读者。对于一篇文章而言，议论可以使其鲜明、深刻，具有较强的哲理性和理论深度。

人的议论能力的形成要比记叙能力靠后，会说话的孩子都会进行最简单的叙述，却不能进行议论。在写作学习中，也有“先记叙而后论说”的规律。可见，提高议论能力比提高叙述能 力相对要难一些

二议论的要素

议论有三个要素：论点、论据、论证。在公文中，这三个要素一般都要齐备。

(一)论点

论点就是作者对所论事物或问题所持的观点、见解、态度。相对于材料(在议论中就是论据 )而言，论点占据着主导的地位，它是论据所证明的对象。

论点又有中心论点和分论点之分。中心论点就是议论性文章的主题，分论点则是各个层次的中心意思以及各个自然段的段旨。中心论点和分论点之间，是纲与目的关系。分论点是中心 论点的从属论点、下位论点，各个分论点是从不同角度证明中心论点的。

公文中的论点跟文学作品中的主题或意蕴有很不相同的地方。文学作品中的主题或意蕴并不直接说出，而公文中的论点都要明确说出。文学作品中的主题或意蕴有时是在作者不自觉的 情况下传达出来的，由作者的直觉予以把握。公文中的论点对于作者来说都是自觉的理性认识。

(二)论据

论据就是用来证明论点的根据，也就是议论中所使用的材料。如果只有论点而没有论据，就是不完整的议论。离开了论据的证明和支持，论点无法成立，也说服不了读者。所以，论据 是议论的基础。

论据有事实论据和理论论据之分。事实论据指人物、事件、统计数字等，理论论据指公理、公式、格言成语、名人名言等。这些在“材料”一章中已有介绍。

(三)论证

论证是用论据证明论点的方法和过程。简单地说，论证就是用论据有效地证明论点，或者说，就是揭示论点与论据之间的逻辑联系。

在一个完整的议论过程中，论点是核心，它是论据和论点证明的对象；论据是基础，它解决用什么去证明的问题；论证则是论点和论据之间的桥梁，实现了整个证明的过程。

由于论据不会自动去证明论点，二者之间的关系必须靠揭示内在的逻辑联系才能真正建立起来，所以，论证就显得十分重要了。论证有较强的技巧性，有一些基本的方法，需要通过学 习来掌握。

三论证的基本方法

(一)立论的基本方法

树立一个正确观点的议论，叫做立论。立论常用的方法有：

1．例证法

例证法就是通过列举事实来证明论点的方法。由于人们最相信的就是眼前的事实，因此有“ 事实胜于雄辩”的说法，所以这是一种最容易被读者接受、最有说服力的方法，也是议论中 采用最多的论证方法。

2．引证法

引证法是运用理论论据时采用的一种论证方法。所引用的，大多是公认的真理、名言、警句，具有一定的权威性，因此也有很强的说服力。我们在议论性文章中常见引用马列主义经典 语录、孔孟老庄及西方哲人名言的情况，都属于这种论证方法。

3．对比法

对比法就是把两个特征相反的事物或者一个事物绝然不同的两个侧面加以比较和对照，目的是使那些彼此不同的性质和特点显现得更加鲜明突出。在公文写作中运用对比，便于肯定先 进，否定落后，发扬成绩，纠正错误。

4．类比法

类比法和对比法都是比较法，但彼此的特点很不相同。类比法是将性质特点相近的事物放在一起比较，从而达到准确认识事物的目的。在公文写作中，把一些规模、条件彼此相似的单 位、企业进行比较的方法，运用得比较普遍。

5．因果推论法

由原因推导结果，或者反过来由结果推导原因的论证方法，就是因果推论法。有些原因必然会导致某种结果，某些结果出现后，我们也不难推出其产生原因。

(二)驳论的基本方法

批驳一个错误观点的论证，叫驳论。以上所说的那些用于立论的方法，也都可以用于驳论。除此之外，驳论还有自己的一些方法。这跟议论三要素有密切的关系，分别是：

1．反驳论点

就是运用以上方法，直接证明所反驳的论点是错误的。在反驳论点时，较多采用的是例证、引证、因果推论等具体方法。

2．反驳论据

不直接反驳对方的论点，而是指出对方赖以产生论点的论据不可靠。论据不能成立，它所支持的论点自然不攻自破。

3．反驳论证

这种方法也不直接反驳论点，而是寻找对方论证过程中的逻辑漏洞，从而指出对方的推理不能成立。譬如指出对方概念不清、偷换概念、自相矛盾等等。对方的论证有问题，所得出的 结论当然也是不可靠的，这样就达到了驳倒对方论点的目的。

第四节说明

一说明的含义

说明是用简明扼要的文字，将客观事物或事理的形状、性质、特征、成因、关系、功用等属性解说清楚的表达方式。

说明的表达对象是客观化的事物或其事理。如果说叙述表达的是感性认识，议论表达的是理性认识，那么说明表达的就是知性认识。解释概念、介绍科学知识，所运用的表达方式就是 说明。譬如我们这本介绍公文写作知识的书，就主要是用说明的方式写作的。

二说明的类型

说明有事物的说明和事理的说明两大类型。

凡以某一个客观存在物为对象的，都是事物说明。如介绍某一产品，或者介绍某一组织的历史状况。

凡以抽象的概念或科学道理为对象的，都是事理说明。如解释什么是公文，宣传有关宇宙形成的原理来说明世界上没有神仙和灵魂等。事理说明虽不直接指向某一具体事物，但是，所 介绍的知识都是客观事物的基本特征和规律，仍有很强的客观性特点，跟思想和感情等主观认识有明显不同。

三说明的基本要求

(一)态度必须客观

说明的对象是客观事物和它们的事理，这些都是不以人的意志为转移的。所以，说明的内容，只具有对客观事物发现认知的性质，而没有主观创造的性质。而人的思想和感情，虽然也 要受客观世界的影响和支配，但其主观创造的因素很多，这就是议论、抒情和说明的本质区别。如果在说明的时候态度不客观，有作者个人的好恶情感或先入为主的偏见在内，就会妨 碍说明的准确性和科学性。

(二)内容必须科学

所谓科学，就是对客观事物的特征、本质、规律把握得十分准确，能够经得起时间和实践的检验。

(三)表达必须精确

精确表现在两个方面。一是对事物的阶段、层次、构造的把握要精确，这样才能保证说明过程脉络清楚、层次分明。二是说明的文字，意义要明晰、精炼、准确，不冗繁、不含混、没 有歧意，这样才能恰当地表现出客观事物的本来面目。

 
第七章行政公文和党的公文概述
行政公文和党的公文，是狭义的公文，它们在广义的公文中占据核心地位。

国务院办公厅和中央办公厅分别制定了各自的公文处理办法、条例，以体现党政分开的原则。但行政公文和党的公文在文种上、格式上、写作方法和要求上，大同小异，各自分开讲述 ，难免重复。本编先对行政公文和党的公文分别加以介绍，然后合并在一起，将文种分成几种类型予以介绍。在每一种具体文体的讲述中，都会结合国务院办公厅和中央办公厅的有关 规定进行解说，力求讲明党政公文之间的同中之异和异中之同。

第一节 行政公文

一行政公文的历史回顾

建国之初，国务院就对行政公文事业非常重视，于1951年9月29日(当时还叫政务院)首次 颁布了《公文处理暂行办法》，规定了我国行政公文为7类12种。1957年国务院秘书厅又发布了《关于对公文名称和体式的几点意见》，对部分文种作了调整，但仍是7类12种。1981 年2月，国务院又颁布了《国家行政机关公文处理暂行办法》，将行政公文的文种重新规定为9类15种。1987年2月18日，国务院又颁发了《国家行政机关公文处理办法》，正式规定行 政公文的种类为10类15种。1993年11月，国务院对这一《办法》进行了修订，具体文种为12类13种。2000年8月，国务院对《办法》再次进行了修订，文种定为13种，于2001年1月1日起施行。

随着社会形势的不断变化，社会主义建设事业的不断发展，以及办公自动化程度的不断提高，对公文的文种和处理方法不断地进行调整和完善，是十分必要的，而且将来肯定还要进行 这方面的工作。

二行政公文的主要文种

《国家行政机关公文处理办法》对公文种类、格式、行文规则、办理程序、立卷、归档和销毁等方面，都有详细规定。在这里，我们主要介绍一下跟写作关系密切的公文种类。

现在实行的行政公文种类分别为：

(一)命令(令)；

(二)决定；

(三)公告；

(四)通告；

(五)通知；

(六)通报；

(七)议案；

(八)报告；

(九)请示；

(十)批复；

(十一)意见；

(十二)函。

(十三)会议纪要。

共计13种。

第二节 党的机关公文

一党的公文的历史回顾

中共中央办公厅1989年4月25日首次颁发了有关党内公文的规章《中国共产党各级领导机关 文件处理条例(试行)》，规定党的文件主要种类为13种。在试行了7年之后，1996年5月3 日，又进行了调整修订，正式颁布了《中国共产党机关公文处理条例》，文种确定为14种。这就是目前实行的党的公文的规章。

二党的机关公文的主要文种

现行的党的机关公文的14种主要文种是：

(一)决议；

(二)决定；

(三)指示；

(四)意见；

(五)通知；

(六)通报；

(七)公报；

(八)报告；

(九)请示；

(十)批复；

(十一)条例；

(十二)规定；

(十三)函；

(十四)会议纪要。

其中，“意见”、“决定”、“通知”、“通报”、“报告”、“请示”、“批复”、“函 ”、“会议纪要”，共9种文体，与行政公文基本一致。另外，“指示”、“条例”、“规 定”3种文体，行政公文的主要文种中虽未列出，但在实际工作中，行政机关也经常使用。 “决议”也是行政公文中原有的主要文种，1993年修订时从主要文种中撤销。只有“公报” ，行政公文中的对应文体是“公告”，二者有较大的差别。而“决议”在行政公文中已经取消。

第三节行政公文和党的公文的格式

一有关格式的基本规定

行政公文和党的公文都非常重视行文的格式。

《国家行政机关公文处理办法》第十条规定：“公文一般由秘密等级和保密期限、紧急程度、发文机关标识、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件说明、成文日期、印章、附注、附件、主题词、抄送机关、印发机关和印发日期等部分组成。”

《中国共产党机关公文处理条例》第八条规定：“党的机关公文由版头、份号、密级、紧急程度、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件、发文机关署名、成文日期、印章 、印发传达范围、主题词、抄送机关、印制版记组成。”

这些基本格式当有者必须具备，不当有者不得出现(如密级和紧急程度，就不是每份文件必 需的)。而且每一格式项目在正式公文中出现的位置和形式，也都有严格的规定。

二公文格式详解

(一)版头

版头(在《条例》中称为版头，在《办法》中称为“发文机关标识”)就是我们通常所说的“红 头”。它一般由发文机关名称加“文件”两字组成，也可以只有机关名称不加“文件”二字 ，党的公文还可以由发文机关名称后加括号标明文种组成。

版头用套红大字居中印在公文首页上部。

版头这一格式项目需要特别注意的问题还有：

发文机关名称必须使用全称或规范化简称，不得出现所指不明或容易误解的情况。

几个机关联合发文，属于行政公文的，要把参与发文的机关都排上，主办机关排列在前，其它机关依次在下方整齐对应排列。机关名称后的“文件”二字居纵向中央。党的公文在联合 发文时，版头可采取同样的形式，也可以只列主办机关名称。

在民族自治地方，发文机关名称可以并用自治民族的文字和汉字印刷。

(二)份号

份号是公文印制份数的顺序号，行政公文要求“绝密”“机密”公文应当标明份号，党的机关公文要求凡秘密公文都要标明份号。

份号是用自动号码印刷机印刷的，每一份公文的份号都不一样，这在秘密公文的管理过程中有重要意义。

份号的位置在公文首页版心的左上角。

(三)秘密等级

秘密公文的秘密等级共有三级：“绝密”、“机密”、“秘密”。“绝密”级别最高，“机密”次之，“秘密”又次。如无保密内容，不得标注此项，以免给工作增添麻烦。

密级标注在公文首页版心右上角。

有关保密的法规还要求公文在密级后面标明时限，超过时限将自动解除秘密。

(四)紧急程度

对于事关重大、需要紧急传递和办理的公文，应标明紧急程度，以便跟一般公文区分开来。紧急程度分为两级，行政公文分别叫做“特急”、“急件”，党的公文分别叫做“特急”、 “加急”。不是事关重大、需要紧急办理的公文，不得标注此项。

紧急程度的标注一般也在首页右上角，跟秘密等级上下排列，居秘密等级下方。。

紧急电报的分级与一般公文有所不同，行政公文要求以三级标示：“特急”、“加急”、“ 平急”；党的公文要求以四级标示：“特提”、“特急”、“加急”、“平急”。

(五)发文字号

发文字号是公文的一个重要项目，位于版头的正下方，文头部分与正文部分的间隔横线的正上方。党的公文也可标在版头的左下方。

发文字号有固定的模式：由发文机关代字、年份(发文年度)、序号(发文顺序号)三部分 组成。

机关代字是发文机关名称的极度简缩，但还能识别出是哪一个机关。如：“国发”是国务院的机关代字；“中发”是中共中央的机关代字；“国办发”是国务院办公厅的机关代字。陕 西省人民政府的机关代字是“陕政字”，四川省人民政府的机关代字是“川府”，根据代字可以看出发文的是什么机关。

年份就是发文当年的年度，用阿拉伯数字写全，不得缩写，如把1999年减缩为“99”。年份 加六角括号，例如：〔1999〕。不得用圆括号或别的括号。

序号是机关发文的流水号，当年所发的第一份公文是1号，以后依次顺排即可。除命令(令 )外，其它公文的序号前不加“第”字，数字前面也不加“0”。

发文字号是引用和查找公文时的重要依据，正规公文一般都要有发文字号，其组合方式也要按《办法》和《条例》的规定执行。

(六)签发人

《办法》规定：“上行文应当注明签发人，会签人姓名。”《条例》规定：“上报公文应当在发文字号右侧标注‘签发人’，在‘签发人’后面标签发人姓名。”

“签发人”一项的具体位置，行政公文跟党的公文 一样，标在“红头”下方右侧，也就是发文字号右边。

公文的签发也有严格的规定。行政公文“以本机关名义制发的上行文，由主要负责人或者主持工作的负责人签发；以本机关名义制发的下行文或平行文，由主要负责人或者由主要负责人授权的其他负责人签发。”党的公文“须经本机关领导人审批签发。重要公文应当由机关主要领导人签发。联合发文，须经所有联署公文的领导人会签。党委办公厅(室)根据党委授权发布的公文，由被授权者签发或者按照有关规定签发。领导人签发公文，应当明确签署意见，并写上姓 名和时间。若圈阅，则视为同意。”

以上各项格式项目，均属于文头部分，位于首页的间隔横线之上。

(七)公文标题

公文标题位于间隔横线下方，居中排列，字号大于正文。

公文标题由发文机关名称、公文主要内容、文种组成。例如，在《国务院办公厅关于调整中国人民银行货币政策委员会组成人员的通知》这一标题中，“国务院办公厅”是发文机关名 称，“关于调整中国人民银行货币政策委员会组成人员”是主要内容，“通知”是文种。

发文机关名称根据情况可以省略，如人事部、教育部、国家语言文字工作委员会联合下发的《关于开展国家公务员普通话培训的通知》，标题中就省略了发文机关名称。

国务院办公厅的《办法》要求：“公文标题应当准确简要地概括公文的主要内容”，中央办公厅的《条例》则将主要内容称为“公文主题”，这里的“主题”不是中心思想的意思， 而是指中心事件、主要问题，实际上就是主要内容。在实际工作中，公文标题中的主要内容这一项又被称为“事由”、“摘由”。

概括主要内容是公文标题拟定的关键，也是写作中技术性最强的一环。以下三种情况要尽力防止：

不明确。标题中的主要内容部分意义含混，令人不知所云。例如《关于尽快修复三号公路 的请示》这一标题，就可以有三种不同的理解：一是要求上级尽快修复三号公路；二是要求上级批准本单位修复三号公路的计划；三是要求上级出面干涉三号公路的修复事宜。到底是 哪种意思呢？标题的含糊不清，容易使人产生误解，甚至可能影响工作的顺利开展。

不简炼。标题中的主要内容是摘要性的，高度浓缩化的，不能面面俱到，臃肿庞杂。例如 下面这个标题中的事由部分：《××县人民政府在工业会议后为贯彻省政府关于开展增产节约运动的指示根据本县情况提出措施计划并增产指标向市政府的报告》，说了许多话，极力 想把内容说得更具体、更清楚，结果反而更不清楚。

不规范。有个别公文的标题不按照现行格式写，而是刻意仿古，或者标新立异。例如，《 呈报扩建校舍由》这一标题，就是仿古的写法，按照现行的格式，应写成《关于扩建校舍的请示》。

文种是公文标题的第三个组成部分，每一篇公文的标题，均应准确标明公文种类。

公文标题中除法规、规章名称加书名号外，一般不用标点符号。

(八)主送机关

主送机关就是受理公文的机关。主送机关名称应当用全称或者规范化简称或者同类型机关的统称，位于公文标题下方，正文上方，顶格排印。

下行文的主送机关可以有若干个，排列时，同类型、相并列的机关之间用顿号间隔，不同类型、非并列关系的机关之间用逗号间隔，最后用冒号。如人事部《关于开展国家公务员普通 话培训的通知》的主送机关：

各省、自治区、直辖市人事(人事劳动)厅(局)，教委(教育厅)，语委(语言文字工作机构)，国务院各部委、各直属机构人事(干部)部门，新疆生产建设兵团人事局：

向上级机关行文，特别是上行文中的请示，一般只能写一个主送机关。如需其他相关的上级机关阅知，可以抄送。

大多数公文都有主送机关，但有些向全社会普发的下行文，没有明确的主送机关，可以没有这一项。

(九)正文

正文是公文的主体，用来表述公文的内容，位于标题或主送机关下方。

正文的写作是本书的重点讲述内容，下面将分文体一一详加介绍，此处从略。

(十)附件

公文如有附件，应当在正文之后，机关署名或成文时间之前，注明附件顺序和名称。附件应当置于主件之后，与主件装订在一起。无附件的公文，省略此项。

(十一)发文机关署名

党的机关公文要求署名，署名用全称或规范化简称，位于正文下方偏右。行政公文不要求一定署名，根据情况，可署可不署。如有署名，位置同党的公文。如不署名，公章盖在成文日 期上。署名和下面的成文日期之间，要有一定的间隔。

(十二)成文时间

成文时间一般以领导人签发的日期为准；如系联合行文，以最后签发机关的领导人签发日期为准。会议通过的重要公文，以会议通过日期为准。

成文日期要写明年、月、日，不得简写，用汉字书写，位于正文或机关署名下方偏右。

会议通过的重要公文，如决议、决定，以及条例、规定等法规性文体，成文日期不在文后，而是加括号标注于标题下方居中位置。

(十三)印章

除会议纪要和以电报形式发出的以外，公文均应加盖公章。联合上报的公文，由主办机关加盖公章。联合下发的公文，联合发文机关都要加盖公章。

(十四)印发传达范围

又称附注，加括号标注于成文日期下方左边。无需特别说明者，可以省略此项。

以上各项，均属公文的主体部分。

(十五)主题词

国务院办公厅规定：“公文应当标注主题词。上行文按照上级机关的要求标注主题词。”1994年国务院办公厅秘书局印发了重新修订的《国务院公文主题词表》，并规定， “自1994年6月1日起，凡国务院、国务院办公厅印发的文件和各地区、各部门报送国务院、国务院办公厅的文件，均按该词表标引主题词。”

中央办公厅也规定：党的机关公文要“按上级机关的要求和《公文主题词表》标注”主题词，“位于抄送机关上方”。

公文主题词是为适应办公自动化的需要，在实践中总结出来的能表达公文基本内容的规范化的单词和词组。现在，所有的公文都要标注主题词，上报的公文要求更严格，要按上级机关 的要求和公文主题词表标注。

一篇公文的主题词要能反映公文的主要内容和文种，主题词的数量一般三到五个。

(十六)抄送机关

抄送机关指主送机关之外的其他需要阅知公文内容的上级、下级和不相隶属机关。抄送机关名称标注于主题词下方，印制版记(印发机关和时间、份数)上方。

(十七)印制版记

印制版记由公文印发机关名称、印发日期、印制份数组成，位于公文末页下端。

印发机关，一般是发文机关的办公机构。印发日期，是实际印制的日期，与公文的成文日期意义不同。

除以上格式外，行政公文和党的公文还都规定了公文的用纸规格：一般采用长297毫米、宽210毫米的国际标准A4型。

 
第八章指挥性公文（1）
第一节 命令(令)

一命令(令)的含义、特点和类型

(一)命令(令)的含义

命令(令)是一种行政公文，《国家行政机关公文处理办法》对命令(令)的功能作了如下 阐述：

适用于依照有关法律公布行政法规和规章；宣布实行重大强制性行政措施；嘉奖有关单位及人员。

“命令”和“令”曾被作为两种文体看待，实际上，从性质、功能和写作方法上看，并没有什么差别，不过是一种文体的两个名称而已。1987年后，合并为一个文体。目前，在公文写 作实践中，两种名称仍然并存。如《国务院、中央军委关于授予钱学森同志“国家杰出贡献科学家”荣誉称号的命令》一文(国发〔1991〕51号)使用了“命令”的文体名称；而1999 年10月15日建设部发布第71号《中华人民共和国建设部令》宣布实施《建筑工程施工许可管 理办法》，使用的是“令”这一文体名称。两个名称的使用有这样的规律：如果标题中有主要内容这一项，一般用“命令”这一名称；如果标题中没有主要内容这一项，由发令机关加 文种组成，一般用“令”这一名称。

(二)命令(令)的特点

1．权威性和强制性

命令(令)是所有公文中最具权威性和强制性的下行文种。命令一经发布，受令者必须绝对 服从，没有讨价还价的余地，更不允许抵制和违反。通常所说的“令行禁止”，通过命令这种文体，能得到最充分的体现。

受权威性和强制性特点的制约，命令(令)只能用于重大决策性事项，如发布重要的行政法 规和规章，宣布实行重大强制性行政措施，以及奖励成就突出的人员等。

2．使用权限有严格的限制

命令(令)虽是行政公文的主要文体，但并不是所有行政机关都有权发布命令(令)。按照 《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法 》的有关规定，只有全国人民代表大会的常务委员会、委员长，国家主席，国务院和国务院总理，国务院各部委及其部长、主任，地方各级人民政府和各级人民代表大会，才有权力发 布命令(令)。其它各种企事业单位、党团组织和社会团体，均无权发布命令(令)。党的 领导机关可以和同级人民政府联合发布命令(令)，但是要以行政公文的面目出现。

二命令(令)的分类

按照《国家行政机关公文处理办法》对命令(令)功能的阐述，这种文体可大致分出三种基本类型。

(一)公布令

公布令是依照有关法律公布行政法规和规章的命令。例如，《中华人民共和国国务院公报》2000年第8号，一期就刊登了三则《中华人民共和国国务院令》(第277号、第278号、第279号)，分别发布了《第五次全国人口普查办法》、《中华人民共和国森林法实施条例》、《建设工程质量管理条例》。同期还有《中华人民共和国教育部令》(第8号)、《中 华人民共和国民政部令》(第18号)、《中华人民共和国司法部令》(第56号)各一则，分 别发布了《中小学校长培训规定》、《民办非企业单位登记暂行办法》、《未成年犯管教所 管理规定》。

公布令一般由四个方面的内容组成：发布对象、发布依据、发布决定、执行要求。公布令篇幅短小，言无虚设，四个方面的内容并不各自独立成段，而是篇段合一。请看例文：

中华人民共和国国务院令

第279号

《建设工程质量管理条例》已经2000年1月10日国务院第25次常务会议通过，现予发布，自发布之日起施行。

总理朱镕基

二○○○年一月三十日

其中《建设工程质量管理条例》是发布对象，“经2000年1月10日国务院第25次常务会议通 过”是发布依据，“现予发布”是发布决定，“自发布之日起施行”是执行要求。

(二)行政令

宣布施行重大强制性行政措施的命令，称为行政令。例如国务院1984年4月13日发布的《国务院关于严格保护珍贵稀有野生动物的通令》就是典型的行政令。

属于行政令的还有动员令(如1949年毛泽东、朱德联合签署的《向全国进军的命令》)、特 赦令(如1959年由刘少奇签署的《中华人民共和国主席特赦令》)、戒严令(如1989年3月7 日由李鹏签署的《国务院关于在西藏自治区拉萨市实行戒严的命令》)等。

(三)奖惩令

奖惩令就是用来奖励和惩戒有关人员的命令，有嘉奖令和惩戒令两种类型。

嘉奖令是奖励的最高级别，用于奖励贡献突出的个人或集体。它由先进事迹、性质和意义、奖励项目、希望和号召四部分组成。例如《国务院对胜利粉碎劫机事件的民航杨继海机组的 嘉奖令》(1982年8月12日发布)，《国务院、中央军委关于授予钱学森同志“国家杰出贡献科学家”荣誉称号的命令》(1991年10月14日发布)。

惩戒令由错误事实、错误性质、惩戒项目三个部分组成，在实践中很少使用，新的《国家行政机关公文处理办法》已不再提及这种命令。

三命令(令)的写法

(一)标题

命令(令)的标题有三种构成形式：

一是由发令机关名称、主要内容、文种构成。如《中华人民共和国国务院关于发行新版人民币的命令》。

二是由发令机关名称或发令人身份加文种组成。如《郑州市人民政府令》、《中华人民共和国主席令》。

三是由主要内容加文种组成。如《向全国进军的命令》。这种形式应用较少。

(二)正文

公布令、嘉奖令的结构和内容，前面已有介绍。这里着重介绍行政令的写法。

行政令的正文按照公文的常规模式进行操作，由三大部分组成。

开头部分主要写发布命令的原因、根据、目的、意义等。作为开头部分，原则上不宜过长，但有时因原因复杂、意义重大，也可以用较多文字表述。如《向全国进军的命令》，开头部 分就占了全文的二分之一左右。

主体部分是全文的核心，主要写命令事项，也就是要求受命者做些什么、怎么做、做到何种程度等等。这部分内容复杂，层次较多，一般都需要分条表达，以便眉目清楚。

结尾部分，主要用来写执行要求。如由何单位负责执行，从何时起开始执行等等。这部分内容单纯，篇幅短小。 【 范 文 一 】

中国人民解放军驻澳门部队进驻

澳门特别行政区的命令

中国人民解放军驻澳门部队全体官兵：

根据《中华人民共和国宪法》赋予中国人民解放军的使命，依照《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》、《中华人民共和国澳门特别行政区驻军法》有关规定，命令你们进驻中华 人民共和国澳门特别行政区，于1999年12月20日开始履行防务职责。

我国政府对澳门恢复行使主权，是继香港回归祖国后中华民族的又一盛事，标志着中国人民按照“一国两制”的方针，在实现祖国统一大业的道路上又迈出了坚实的一步。中国人民解 放军驻澳门部队担负澳门特别行政区的防务，是中国政府对澳门恢复主权的重要象征，使命神圣，责任重大。你们进驻澳门特别行政区以后，要坚持人民解放军全心全意为人民服务的 宗旨，发扬优良传统，忠实履行职责，遵纪守法，依法治军，把部队建设成“政治合格，军事过硬，作风优良，纪律严明，保障有力”的威武文明之师，为维护祖国统一，捍卫国家主 权和领土完整，保持澳门的稳定和发展做出积极的贡献。

中华人民共和国中央军事委员会主席江泽民

一九九九年十二月十九日

【 范 文 二 】

国务院、中央军委关于授予钱学森同志

“国家杰出科学家”荣誉称号的命令 国发〔1991〕51号

国防科工委：

钱学森同志是我国著名科学家。他早年在空气动力学、航空工程、喷气推进、工程控制论等技术科学领域做出了许多开创性的贡献。1955年9月，在毛泽东、周恩来等老一辈无产阶级革命家的关怀下，他冲破重重阻力，离开美国回到社会主义祖国。1959年8月，他光荣地加入了中国共产党。数十年来，他以对祖国、对人民的无限热爱和忠诚，满腔热忱地投身于我 国国防科研事业，为我国火箭、导弹和航天事业的创建与发展做出了卓越的贡献。他潜心研究的工程控制论，发展成为系统工程理论，并广泛地运用于军事运筹、农业、林业，乃至整 个社会经济各个领域的实践活动，在我国现代化建设中发挥了重要作用。在发展系统工程理论与实践方面，是我国科技界公认的倡导人。他一贯努力学习马克思主义、毛泽东思想，坚 持运用马克思主义哲学理论指导科学活动。他热爱中国共产党，热爱社会主义祖国，热爱人民，充分体现了新中国知识分子的高尚品德，他是我国爱国知识分子的杰出典范。

为了表彰钱学森同志全心全意为人民服务、为祖国科技事业的发展所做出的贡献，国务院、中央军委决定，授予钱学森同志“国家杰出贡献科学家”荣誉称号。

国务院、中央军委号召广大科学工作者向钱学森同志学习，学习他崇高的民族气节、严谨的科学态度、朴实的工作作风。像他那样坚持运用辩证唯物主义和历史唯物主义的科学世界观 、方法论指导科研工作；像他那样勤勤恳恳，艰苦奋斗，顽强拼搏，无私奉献，为发展和繁荣我国科技事业，推进社会主义现代化建设，做出新的贡献。

科学技术是第一生产力，是推动经济和社会发展的强大力量。各级领导干部都要继续认真贯彻落实党的知识分子政策和发展科技的方针，以对党和人民的高度负责的精神，关心爱护和 大力培养科技队伍，造就更多的世界第一流的科学技术专家，为在全社会进一步形成尊重知识，尊重人才的良好风尚而努力奋斗。

国务院总理 李鹏

中央军委主席江泽民

一九九一年十月十四日

第二节 决议

一决议的含义、特点和类型

(一)决议的含义

决议在党的机关公文中排列首位，是一种重要的下行文。中央办公厅对决议的功能给以如下表述：

用于经会议讨论通过的重要决策事项。

在1993年之前，行政公文中也有决议这种文体，国务院办公厅对其功能的表述是用于“经会议讨论通过并要求贯彻执行的事项”。1993年《国家行政机关公文处理办法》进行修订时， 删去了这一文种。鉴于此，我们在这里介绍的决议，只是指党的机关公文的一个文种。

(二)决议的特点

1．决策性

决议是针对重大问题和重大事项所做出的决策，一经形成，就会在较大范围内对党内的工作和生活造成重大影响。例如“文革”结束后不久中央发布的《关于建国以来党的若干历史问 题的决议》，就是对“文革”、对毛泽东同志的功过进行评价的重大政策性文件，对统一党内思想起了十分突出的作用。

2．权威性

决议作为党的领导机关用于重要决策事项的公文，是在党的高级领导机构的会议上研究、讨论后形成的，代表着发文机关的意志，一经发布，其下属党组织和党员必须严格遵守，认真 落实，不得违背，具有很强的权威性。

3．严格的程序性

决议必须经会议讨论，并经表决通过之后才能形成，有严格的程序性。

(三)决议的基本类型

根据决议涉及内容范围的不同，可分为三大类型：

1．批准某事项或通过某文件的决议

这类决议涉及的内容比较具体，一般用于批准某项报告或文件。如《中国共产党第十四次全国代表大会关于〈中国共产党章程〉(修正案)的决议》、《中国共产党第十四次代表大会关于十三届中央委员会报告的决议》等。

2．安排某项工作的决议

对于重要的、长期的工作，可采用决议的形式进行布置安排，如《中共四川省委关于认真学习、坚决贯彻〈中共中央关于加强党同人民群众联系的决定〉的决议》等。

3．涉及原则问题的决议

这类决议涉及的内容是原则性的、非事件性的，影响范围更大，影响时间更为久远。如《关于建国以来党的若干历史问题的决议》、《中共中央关于加强社会主义精神文明建设若干问 题的决议》等。

二决议的写法

(一)标题和成文日期

1．标题

决议的标题有三种写法。

第一种是由发文机关、主要内容、文种组成，如《中共四川省委关于认真学习、坚决贯彻〈中共中央关于加强党同人民群众联系的决定〉的决议》。

第二种是由会议名称、主要内容、文种组成，如《中国共产党第十一届中央委员会第五次全体会议关于为刘少奇同志平反的决议》。

第三种是省略发文机关，由主要内容和文种组成。如《关于确认十一届三中、四中全会增补中央委员的决定的决议》。

2．成文日期

决议的成文日期，不像一般公文那样标写在公文正文之后，而是加括号标写于标题之下居中位置。具体写法有两种情况：

如果公文标题中已包括会议名称，括号内只需写明“×年×月×日通过”即可。

如果公文标题中没有会议名称，括号内要写明“××委员会第×次会议×年×月×日通过” 。

(二)正文

1．开头部分

决议的开头部分写决议的根据，一般要写明会议听取了什么、学习讨论了什么、审议了什么、批准或通过了什么，自何时生效等。如：

中国共产党第十四次全国代表大会通过十三届中央委员会提出的《中国共产党章程》(修正 案)，决定自通过之日起，经修正后的《中国共产党章程》即行生效。

以上各项要根据会议的内容而定，不必面面俱到。

2．主体部分

这部分的内容比较复杂，写法也比较灵活多样。

如果是批准事项或通过文件的决议，相对比较简单，这部分多是强调意义，提出号召和要求。

如果是安排工作的决议，要写明工作的内容、措施、要求。内容复杂时，要明确分出层次并列出各层次的小标题，或者分条撰写。

如果是阐述原则问题的决议，主体部分要有较多的议论，多采用夹叙夹议的写法，把道理说深说透。所谓“夹叙夹议”，就是用概括叙述的方式介绍情况、提供事实，用议论的方式做 公正的评价和精辟的论述。

3．结尾部分

这部分可有可无。有时主体结束，全文也就自然结束了，不必再专门撰写结尾。有时需要写一个结尾，多以希望、号召收结全文。

【 范 文 一 】

中国共产党第十四次全国代表大会

关于十三届中央委员会报告的决议

(1992年10月18日通过)

中国共产党第十四次全国代表大会批准江泽民同志代表十三届中央委员会所作的报告。大会对十三届中央委员会的工作表示满意。

大会赞成报告对14年伟大实践的基本总结。十一届三中全会以来，党领导各族人民实行改革开放，进一步解放和发展生产力，开辟了社会主义现代化建设的新时期。我们所以能够取得 举世瞩目的巨大成就，根本原因就是坚持把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合，逐步形成和发展了建设有中国特色社会主义的理论，制定和实行了党在社会主义初级阶段的基 本路线。邓小平同志作为我国改革开放和现代化建设的总设计师，为这一理论和路线的创立作出了历史性的重大贡献。大会认为，报告对党在实践过程中形成的基本理论、基本路线和 一系列战略决策，作出郑重的结论是十分必要的。这对于进一步统一全党思想，坚持党的基本理论和基本路线不动摇，把建设有中国特色社会主义的伟大事业继续推向前进，具有重大 的现实意义和长远意义。

大会同意报告提出的加快改革开放和现代化建设步伐的决策和部署。全面完成报告提出的各项任务，必将有力地推动90年代我国经济的发展和社会的全面进步。大会指出，抓住有利时 机，集中力量把经济建设搞上去，力争国民经济在讲求效益的前提下有一个较高的增长速度，是完全正确和可能的。大会认为，将我国经济体制改革的目标，确定为建立社会主义市场 经济体制，是有中国特色社会主义理论的丰富和发展。建立社会主义市场经济体制，涉及经济基础和上层建筑的许多领域，要有一系列相应的体制改革和政策调整，必须抓紧制定总体 规划，有计划、有步骤地实施。

大会同意报告对国际形势的分析和阐述的对外政策。大会指出，要坚持奉行独立自主的和平外交政策，反对霸权主义和强权政治，努力为我国的改革开放和现代化建设争取有利的国际 环境，为世界的和平和发展继续作出贡献。

大会指出，适应加快改革开放和现代化建设步伐的新形势，必须用邓小平同志建设有中国特色社会主义的理论武装全党，进一步加强党的建设和改善党的领导。要加强领导班子建设， 培养社会主义事业接班人；密切党和人民群众的联系，坚决克服消极腐败现象；加强基层党组织建设，充分发挥党员的先锋模范作用；坚持和健全民主集中制，维护党的团结和统一。

大会号召，全党同志要在十四届中央委员会的领导下，更加紧密的团结起来，为夺取有中国特色社会主义事业的更大胜利而努力奋斗。

——载1992年10月19日《人民日报》

【 范 文 二 】

中共四川省委关于认真学习、坚决贯彻

《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》的决议

(中共四川省五届七次全委会1990年3月24日通过)

中共四川省第五届第七次全体委员会会议于3月22日到24日在成都举行，省顾委委员、省纪委委员列席了会议。会议认真传达了党的十三届六中全会精神，学习讨论了《中共中央关于 加强党同人民群众联系的决定》。到会同志一致认为，六中全会是在十三届四中全会、五中全会所确定的工作已经全面展开，各项事业正在健康发展，国际风云变幻的时候召开的一次 重要会议。六中全会向全党郑重提出了密切党同人民群众联系的要求，并作出相应的决定，这是进一步恢复和发扬党的优良传统和作风，全面加强党的建设的又一个重大决策。《决定 》总结了我国革命和建设的丰富经验，也汲取了国际共运特别是执政党的正反两方面经验，深刻指出了党脱离群众的危险性和党内存在的脱离群众问题的严重性，有针对性地提出了在 新的历史时期加强党同人民群众联系的指导思想、明确要求和系统措施，是党的群众路线的新概括、新发展。认真学习、坚决贯彻《决定》，不仅对于实现政治、经济和社会的进一步 稳定发展具有重要意义，而且对于实现党在新时期的总目标、总任务，推进有中国特色的社会主义的伟大事业，将产生深远的影响。

省委全会以整风精神学习《决定》，联系我省实际，初步进行对照检查，分析了当前党内存在的消极腐败现象和脱离群众的错误倾向，讨论了贯彻落实六中全会《决定》的意见和措施 。全会要求，各级党组织和全省共产党员，首先是党的领导干部，都要以整风精神认真学习和坚决贯彻《决定》，在各项工作中自觉执行党的群众路线，大力加强党风建设，用实际行 动改进领导作风和工作作风，同腐败行为和各种脱离群众的倾向作坚决的斗争，全心全意为人民谋利益，切切实实为群众办实事。为此，特作如下决议：

(一)组织全省党员干部认真学习《决定》，进行马克思主义群众观点和党的群众路线的再教育，增强执行《决定》的自觉性。

坚持群众路线，加强同人民群众的联系，是我们党的性质、宗旨和指导思想所决定的，也是社会主义国家的性质所决定的。能否始终保持和发展同人民群众的血肉联系，直接关系到党 和国家的盛衰兴亡。我们必须深刻懂得，人民群众是党的力量源泉和胜利之本，群众路线是党的生命线。共产党员如何对待群众，是一个根本的立场问题、世界观问题、党性问题。要 真正解决这个问题，必须经过长期的教育和斗争，进行坚持不懈地努力。要在党内普遍深入地进行马克思主义群众观点和群众路线的再教育，使广大党员特别是各级领导干部，从历史 的高度，联系国际国内形势和新时期的任务，全面领会《决定》的精神实质和重大意义，懂得马克思主义群众观点和党的群众路线的基本内容、基本要求，划清历史唯物主义同历史唯 心主义的界限。这是贯彻《决定》各项内容，完成党的各项任务的思想保证。

当前的主要措施是：

(1)各级党组织都要用整风的精神组织好六中全会文件的传达学习， 坚持理论联系实际的学风，对照文件，检查过去的工作，找出党群关系、干群关系中存在的问题，总结过去行之有效的经验，研究解决问题的办法，开展批评和自我批评，达到提高认 识、增强党性、改进作风的目的。

(2)着重抓好县以上领导干部的学习，把群众观点、群 众路线的再教育作为学习马克思主义哲学和党建理论的重要内容。今年的县委书记学习班，要深入学习和贯彻《决定》的精神。

(3)把群众观点、群众路线的教育纳入干部培训和党 员教育的规划，列入各级党校、干校教学和基层党课学习的重要课程。

(4)在党员重新登 记工作和民主评议干部、党员中，以及各级领导班子的民主生活会，都要贯彻《决定》精神，用党员标准和党的干部标准对照，检查为人民服务和联系群众的情况，开展批评和自我批 评，制订整改措施。

(5)《决定》公布以后，要在广大群众中进行宣传教育，使人民群众 了解我们党的决心和措施，根据《决定》的要求来监督党政机关和党员、干部的行动。

(二)用实际行动改进作风，在各项工作和工作的各个环节中贯彻党的群众路线。

一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来到群众中去的群众路线，是实现党的思想路线、政治路线、组织路线的根本工作路线，是中国共产党的优良传统和政治优势，是执行党在社 会主义初级阶段基本路线的必然要求。务必把群众路线贯彻到一切工作和工作的各个环节中去，建立和健全民主的、科学的决策和执行程序，坚持深入群众，调查研究，了解民情，广 泛听取群众意见和要求，集中群众的智慧和经验，充分发扬社会主义民主，支持和领导人民群众当家作主，行使管理国家事务和社会事务的权利，才能保证我们的决策正确，执行有效 ，实现党所肩负的历史任务。

当前的措施是：

(1)坚持和完善领导干部深入基层、调查研究、定点联系、参加劳动、廉 政勤政的各项制度。对经济、政治和社会稳定与发展中的重大问题，领导干部要亲自动手，分工负责，开展专题调查，把决策建立在充分调查研究的基础上。省委对重大问题的决策， 要事先听取市、地、州委和有关方面的意见，有的在实施之前还需要经过试点。

(2)坚持 和完善下派干部到基层、各级党政部门分工定点帮助基层工作的制度，以改进机关作风，帮助基层治穷致富，锻炼培养干部，使各项工作转移到以农业为基础、为基层服务的轨道上来 。业务主管部门也要结合自身的业务工作，组织干部到本系统、本行业的基层单位去，帮助基层解决具体问题。

(3)各级党委要严格执行民主集中制原则，结合市、县领导班子换届 工作，完善集体领导和个人分工负责的制度，健全党内民主生活，加强各级党委领导班子内部和党政班子之间的团结协作。

(4)认真贯彻落实中央关于继续完善人民代表大会这一根 本政治制度，加强和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，加强和改善党对工会、共青团、妇联工作领导等一系列重要文件，结合四川实际，制定切实可行的贯彻意见和措 施，加强社会主义民主和法制建设，积极疏通和拓宽党同人民群众联系的渠道。

(5)县以 上党委要重视和加强决策研究、决策咨询机构的工作，更好地发挥它们的参谋作用。

(6) 解决“文山会海”问题。精减文件数量，提高文件质量。今后省里开会，一般只开到市、地、州一级；开到县一级的会议，须经省委常委会议或省政府常务会议审批。省里各部门召开 的全省性工作会议，每年一般不超过两次；不要冠以省委、省政府的名义，非分管领导不参加，一般也不要求下一级分管领导参加，也不作公开报道。凡能用现场办公解决的问题，不 召集下面的同志来开会。对各种领导小组和临时性办公室进行清理整顿，更好地发挥各个职能部门的作用。

(三)时刻警惕脱离群众的危险，坚决克服腐败现象和各种脱离群众的倾向。

我们党执政以后，有了更多更好的为人民服务的条件，大多数党员和干部，能够正确地运用人民赋予的权力来为人民办实事。但我省也有一些党员和干部，不能自觉抵制资产阶级和其 他剥削阶级腐朽思想的侵蚀，经受不住执政和改革开放的考验，滋长了官僚主义、主观主义、形式主义、个人主义、“一切向钱看”等错误倾向，滋长了以权谋私、权钱交换、贪污受 贿等腐败现象，使党同人民群众的关系受到严重损害。必须坚定不移地加强党风建设和廉政建设，继续发扬艰苦奋斗精神，实行领导表率、宣传教育、制度建设、查处大案、干部考核 、监督检查“六位一体”的办法，同各种脱离群众的倾向和消极腐败现象斗争，以进一步增强党的凝聚力和战斗力，密切党同人民群众的血肉联系。

当前的措施是：

(1)加强各级党政机关的廉政建设。在各地各部门采取领导同群众结合的 方法进行自查的基础上，由党政负责同志牵头，搞好党政机关廉政建设的全面检查或抽查，对发现的突出问题，进行认真的分析研究，采取积极步骤和有力措施加以解决。廉政检查工 作要制度化，检查情况要逐级向上作出专门报告。

(2)加强各级经济管理部门、监督部门 、公用事业部门和政法部门的廉政建设，继续推行和深化“两公开一监督”的制度，同时建立健全内部制约机制，刹住行业不正之风。农村基层要在继续完善去年行之有效的化肥供应 办法的同时，突出把钱、粮收支的“两公开一监督”搞好。

(3)各级党委要支持纪检机关 、监察部门经常检查党员干部和党员遵纪守法的情况，对利用职权敲诈勒索、索贿受贿、贪污盗窃、私分公款公物，以及党政机关党员干部违法违纪营建私房和用公款超标准装修住房 等问题进行严肃处理。任何人都不得利用职权干扰查处工作。

(4)加强对各级领导机关和 领导干部的党内外监督。支持人大加强法律监督；建立健全人民来信来访制度和举报制度，主动接受群众监督；坚持领导干部过双重组织生活的制度；加强党纪、政纪监督；充分发挥 舆论监督作用，正确引导社会舆论。

(5)把坚信马列、为人民服务、联系群众作为干部队 伍建设的根本问题来抓，选拔领导干部，不仅要经过党校培训，还必须经过基层锻炼。党政机关县、处级以上领导干部没有经过基层锻炼的，要逐步补上这一课。

(四)一切为群众着想，坚持为人民群众办实事。

人民群众是社会主义国家的主人。每个共产党员和党员干部，都应牢记全心全意为人民服务的宗旨，带头学习雷锋，想群众之所想，急群众之所急，自觉做人民的公仆，千方百计把经 济工作搞上去，在发展生产的基础上逐步改善群众的物质和文化生活。各地要量力而行，突出重点，努力为人民群众办实事，实实在在地解决好群众最关心而又有条件解决的问题。对 条件不具备，一时不能解决的问题，要做好群众的思想工作，正确加以引导。党的基层组织和广大党员，都要联系群众、宣传群众、组织群众，充分发挥战斗堡垒作用和先锋模范作用 。

当前的主要措施是：

(1)按中央要求进一步做好人民群众关心的“七件事”，继续搞好省 委决定的在近期内做好“九件事”的落实。要对办几件事的情况进行全面检查，把落实情况公布于众，接受群众的评议和监督，没有做到的要限期做到。

(2)把解决“乱收费、乱摊 派、乱罚款”问题，作为今年要办好的一件大事来抓。要从清理省级机关有关群众负担的各项规定入手，凡属不合理的负担要坚决砍掉，挖国家、坑群众的非法收入要坚决取消。要上 下结合，各方配合，进行清理整顿工作，加强对各类收费、罚款的统一管理，纠正超标准收费，取缔重复收费、无证收费，改变把罚款、收费、摊派同单位、部门和个人经济利益挂钩 的办法，实行收支两条线，切实减轻群众和基层的负担。

(3)继续扶持老、少、边、穷地 区的发展，坚持组织有关厅局定期现场办公的制度，抓紧抓好少数民族地区和其它贫困地区的脱贫工作，帮助丘陵大县发展经济。

(4)在治理整顿中，采取多种方法，帮助停产半停 产的困难企业、特别是二轻集体企业，开辟生产门路，妥善安排待业职工的工作和生活。

( 5)支持政法部门的工作，动员和依靠群众，落实社会治安综合治理的各项措施，依法打击和惩治各种犯罪分子，继续扫黄除“四害”，保护广大群众的利益，增强群众的安全感，巩 固和发展安定团结的局面。

贯彻《决定》要从领导机关、领导干部做起，从省委自身做起，各级党委和党员干部都要从自己做起，以身作则，身体力行，在《决定》的落实上下苦功夫、下硬功夫、下细功夫。要 少说多做，说到做到，重在实践。各级党委和省级各部门，要根据党的十三届六中全会《决定》，结合本地区本部门的实际情况，制定贯彻落实的具体要求和措施，坚持边学习，边检 查，边行动，边解决问题，力争今明两年在密切党群关系上取得明显进步。
 
第八章指挥性公文（2）
第三节 决定

一决定的含义、特点和类型

(一)决定的含义

决定是党政机关公文中共有的文种。

《国家行政机关公文处理办法》对决定的功能作如下阐述：

适用于对重要事项或者重大行动做出安排，奖惩有关单位及人员，变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。

《中国共产党机关公文处理条例》对决定功能的阐述是：

用于对重要事项做出决策和安排。

决定和决议是近似文种，尤其这两种文体在党的机关公文中并存，在写作实践中，一定要区分二者的不同。这些不同大致表现在四个方面：

内容有所不同。决议涉及的内容原则性、理论性较强，而决定涉及的内容相对比较具体， 实践性更强一些。

形成程序有所不同。按规定，决议的形成必须经过会议讨论通过；而决定，虽然有时也要 经过会议讨论通过，但没有规定必须如此。

表达方式有所不同。决议的一个突出特点在于“议”，所以较多使用议论；决定则较多用 来布置工作、提出要求，不一定要展开充分的议论。

成文日期标写有所不同。决议的成文日期，用括号标写在标题下方，有时还要包括会议名 称；决定可以这样标写(如党的机关公文对决定就要求这样标写)，也可以像一般公文一样 ，将成文日期标写在正文之后(这种情况行政公文比较多见)。

(二)决定的特点

1．权威性

决定虽然没有命令那样浓的强制色彩，但也是一种权威性很强的下行文。决定是上级机关针对重要事项和重大行动，经重要会议或领导班子研究通过后，对所辖范围内的工作所做的安 排。决定一经发布，就对受文单位具有很强的约束力，必须遵照执行。如《国务院关于全面推进依法行政的决定》，就要求：

各省、自治区、直辖市人民政府和国务院各部门要根据全国依法行政工作会议精神和本决定的要求，结合本地方、本部门的实际，全面、深入、扎实地推进依法行政进程，保证改革开 放和社会主义现代化建设健康、顺利发展。各地方、各部门要将贯彻实施全国依法行政工作会议精神和本决定的情况于今年12月31日前送国务院法制办公室，由国务院法制办公室汇总后向国务院报告。

——《中华人民共和国国务院公报》，2000年第1号

从内容到口气，都坚定确凿，不容置疑，体现了决定的权威性特点。

2．指挥性

决定在对重要事项进行决策时，同时也提出工作任务、具体措施和实施方案，要求受文单位依照执行。如《国务院关于成立国务院西部地区开发领导小组的决定》中对西部开发领导小 组办公室主要职责做了如下安排：

研究提出西部地区开发战略、发展计划、重大问题和有关政策、法规的建议，推进西部地区持续快速健康发展；研究提出西部地区农村经济发展、重点基础设施建设、生态环境保护和 建设、结构调整、资源开发以及重大项目布局的建议，组织和协调退耕还林(草)规划的实 施和落实；研究提出西部地区深化改革、扩大开放和引进国内外资金、技术、人才的政策建议，协调经济开发和科教文化事业的全面发展；承办领导小组交办的其他事项。

——《中华人民共和国国务院公报》，2000年第6号

决定通过原则、任务、措施、方案的确定和安排，指挥下属单位统一思想、统一行动，从而保证工作的顺利开展，并取得预期效果。

3．全局性

决定一般不是向某一个具体单位发出的，行文对象有一定的普遍性。这是由于决定所涉及的事项和解决的问题，都有全局性的意义。类似依法行政、西部开发，都是事关全局的重要问 题。即使有时涉及的事件比较具体，其意义也必然是全局性的。如《中共中央关于接收宋庆龄同志为中国共产党正式党员的决定》，就不能简单地看作接受一个人入党的具体事务性文 件，它表达了党中央对宋庆龄一生的评价，也传达了中央的统战政策和组织路线，在宣传党的路线、政策方面，有着相当普遍的意义。

二决定的分类

(一)法规政策性决定

关于建立、修改某项法规的决定，关于贯彻、落实某一法律的决定，关于对某一领域犯罪行为进行专项打击的决定，都属于法规政策性决定。如《全国人民代表大会常务委员会关于修 改〈中华人民共和国大气污染防治法〉的决定》、《全国人大常委会关于惩治侵犯著作权的犯罪的决定》、《关于惩治虚开、伪造和非法出售增值税专用发票犯罪的决定》等。

(二)重要事项和重大行动的决定

对重要事项或事关全局的重大行动做出的决定，具有决策的性质。一般要阐述基本原则，提出工作任务、方案、措施、要求。如《国务院关于全面推进依法行政的决定》、《国务院关 于成立国务院西部开发领导小组的决定》、《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》、《中共中央关于恢复沈雁冰同志党籍的决定》等。

(三)奖惩性决定

决定也可以对一些事迹突出、有典型意义的先进个人或集体进行表彰，或者对一些影响较大、群众关心的事故、错误进行处理。前者如《国务院关于授予赵春娥、罗健夫、蒋筑英全国 劳动模范称号的决定》、《中共沈阳市委、沈阳市人民政府关于表彰沈阳黎明服装集团公司的决定》等。后者如《国务院关于处理“渤海二号”事故的决定》、《国务院关于大兴安岭 特大森林火灾事故的处理决定》等。

奖惩性决定跟用于奖惩的命令和通报作用接近，但层次规格不同。决定从规格上看低于命令，但高于通报。一般性的奖惩或者基层单位的奖惩活动，用通报即可。

用于奖惩的这三种文体，在写法上也比较接近。

三决定的写法

(一)标题

决定的标题一般采取公文标题的常规模式，即发文机关＋主要内容＋文种的写法，如《国务院关于进一步加强产品质量工作若干问题的决定》。标题中有时可在主要内容部分加书名号 ，如《全国人民代表大会常务委员会关于批准〈中华人民共和国、俄罗斯联邦和哈萨克斯坦共和国关于确定三国国界交界点的协定〉的决定》，但标题中不得使用其它标点符号。

(二)正文

正文采用公文常用的结构基本型，由开头、主体、结尾三部分组成。

开头写一般是写发布决定的背景、根据、目的、意义。如《国务院关于进一步加强产品质量工作若干问题的决定》的开头：

为认真贯彻落实党的十五大精神和十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，全面实施《中华人民共和国产品质量法》和《质量振兴纲要(19 96年－2010年)》，提高我国产品质量总体水平，促进国民经济持续快速健康发展，现就进一步加强产品质量工作若干问题作如下决定：

如果是批准某一文件的决定，则写明批准对象的名称。

如果是表彰、惩戒性的决定，开头部分则要叙述基本事实，也就是先进事迹或事故情况，篇幅要比一般决定长一些。这实际上也属于行文的根据，跟公文结构的基本型仍是一致的。

主体写决定事项。

用于指挥工作的决定，这部分要提出工作任务、措施、方案、要求等，内容复杂时要用小标题或条款显示出层次来。

用于批准事项的决定，这部分要表达批准意见，如有必要，还可对批准此事项的根据和意义予以阐述。

用于表彰或惩戒的决定，这部分要写明表彰决定和项目，或处分决定、处罚方法。

结尾比较简单，主要用来写执行要求或希望号召。

【 范 文 一 】

全国人民代表大会常务委员会

关于加强中央预算审查监督的决定

(1999年12月25日第九届全国人民代表大会

常务委员会第十三次会议通过)

为履行宪法赋予全国人民代表大会及其常务委员会的职责，贯彻依法治国的基本方略，规范预算行为，厉行节约，更好地发挥中央预算在发展国民经济、促进社会进步、改善人民生活 和深化改革、扩大开放中的作用，必须加强对中央预算的审查和监督。为此，特作如下决定：

一、加强和改善预算编制工作。要坚持先有预算，后有支出，严格按预算支出的原则，细化预算和提前编制预算。各部门、各单位应当按照预算法的要求编好部门预算和单位预算，有 关部门要按时批复预算、拨付资金。积极创造条件做到：中央本级预算的经常性支出按中央一级预算单位编制，中央预算建设性支出、基金支出按类别以及若干重大项目编制，中央财 政对地方总的补助支出按补助类别编制。在每个财政年度开始前将中央预算草案全部编制完毕。

二、加强和改善中央预算的初步审查工作。对中央预算的审查，应当按照真实、合法、效益和具有预测性原则进行。国务院财政部门应当及时向全国人民代表大会财政经济委员会和全 国人民代表大会常务委员会预算工作委员会通报有关中央预编制的情况，在全国人民代表大会会议举行的一个半月前，将中央预算初步方案提交财政经济委员会，由财政经济委员会对 上一年预算执行情况和本年度中央预算草案的主要内容进行初步审查。国务院内政部门应积极创造条件，做到提交审查的材料包括：科目列到类、重要的列到款的预算收支总表和中央 政府性基金预算表，中央各预算单位收支表，建设性支出、基金支出的类别表和若干重大的项 目表，按类别划分的中央财政返还或补助地方支出表，中央财政对农业、教育、科技、社会 保障支出表等，以及有关说明。

三、全国人民代表大会会议期间，财政经济委员会根据各代表团和有关专业委员会的意见对中央及地方预算草案进行审查，并提出审查结果报告。全国人民代表大会关于中央和地方预 算的决议，国务院应当贯彻执行。

四、加强对预算超收收入使用的监督。中央预算超收收入可以用来弥补中央财政赤字和其他必要的支出。中央预算执行过程中，需要动用超收收入追加支出时，应当编制超收收入使用 方案，由国务院财政部门及时向财政经济委员会和预算工作委员会通报情况，国务院应向全国人民代表大会常务委员会作预计超收收入安排使用情况的报告。

五、严格控制不同预算科目之间的资金调剂，各部门、各单位的预算支出应当按照预算科目执行。中央预算安排的农业、教育、科技、社会保障预算资金的调减，须经全国人民代表大 会常务委员会审查和批准，以后根据需要还可以逐步增加新的项目。

六、加强对中央预算调整方案的审查工作。因特殊情况必须调整中央预算时，国务院应当编制中央预算调整方案，并于当年7月到9月之间提交全国人民代表大会常务委员会。国务院财政部门应当及时向财政经济委员会和预算工作委员会通报中央预算调整的情况，在常务委员 会举行会议审批中央预算调整方案的一个月前，将中央预算调整方案的初步方案提交财政经济委员会，由财政经济委员会进行初步审查。

七、中央决算草案应当按照全国人民代表大会批准的预算所列科目编制，按预算数、调整或变更数以及实际执行数分别列出，变化较大的要作出说明。中央决算草案应在全国人民代表 大会常务委员会举行会议审查和批准的一个月前，提交财政经济委员会，由财政经济委员会结合审计工作报告进行初步审查。

八、加强对中央预算执行的审计。国务院审计部门要按照真实、合法和效益的要求，对中央预算执行情况和部门决算依法进行审计，审计出的问题要限时依法纠正、处理。国务院应当 向全国人民代表大会常务委员会提出对中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告，必要时，常务委员会可以对审计报告作出决议。

九、加强对中央预算执行情况的监督。在全国人民代表大会及其常务委员会领导下，财政经济委员会和预算工作委员会应当做好有关工作。国务院有关部门应及时向财政经济委员会、 预算工作委员会提交落实全国人民代表大会关于预算决议的情况，对部门、单位批复的预算，预算收支执行情况，政府债务、社会保障基金等重点资金和预算外资金收支执行情况，有 关经济、财政、金融、审计、税务、海关等综合性统计报告、规章制度及有关资料。

十、加强对预算外资金的监督。要采取措施将中央预算外资金纳入中央预算，对暂时不能纳入预算的要编制收支计划和决算。预算外资金的收支情况要向全国人民代表大会常务委员会 报告。

十一、要依法执行备案制度。国务院应将全国人民代表大会授权其制定的经济体制改革和对外开放方面有关预算的暂行规定或条例，中央预算与地方预算有关收入和支出项目的划分、 地方向中央上解收入、中央对地方返还或者给予补助的具体办法，省、自治区、直辖市政府报送国务院备案的预算的汇总，以及其他应报送的事项，及时报送全国人民代表大会常务委 员会备案。

十二、预算工作委员会是全国人民代表大会常务委员会的工作机构，协助财政经济委员会承担全国人民代表大会及其常务委员会审查预决算、审查预算调整方案和监督预算执行方面的 具体工作，受常务委员会委员长会议委托，承担有关法律草案的起草工作，协助财政经济委员会承担有关法律草案审议方面的具体工作，以及承办本决定第十一条规定的和常务委员会 、委员长会议交办以及财政经济委员会需要协助办理的其他有关财政预算的具体情况，并获取相关信息资料及说明。经委员长会议专项批准，可以对各部门、各预算单位、重大建设项 目的预算资金使用和专项资金的使用进行调查，政府有关部门和单位应积极协助、配合。

——《中华人民共和国国务院公报》，2000年第2号

【 范 文 二 】

中共沈阳市委、沈阳市人民政府

关于表彰沈阳黎明服装集团公司的决定

(一九九八年十一月六日)

沈阳黎明服装集团公司是我市18户重点企业集团之一。近年来，该集团公司在全国“十大女杰”之一王宏明同志带领下，始终坚持外向牵动的发展方针，加速与国际经济接轨的步伐， 以超常的胆识和气魄，内转机制，外闯市场，挺进国际，开拓进取，拼搏实干，创产品名牌，树企业形象，取得了令人瞩目的成绩，从一个原有800余人的集体企业，一跃发展成为拥 有1．2万名员工、年销售额近9亿元、年利税超亿元的大型企业集团，为我市的经济发展作出了重要的贡献。特别是今年10月中旬，受国家纺织工业局的委托，黎明服装集团公司组织 “华夏黎明——中国古今服饰展演团”参加了法国高级成衣发布周活动，使我国服装第一次进入世界顶级服装艺术展示的殿堂——巴黎卢浮宫。这不仅弘扬了中华民族古老悠久的服装 艺术和辉煌灿烂的历史文化，而且展现出当代中国日新月异的文明成果和奋发向上的精神风貌，在国内外引起巨大轰动，受到了联合国教科文组织和国际服装界的高度赞扬，为我市、 我国乃至全球华夏子孙赢得了荣誉。

为此，市委、市政府决定，对沈阳黎明服装集团公司予以表彰，并奖励50万元人民币，以资 鼓励。

市委、市政府希望黎明服装集团公司再接再励，不辱使命，勇攀高峰，为振兴沈阳、服务全国、走向世界再立新功。同时，希望全市各地区、各部门、各单位要向沈阳黎明服装集团公 司认真学习，学习他们放眼世界、走向国际的开放思想；学习他们勇立潮头、敢超一流的争先精神；学习他们不畏风险、敢为人先的开拓气魄；学习他们努力拼搏、追求卓越的实干行 为。高举邓小平理论伟大旗帜，深入贯彻落实党的十五大和市委九届七次、八次全会精神，进一步加大对外开放的力度，大踏步走向国际社会，勇于参与国际竞争，开拓奋进，创新实 干，为全面完成今年的各项工作任务，为实现“一三五”发展目标，为建设新沈阳、迎接新世纪而努力奋斗！

——选自吴歌主编《实用公文写作》，中国人事出版社1999年8月版
 
第九章指示性公文（1）
第一节 指示

一指示的含义、特点和类型

(一)指示的含义

国务院办公厅和中央办公厅，都曾将指示列为主要公文种类。

新的《国家机关公文处理办法》已将“指示”从主要公文种类中删除，但这并不意味着行政机关不再使用这种文体。

《中国共产党机关公文处理条例》对指示功能的表述为：

用于对下级机关布置工作，提出开展工作的原则和要求。

指示是要求下属有关单位贯彻执行的下行文，但它没有命令(令)、决议、决定那样的鲜明 的强制和指挥色彩。

(二)指示的特点

1．指导性

指示有着较强的指导性。在指示中，要对受文机关布置工作，具体包括任务、措施、方法、要求等，还要对开展工作的原则进行阐述和解释。而作为下级机关的受文单位，必须执行指 示中规定的内容，开展工作，完成指示所规定的任务。

这里所说的指导性，有别于前面那些文体的指挥性。指示虽然也是对受文机关有约束力的下行文，但跟命令等文体相比，有较多的不同，主要体现在：

对发文机关级别的要求不同。命令、决议、决定等文种，发文机关的级别都比较高，基层 单位无权发布。而指示，凡县以上的领导机关，或者是与受文机关有隶属关系的上级机关，均有权发布。

内容的重要程度不同。命令、决议、决定等指挥性的下行文，涉及的内容都是法规规章、 重要事项、重大行动等，本身就有很强的方针政策性。而指示涉及的事件或问题通常比较具体，是对上级机关的某一方针政策进行贯彻落实，是对下级机关布置工作并阐明工作活动的 原则，以指导下级更好地完成工作任务。

行文的语气、措辞不同。指示的强制性和法规效力没有命令、决议、决定那么强，因此语 气比较和缓，没有上述文体那么强硬，措辞也比较灵活。

2．说理性

《条例》要求指示要阐明或提出工作活动的指导原则，“原则”和实务不同，有一定的抽象性、说理性。另外，指示不能像命令那样，只需说明要求对方干什么、怎样干 即可，不需说明原因和理由，有“理解要执行，不理解也要执行”强制性。指示要说清原因和理由，要阐明原则，必要时还要对现实状况进行分析，要指出存在问题的严重性。总之， 不仅要让下级明白做什么，还要让下级明白为什么做、怎样才能做好。

3．主动性

这是相对于另一个指导性下行文“批复”而言的。批复是被动行文，下级有请示，上级才会有批复。而指示是主动行文，是上级机关出于指导工作、解决问题的需要，主动制发的。

(三)指示的类型

1．紧急指示和一般指示

根据内容是否紧迫，指示可分为紧急指示和一般指示两种。《中共中央、国务院关于制止乱砍滥伐森林的紧急指示》、《中共中央关于防御特大洪水的指示》，都是用来处理迫在眉睫 的紧急问题的，从制发、传递到贯彻落实，都非常紧迫、刻不容缓。而《中共中央、国务院关于认真做好第三次全国人口普查工作的指示》、《中共中央关于“坚持少宣传个人”的指 示》，时效性没有上述指示那么紧迫，属于一般性指示。

2．全局性指示和局部性指示

事关全局，涉及社会多个方面的是全局性指示。如《中共中央、国务院关于认真做好第三次全国人口普查工作的指示》，所涉及的工作，需要各级党委和人民政府切实加强领导，需要 各级党委宣传部门进行广泛深入的宣传，需要各省、市、自治区和各部门共同努力，所以应算全局性指示。而《中共中央、国务院关于制止乱砍滥伐森林的紧急指示》涉及面就比较窄 ，是局部性指示。

二指示的写法

(一)标题和主送机关

1．标题

在指示的标题中，一般都要显示发布指示机关的名称，并且要显示主要内容，因此，指示的标题都要采用公文标题最常规的写法：发文机关名称＋主要内容＋文种。如《中共中央关于 各级领导干部要亲自动手起草重要文件不要由秘书代劳的指示》。如系紧急指示，可在文种前加“紧急”二字。

2．主送机关

指示一般都有主送机关，如《中共中央国务院关于制止乱砍滥伐森林的紧急指示》的主送机关是：“各省、市、自治区党委、人民政府”。但有些面向全社会发布的指示，可以省略 主送机关这一项。如《中共中央关于坚持“少宣传个人”的指示》是在报纸上公开刊登的，没有主送机关。

(二)正文

1．开头——指示的缘由

写发布指示的背景、原因、根据、目的、意义等。由于指示的针对性比较强，有时涉及的事件和问题很复杂，这部分的篇幅可以长一些。如《中共中央关于坚持“少宣传个人”的指示 》在开头列举了一些宣传个人的现象，然后才有针对性地作出五条指示，开头的篇幅将近全文的四分之一。

2．主体——指示的事项

指示的主体，包括工作任务、指导原则、方法步骤、措施要求等方面，一般都分条排列，写作的关键是条款归纳要适当，内容要完整，表达要简炼明白。

3．结尾——指示的执行要求

可重申意义、发出号召、要求对方汇报落实情况等等。如：

各级党委和人民政府一定要高度重视、加强领导，有计划、有步骤、高标准、严要求地做好每个环节的工作，胜利完成第三次全国人口普查任务。

请各省、市、自治区党委，人民政府于今年年底前向中央、国务院写出报告。在不影响文章结构完整的前提下，也可以不单独的写结尾，主体结束，文章就自然收束

【 范 文 一 】

国务院关于进一步加强文物保护和管理工作的指示

(一九六一年三月四日)

我国是一个历史悠久而又富于革命传统和优秀遗产的国家，保存在地上地下的遗迹、遗址、遗物遍于全国，极为丰富。解放以前，由于帝国主义者和反动统治阶级的掠夺和破坏，使我 国历史文化遗产遭受不少的损失。建国以来，在中国共产党和人民政府的领导下，采取了一系列的措施，进行了历史上从未有过的文物保护工作，并且通过陈列、展览等活动，向广大 人民进行了革命传统教育和爱国主义教育，为科学研究提供了丰富的资料，成绩是很大的。为了进一步加强文物保护和管理工作，现在根据几年来在实际工作中积累的经验，结合当前 国家的具体情况，制定了“文物保护管理暂行条例”，公布了第一批全国重点文物保护单位名单。现在再作以下几点指示：

一、文物保护工作是一项重要工作。我国丰富的革命文物和历史文物，是世界人类进步文化的宝贵财产。切实保护这些文物，对于促进我国的科学研究和社会主义文化建设，以及向广 大人民进行革命传统教育和爱国主义教育，起着重要的作用。因此，各级人民委员会必须认真贯彻执行“文物保护管理暂行条例”，凡是具有历史、艺术、科学价值的文物，都应当妥 善保护，不使遭受破坏和损失。文化部和各省、自治区、直辖市人民委员会还应当本着重点保护、重点发掘，既对基本建设有利，又对文物保护有利的方针，根据当地具体情况，采取 有效措施，进一步加强对文物保护工作的领导。

二、文物保护工作必须坚持勤俭办事业的原则。对于革命纪念建筑和古建筑，主要是保护原状，防止破坏，除少数即将倒塌的需要加以保固修缮以外，一般以维持不缺不漏为原则，不 要大兴土木。保护文物古迹工作的本身，也是一件文化艺术工作，必须注意尽可能保护文物古迹的原状，不应当大拆大改或者将附近环境大加改变，那样做既浪费了人力、物力，又改 变了文物的历史原貌，甚至弄得面目全非，实际上是对文物古迹的破坏。

三、各级人民委员会对于这次公布的第一批全国重点文物保护单位和地方原来的各级文物保护单位，必须做好保护和管理工作。此外，还应当继续通过调查了解，对于尚未经公布的革 命遗址、纪念建筑物、古建筑、石窟寺、石刻、古文化遗址、古墓葬，特别是关系中国共产党党史、革命史的遗址、遗迹，加以适当选择，公布为省(自治区、直辖市)级或县(市) 级文物保护单位，加强保护工作。

文化部应当继续选择其中价值重大者作为全国重点文物保护单位，陆续报国务院核定公布。

四、做好文物保护工作，不仅是文化行政部门的一项重要任务，也是各有关部门的共同责任。特别是基本建设部门必须严格遵守条例的各项有关规定，使祖国文物不致遭到破坏和损失 。各级人民委员会和文化行政部门还必须采取适当方式向广大人民群众宣传保护文物的政策、法令，教育爱护祖国文物，使文物保护成为广泛的群众的工作。

【 范 文 二 】

中共中央关于坚持“少宣传个人”的指示

党的十一届三中全会决定要“多歌颂工农兵群众，多歌颂党和老一辈革命家，少宣传个人” 。实践证明，这个方针是正确的，三中全会以来执行这个方针总的说来是有成绩的。但是也 还有一些问题。主要是对老一辈革命家的歌颂仍有一些过于突出个人，不够实事求是；纪念文章多了一些；一部分纪念文集重复积压；特别是许多纪念方法严重流于形式，有时甚至为 了收集个人文物，成立专门小组，跑遍全国。这些不适当的纪念方法不但造成铺张浪费，脱离群众，而且本身就容易使人产生个人创造历史的误解，不利于在党内外进行马克思主义教 育，肃清封建主义和资产阶级的思想影响。

为了改变这种状况，中央决定：

(一)从现成起，除非中央有专门决定，一律不得新建关于老一代革命家个人的纪念堂、纪念馆、纪念亭、纪念碑等建筑。正在建设的和虽已建成但尚可改造的，应尽可能改建为其他 社会经济文化福利设施，毛泽东、周恩来、刘少奇、朱德等少数领导人和一些革命先烈的纪念设施，以及革命历史的纪念设施，应当有，应当管理好，但是必须严格控制，防止多建滥 建。各地已建者均应向中央报告，以便作出统一规定，并一律不许任意增设。其中很少历史价值特别脱离群众的，如一时不能改建，宁可先行封闭。各地如有有历史意义而适宜集中保 存的革命文物，应集中到中央或省市一级的博物馆、纪念馆，以利长期保存。至于现尚在世的中央领导同志的故乡、母校和曾经活动的场所，一律不得进行任何形式的纪念布置，已有 的布置一律撤销。

(二)关于老一辈革命家和其他革命英雄的斗争史，以及革命战争、革命运动、革命工作的历史，写成不夸张的回忆录发表或保存，对于教育后代和研究历史，都是必要的。但要出版 个人传记或个人文集，则应比较慎重。

(三)报纸上要多宣传马列主义、毛泽东思想，多宣传社会主义优越性和工、农、兵、知识分子为四个现代化奋斗的成就，多宣传党的政策方针决议，少宣传领导个人的没有重要意义 的活动和讲话。同时，在宣传先进个人或先进集体时，也要掌握适当分寸，不要过于集中和绝对化，防止产生副作用。

(四)毛主席像、语录和诗词在公共场所过去挂得太多，这是政治上不庄重的表现，今后要逐步减少到必要限度。其他领导人像和题词也按同样原则处理。

(五)过去几年为许多受迫害致死的老同志昭雪平反，追悼会开得较多较隆重，现在这种情况已基本结束，不应再为开追悼会消耗过多的人力物力和分散群众建设四化的注意力。因此 ，除特殊情况中央另作规定者外，一般高级干部丧事应力求简单节约。例如，向遗体告别的仪式一般可取消；追悼会规模要缩小，送花圈和出席追悼会的负责人要减少；悼词要缩短和 避免溢美之词；逝世后即发表简短消息。追悼会新闻要减少和缩短。

第二节批复

一批复的含义和特点

(一)批复的含义

批复也是行政公文和党的机关公文中都有的文种。

《国家行政公文处理办法》对批复的功能作了这样的界定：

适用于答复下级机关的请示事项。

《中国共产党机关公文处理条例》对批复功能的界定几乎完全相同：

用于答复下级机关的请示。

批复跟指示有相似之处，都是指导性的下行文，所表达的内容都是受文的下级机关开展某项工作的依据。不过，它们又有着很大的不同。

(二)批复的特点

1．行文的被动性

批复是用来答复下级请求事项的，下级有请示，上级才会有批复。下级有多少份请示呈报上来，上级就有多少份批复回转下去。批复不是主动的行文，是公文中惟一的纯粹被动性文种 。另有两种公文也可以是被动性的，就是报告和函。不过，报告只有在答复上级机关询问时才是被动的，函只有复函才是被动的，所以说，纯粹的被动性公文只有批复。

2．针对性

批复的针对性极强，下级机关请示什么事项或问题，上级机关的批复就指向这一事项或问题，决不能答非所问，也无需旁牵他涉。

3．集中性和明确性

由于下级的请示是一事一报，请示内容十分集中，相应的批复也是一文一批，答复的内容也十分集中。因此批复的篇幅一般都不长。

批复的态度和观点必须十分明确。对于请求指示的请示，批复要给以明确的指示；对于请求批准的请示，批复或者同意、批准，或者不同意、不批准。有时，由于情况的复杂性，原则 同意，但对某些个别环节提出不同的意见和要求，这是充许的，不违背态度明确的原则。但如果观点不明，态度含混，令下级机关无所适从，就不合基本要求了。

4．政策性和依据性

对于撰写批复的上级机关而言，不管是发出指示还是批准事项，都必须有政策依据，不能随意为之。对于发出请示的下级机关而言，批复一旦到达，就是行动的依据，不得违背。在这 些方面，批复和指示的特点是一致的。

二批复的写法

(一)批复的标题和主送机关

1．批复的标题

批复的标题一般采用公文常规模式写法，即发文机关＋主要内容＋文种。略有不同的是，批复往往在标题的主要内容一项中，明确表示对请示事件的意见和态度，而一般公文标题中的 主要内容部分一般只点明文件指向的中心事件或问题，多数不明确表示态度和意见。如《国务院关于同意陕西省撤销榆林地区设立地级榆林市的批复》，其中“同意”两字就是用来表 明态度和意见的。如果不批准请求事项，标题中可以不出现态度和意见，到正文中再表态。如果是答复请求指示的请示，也无须在标题中表态。

2．批复的主送机关

批复的主送机关，一般只有一个，那就是发出请示的下级机关。

(二)批复的正文

批复的正文由三部分组成，分别是批复依据、批复事项、执行要求。

1．批复依据

批复依据主要涉及两个方面：一是对方的请示，二是与请求事项有关的方针政策和上级规定。

对方的请示是批复最主要的论据，要完整引用请示的标题并加括号注明其请示的发文字号，例如：“你省《关于变更西宁市行政区域范围的请示》(青政〔1999〕49号)收悉。”

上级有关的文件和规定是答复请示的政策和理论依据。可表述为：“根据××关于××的规定，现作如下答复。”必要时，可标引文件名、文件编号和条款序号。如果下级请示的事项 在上级文件和规定中找不到依据，这样的文字便不需出现了。

2．批复事项

针对下级机关请示所发出的指示，做出的批准决定，以及补充的有关内容，都属于批复事项。如果内容复杂，可分条表述，但必须坚持一文一批的原则，不得将若干请示合在一起用列 条的方式分别给以答复。

3．执行要求

对下级执行批复的要求可写在结尾处，文字要简约。如《国务院关于同意陕西省撤销榆林地区设立地级榆林市的批复》的结尾：“榆林市的各级机构均应按照‘精简、效能’的原则设 置，所需人员编制和经费由你省自行解决。”如果只是批准事项，无需提出要求，此段可免。

批复撰写要注意及时、明确、庄重周严、言简意赅。

【 范 文 一 】

国务院关于长沙市城市总体规划的批复

国函〔1993〕1号

湖南省人民政府：

你省《关于报请审批长沙市城市总体规划(1990——2010年)的请示》(湘政〔1991〕23号 )收悉。国务院同意修订后的长沙市总体规划，现就有关问题批复如下：

一、长沙市是湖南省的省会，国家历史文化名城。今后的建设和发展要根据城市性质，强化城市政治、经济、文化、科技中心的综合功能。长沙、湘潭、株洲三市在地域上相邻，建设 中既要发挥城市群体的优势，又要考虑各自的特点，对区域性的生产力布局和基础设施建设统筹安排，并在规划的实施中加强直辖市，避免重复建设和城市发展连绵成片。

二、到2010年长沙市城市人口控制在160万人左右。长沙市近年人口增长较快，要加强对人 口增长的管理，特别是控制市区人口的机械增长，要健全管理办法，实行归口管理，杜绝多头审批，并要注意城市地区人口合理分布。

同意总体规划确定的城市规划区966平方公里的范围，要划定具体区界，切实加强实施管理。按照合理用地、节约用地的原则，把城市建设用地严格控制在人均100平方米以内。

三、长沙市中心市区、马坡岭、望城坡、捞霞、坪塘等若干地区形成的组团式规划布局及功能划分是合理的。近期要重点开发北部捞霞地区，有控制地发展东西两翼组团。要严格保护 组团间的隔离绿带，不得任意侵占。各类开发区要按照城市总体规划进行选址和布局，并实行统一的规划行政管理。要通过土地使用制度的改革，对城市用地进行调整和布局优化，促 进房地产业的健康发展。

四、目前长沙市城市基础设施还比较薄弱，要依据城市总体规划，统筹安排，加快城市道路、通信、民用燃气以及重要的区域性基础设施的建设，搞好新区开发和旧城改造。

新区开发要按照统一规划、综合开发、配套建设、基础设施先行的原则，开发一片、建成一片，有计划、有步骤地滚动发展。旧城改造要按照详细规划，尽可能集中成片地进行。要适 当疏解旧城人口。更新城市基础设施，拓展公共绿地。

长沙是国家重点防汛城市，要努力提高城市防洪、排涝能力，合理分配和使用湘江岸线。

五、长沙市古代文物和近代有纪念意义的革命文物十分丰富，城市自然环境优美。要从整体环境入手，加强对各级文物保护单位的保护，尤其要注意保存反映我国人民艰苦斗争历程的 革命文物与历史环境，以昭示后人，教育后代。要加强岳麓山风景名胜区保护，严禁对景区用地的蚕食，望城坡组团的建设安排要考虑岳麓山风景区的景观要求。要规划并建设好包括 湘江沿江地区在内的城市三大风光带，完整地展示长沙历史文化名城的风貌特色。

六、经批准的长沙市城市总体规划中的各项规定是建设、管理城市的依据。要在城市总体规划的基础上，抓紧城市控制性详细规划的编制工作，进一步充实和完善地方性城市规划设计 及管理的行政、技术法规，依法行政，保障城市规划的实施。长沙市人民政府要加强对实施城市规划的领导，充分发挥城市规划的龙头作用，搞好城市各项建设，把长沙市逐步建设成 为我国中南地区发达、经济繁荣、生活方便、环境优美的现代化文明城市。

国务院

一九九二年十二月二十一日

【 范 文 二 】

国务院关于同意陕西省

撤销榆林地区设立地级榆林市的批复

国函〔1999〕141号

陕西省人民政府：

你省《关于撤销榆林地区行政公署实行市领导县体制的请示》(陕政字〔1998〕36号)及有 关补充报告收悉。现批复如下：

一、同意撤销榆林地区和县级榆林市，设立地级榆林市。市人民政府驻新设立的榆林市。

二、榆林市设立榆阳区，以原县级榆林市的行政区域为榆阳区的行政区域。区人民政府驻北大街。

三、榆林市辖原榆林地区的神木县、府谷县、横山县、靖边县、定边县、吴堡县、米脂县、绥德县、清涧县、子洲县、佳县和新设立的榆阳区。

榆林市的各类机构均应按照“精简、效能”的原则设置，所需人员编制和经费由你省自行解决。

国务院

一九九九年十二月五日

【 病文分析 】

批复

××乡政府：

对你乡的多次请示，作如下答复：

1．原则批准你乡建立联合贸易公司，负责本乡的内、外贸易工作。你乡应尽快使联合贸易公司开始营业。

2．你乡提出试行“关于违反计划生育规定的处罚办法”最好不执行，因为这个办法违反上级有关文件精神。

3．今年你乡要盖礼堂一座，并准备开辟为对外营业的影剧院，有利于活跃农民文化生活，增加宣传阵地。批准你们的请示。

4．同意你乡“关于开展学习拥军模范赵香同志活动”的请示。赵香同志支持丈夫、儿子上前线。在丈夫牺牲后又鼓励女儿报考军队护校，她还给前线战士寄书、写信，鼓励他们保卫 祖国，事迹是感人的，应大力宣传。

××县人民政府

一九××年×月×日

这篇批复存在以下问题：

1．违反一文一批的原则。

县政府在积存了某乡四件请示之后，才合在一起给了这样一个批复，这样做有多种弊端：

延误时间，耽误下级工作；

多种事项集于一篇公文之中，内容杂乱；

一份公文涉及多方面工作，给下级落实带来困难。因为这些工作在下级机关是由不同单位 和不同负责人分管的，由哪个负责人承担批复的落实工作，不好确定。

正确的做法是，下级报来一份请示，就及时回复一份批复。对方的四份请示，应有四份相应的批复。

2．标题不合要求

本批复的标题只有文种名称，没有发文机关和主要内容，不够认真严肃，也影响工作效率。

3．态度含混，观点不明

如第一条中“原则上批准你乡建立联合贸易公司”的说法，是非完全性同意的措辞，但没有说明对请示中的哪些方面有保留，而且，后面的文字，似乎并没有什么不同意的地方。再如 ，第二条中“最好不执行，因为这个办法违反上级有关文件精神”这句话，有两处问题。“ 最好不执行”不是完全性否定，对方仍然是可以执行的。根据下文，这里应该采用完全否定 的说法。“违反上级有关文件精神”，是哪个上级机关的什么文件？不说清楚，下级就搞不明白自己错在哪里，执行中就缺少自觉性。
 
第九章指示性公文（2）
第三节意见

一意见的含义、特点和类型

(一)意见的含义

《中国共产党机关公文处理条例》将意见列为公文主要文种之一，对其功能给出如下定义：

用于对重要问题提出见解和处理办法。

2001年施行的新的《国家行政机关公文处理办法》在主要公文种类中新增了“意见”这一文体，对其功能的表述与《条例》基本一致。以前行政公文的12类13种主要文体里没有“意见”，但这并不是说行政公文中就不使用意见这 种文体。事实上，行政机关也经常使用意见来传达有关指示、布置某些工作。例如2000年2 月20日出版的当年第5号《中华人民共和国国务院公报》，就刊登了三篇意见。其中有两篇 是作为通知的转发或发布对象出现的。建设部等六单位制定的《关于工程勘察设计单位体制改革的若干意见》，由国务院向全国各省市自治区及各部委作了转发。教育部制定的《关于 新时期加强高等学校教师队伍建设的意见》，是教育部自己用通知的形式发布的。还有一篇是教育部的《关于进一步加强中小学教育技术装备工作的意见》，它是以独立公文的形式直 接向各省、自治区、直辖市教委、教育厅发布的，发文字号是“教基〔1999〕11号”。

(二)意见的特点

1．指导性

意见虽然在文种的字面含义上没有指示、批复那样明显的指导色彩，似乎只是对某一工作提出些意见供参考，可实际上它也是指导性很强的一种文体。只所以不采用指示等指导色彩强 的文种行文，主要有下列一些原因：

一是为体现党政分开的原则，党的机关在涉及政务时不宜采用指示等文种。

二是有关部门虽然对下级同类部门有业务指导权，但并没有行政领导权，采用指示显然没有采用意见更合适。

三是意见的内容业务性强、规划性强、组织性强，而这些内容采用较生硬的文种不如采用意见这样较委婉的文种更合适。

尽管如此，意见对受文机关来说，仍然有较强的约束性，下级机关要遵照执行。

2．针对性

意见有着较强的针对性。它总是根据现实的需要，针对某一重要的问题提出见解或处理意见，例如，我国在提倡开展素质教育以来，中小学的现有教育技术装备显得不能适应素质教育 的需要，教育部就及时对加强这一工作提出了意见。党内的民主生活会质量有待提高，中组部就及时下发了《关于提高县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会质量的意见》。这 些意见对于解决目前存在的问题，都起了积极的作用。

3．原则性

意见通常不是具体的工作安排，总是从宏观上提出见解和意见，要求受文单位结合具体情况，参照文件中提出的精神来办理。下级机关在落实意见精神时，比起执行指示有更大的灵活 处理的余地。

二意见的分类

【 范 文 一 】

关于提高县以上党和国家机关

党员领导干部民主生活会质量的意见

中组发［1997］6号

1990年中央下发《关于县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会的若干规定》以来，各地普遍建立了民主生活会制度，多数单位能按期召开，对于活跃党内民主生活，加强领导班 子的思想政治建设，发挥了积极作用。特别是在那些领导重视、准备充分、批评和自我批评开展好的单位，效果更为明显。但总的看，民主生活会的质量有待进一步提高。存在的突出 问题是，会议的政治性、思想性、原则性不够强，汇报工作多，思想交锋少，批评和自我批评开展得不认真甚至根本没有开展起来。为了深入地贯彻党的十四届四中、五中、六中全会 精神，进一步加强领导班子思想政治建设，提高民主生活会的质量，现提出如下意见：

一、进一步提高对开好领导干部民主生活会重要性的认识

党员领导干部民主生活会制度，是党内政治生活中的一项重要制度，是解决领导班子自身矛盾、加强党内监督、提高领导干部思想水平和党性修养的有效途径，是建设高素质干部队伍 的一项重要措施。实践证明，坚持民主生活会制度，有利于党组织对干部的严格要求、严格管理、严格监督，有利于领导干部自重、自省、自警、自励，廉洁自律，有利于统一思想、 改进作风、增强团结、提高领导班子的战斗力。县以上党和国家机关的党员领导干部在积极参加所在党支部、党小组的组织生活会的同时，要认真参加领导班子民主生活会，自觉接受 党组织和群众的监督，经受党内生活的锻炼，努力使自己成为新时期合格的领导干部。

二、明确民主生活会的目的要求，充分做好会前的准备工作

民主生活会不同于一般的工作会、总结会，应以讲学习、讲政治、讲正气，增强党性锻炼为重点，按照“三严”“四自”的要求，围绕学习、思想、作风、廉洁自律、遵纪守法等方面 的问题汇报思想状况，进行对照检查，开展批评和自我批评。不能把民主生活会开成研究工作的会议，不能回避矛盾，脱离实际空泛议论。根据实际需要每次会议要重点解决一两个突 出问题或召开专题民主生活会。民主生活会召开的问题、议题，会前应报告上级党组织。

民主生活会前，应委托纪委(纪检组)、组织部或机关党组织广泛征求党内外群众对领导班 子及其成员的意见和建议。要采取多种形式把群众的意见收集起来，并如实向主要负责同志及每个成员反馈，以便有针对性地开展批评和自我批评。

上级党委、纪委、组织部门要事先有组织地收集和掌握群众和干部反映及有关情况。对有关领导成员需要在民主生活会上说明或检查的问题，可以会前同主要领导干部或领导成员本人 沟通。参加指导下级党委(党组)民主生活会的人员，根据需要可提前到会，同主要领导干 部一起研究开好民主生活会的有关事项。

民主生活会后，应将会议的基本情况、解决的问题、整改措施，及时报告上级党组织，必要时向下级党组织和党员通报。

三、严肃认真地开展批评和自我批评

开好民主生活会，必须运用批评和自我批评的武器，开展积极的思想斗争，这是提高民主生活会质量，搞好党内监督的关键。每个领导成员都要以对党的事业、对同志的高度负责的态 度，严肃认真地开展批评和自我批评，分清是非，团结同志，坚持真理，修正错误。

首先要进行自我批评。每个同志都要严以律己，襟怀坦白，联系自己的思想、工作实际和廉洁自律情况，认真对照检查，防止只谈工作不谈思想、只讲成绩不讲问题、只讲集体不讲个 人的现象。要正视自己的缺点、不足或错误，说老实话，反映真实情况，暴露真实思想。对群众意见较多的问题，特别是廉洁自律方面的问题，更不能回避。必须如实说明，自查自纠 。针对存在的问题，分析原因，吸取教训，提出改进措施。不能就事论事，不能避重就轻，不能文过饰非。

相互批评要打破情面，讲党性、讲原则，不能迁就照顾。要克服好人主义和“事不关己，高高挂起；明知不对，少说为佳”的自由主义态度，做到坦诚相见，“知无不言，言无不尽” 。被批评的同志要欢迎别人批评，虚心听取各种意见，“有则改之，无则加勉”。不能压制批评，不能打击报复批评者。相互批评要紧紧抓住贯彻执行党的基本路线和事关全局的重大 问题，从团结的愿望出发，坚持实事求是，以理服人，不闹无原则纠纷。

领导班子成员之间要交心谈心，经常交换意见，沟通思想，消除隔阂和误会。通过批评和自我批评，化解矛盾，增进团结。

对有违纪问题又不在民主生活会上自查自纠的班子成员，必须严肃纪律，从重处分；对虽有违纪问题但能自觉检查，主动纠正错误的，可以不予处分或从轻处分。

四、党委(党组)主要负责同志要切实负起开好民主生活会的责任

民主生活会开得好不好，党委(党组)主要负责同志负有主要责任。党委(党组)主要负责同志的责任是：

(一)会前根据上级党组织和群众反映的意见，同其他领导成员交心通气，了解他们的思想、工作和廉洁自律的情况，听取他们的意见。对领导班子基本状况及存在的主要问题要做到 心中有数。

(二)会上带头开展批评和自我批评，勇于承担工作中发生失误的领导责任，诚心鼓励大家对自己提出批评意见。正确引导其他成员的发言，正确引导成员之间开展相互批评。

(三)会议结束时，对民主生活会情况作出评价和总结。指出不足，提出要求。

在民主生活会上，如果有的班子成员存在违纪问题，本人不自查，主要负责同志了解情况又不提出、不批评的，一经发现要追究主要负责同志的责任。

【 范 文 二 】

关于继续做好公路养路费等交通规费征收工作的意见

交通部财政部公安部国家计委

(1999年12月28日)

近几个月来，一些单位和个人错误地认为，《中华人民共和国公路法》修改后即可不缴纳公路养路费等交通规费，因而出现了拖欠、拒缴、抗缴公路养路费等交通规费事件，造成国家 交通规费大量流失。为保障公路养路费、车辆购置附加费等交通规费征收工作的正常进行，现提出如下意见。

一、在交通和车辆税费改革方案正式公布实施之前，各地仍应严格执行现有交通规费征收的有关规定，继续做好公路养路费、车辆购置附加费、公路运输管理费、公路客货运附加费、 长江干线航道养护费、内河航道养护费、水路运输管理费、水运客货运附加费、海南省燃油附加费等交通规费的征收工作。

二、地方各级人民政府要加强领导，为交通规费征稽创造必要的环境，切实做好公路养路费等交通规费的征收工作；交通、财政、公安、计划等部门要在当地人民政府领导下，通力协 作，采取有效措施，加强公路养路费等交通规费的征收工作的领导、宣传和协调工作，及时解决征收工作中出现的问题，维护征费秩序。

三、各缴费义务人要严格按现行征缴办法和标准，自觉缴纳规费。对漏缴和拖欠的交通规费，交通规费征稽机构要继续追缴其规费并依法收取滞纳金和罚款；对故意妨碍国家征费人员 执行公务的，要依法严惩，情节严重的，移送司法机关追究刑事责任。

四、各地交通规费征稽机构和人员要按照《关于加强养路费等交通规费征收工作的紧急通知》(交公路发〔1999〕4号)和《关于切实做好公路养路费等交通规费征收工作的通知》( 交公路发〔1999〕236号)的要求，充分认识税费改革的重大意义，以国家利益为重，坚守岗位，恪尽职守，保持队伍稳定，照章收费。

五、公安交通管理部门在办理车辆登记等工作中，要继续严格执行国家有关车辆管理的规定，对没有缴纳车辆购置附加费和公路养路费的车辆，不予办理登记；对妨碍国家交通征费人 员依法执行公务的违法犯罪行为，要依法予以处理

(一)规划性意见

规划性意见是对某一时期的某一方面的工作提出的大体构想。它的特点是适用时期长，内容宏观化、整体化，类似于规划、纲要等计划性文体。它指示了一个时期内某项工作的要点、 原则和努力方向，但一般没有具体的方法和措施。教育部在1999年8月用通知的形式发布的 《关于新时期加强高等学校教师队伍建设的意见》，就是一个面向21世纪的宏观化、纲要化 的意见。

(二)实施意见

实施意见一般是为贯彻落实某一重要决定或中心工作所制定的实施方案，它重在阐发上级的有关精神，使下级单位对上级的文件精神有更深入的理解，同时提出较为具体的行动方 案和工作安排。例如《中共河南省委河南省人民政府关于贯彻〈中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定〉的实施意见》(豫发〔1999〕28号)。

(三)具体工作意见

对如何做好某项工作提出意见，所涉及的内容比较具体，有时还会有一些可操作性的办法、措施等。中央组织部发布的《关于提高县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会质量的 意见》，就是比较具体化的组织工作意见。行政机关的一些意见可以更具体地指向某项工作，如国务院办公厅2000年1月14日转发的，由交通部、财政部、公安部、国家计委联合制定 的《关于继续做好公路养路费等交通规费征收工作的意见》。

三意见的写法

(一)意见的标题和主送机关

1．意见的标题

意见的标题有两种常见写法。

一种是由发文机关＋主要内容＋文种组成，如《中共河南省委河南省人民政府关于〈关于中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》。

另一种由主要内容＋文种组成，如《关于提高县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会质量的意见》

2．意见的主送机关

分为两种情况：需要转发的意见，没有主送机关这一项，但转发该意见的通知，要把主送机关写清楚。直接发布的意见，要有主送机关，主送机关的排列方法和一般公文相同。

(二)意见的正文

1．发文缘由

这是意见的开头部分，主要写出发布意见的背景、根据、目的、意义等，但不面面俱到。文字根据具体情况可长可短，最后以“现提出以下意见”、“特制定本实施意见”等过渡性语 句转入下文。如交通部、财政部、公安部、国家计委联合制定的《关于继续做好公路养路费等交通规费征收工作的意见》一文的开头：

近几个月来，一些单位和个人错误地认为《中华人民共和国公路法》修改后即可不缴纳公路养路费等交通规费，因而出现了拖欠、拒缴、抗缴公路养路费等交通规费事件，造成了国家 交通规费大量流失。为保障公路养路费、车辆购置附加费等交通规费征收工作的正常进行，现提出如下意见：

这个开头前面叙述了发文的背景和根据，后面指出了发文的目的和意义。

2．意见条文

这是意见的主体，要把对重要问题的见解或处理办法一一写明。

如果是规划性意见，内容繁多，可列出小标题作为各大层次的标志，小标题下再分条表述。如《中共河南省委河南省人民政府关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》一文， 主体就分为五大部分，各自冠以小标题，分别是：一、教育发展的目标和任务；二、深化教育改革的政策措施；三、切实增加教育投入；四、加强教师队伍建设；五、切实加强对教育 工作的领导。每一小标题下列出若干条文，共计28条。

如果是内容较单纯集中的工作意见，主体部分直接列条即可，不必再设小标题。如《关于继续做好公路养路费等交通规费征收工作的意见》，主体部分就直接分为五条。

3．执行要求

有些意见需要对贯彻执行提出一些要求，可以列入条款，也可单独在正文最后写一段简练的文字予以说明。如无必要，此项免除。

第四节通知

一通知的含义、特点和类型

(一)通知的含义

通知是运用最为广泛的下行文，行政公文和党的机关公文都把它列为主要文种。

《国家行政机关公文处理办法》对通知所下的定义为：

适用于批转下级机关的公文，转发上级机关和不相隶属机关的公文，传达要求下级机关办理和需要有关单位周知或者执行的事项，任免人员。

《中国共产党机关公文处理条例》给通知的定义是：

用于发布党内法规、任免干部、传达上级机关的指示、转发上级机关和不相隶属机关的公文、批转下级机关的公文、发布要求下级机关办理和有关单位共同执行或者周知的事项。

(二)通知的特点

1．功能的多样性

在下行文中，通知的功能是最为丰富的。它可以用来布置工作、传达指示、晓谕事项、发布规章、批转和转发文件、任免干部等等，总之，下行文的主要功能，它几乎都具备。

但通知在下行文中的规格，要低于命令、决议、决定、指示等文体。用它发布的规章，多是基层的，或是局部性的、非要害性的；用它布置工作、传达指示的时候，文种的级别和行文 的郑重程度，明显不如决定、指示。

2．运用的广泛性

通知的发文机关，几乎不受级别的限制。大到国家级的党政机关，小到基层的企事业单位，都可以发布通知。

通知的受文对象也比较广泛。在基层工作岗位上的干部和职工，接触最多的上级公文就是通知。而且通知虽然从整体上看是下行文，但部分通知(如晓谕事项的通知)也可以发往不相隶属机关。

3．一定的指导性

通知这一文体名称，从字面上看不显示指导的姿态，但事实上，多数通知都具有一定程度的指导性。用通知来发布规章、布置工作、传达指示、转发文件，都在实现着通知的指导功能 ，受文单位对通知的内容要认真学习，并在规定时间内完成通知布置的任务。

个别晓谕性的通知，特别是通知作为平行文发布的时候，可以没有指导性或只有微弱的指导性。

4．较强的时效性

通知是一种制发比较快捷、运用比较灵便的公文文种，它所办理的事项，都有比较明确的时间限制，受文机关要在规定的时间内办理完成，不得拖延。

二通知的分类

(一)发布指示的通知

这类通知用来发布指示、布置工作。凡是需对某一事项进行处理、对某问题作出指示，又不适合用命令、决定、指示的形式行文的时候，均可用通知的形式进行办理。例如《国务院办 公厅关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》(国办发〔1999〕102号)；《 国家税务总局关于实施对设在中西部地区的外商投资企业给予三年减按15％税率征收企业所得税的优惠的通知》(国税发〔1999〕172号)；劳动和社会保障部、国家经贸委、财政 部《关于清理收回企业欠缴社会保险费有关问题的通知》(劳社部发〔1999〕36号)。

这类通知跟指示、意见的写法比较接近。

(二)颁发规章的通知

除重要的法律性文件用命令颁布之外，多数法规和规章性文件，如条例、规定、办法、细则、实施方案等，都适合用通知颁发。如国防科工委《关于印发〈武器装备科研生产许可证管 理暂行办法〉的通知》(科工法字〔1999〕215号)、人事部《关于印发〈人事争议处理办案规则〉和〈人事争议仲裁员管理办法〉的通知》(人发〔1999〕99号)。

这类通知的正文通常十分简短，如国土资源部等五部门联合发布的《关于颁布〈矿产资源储量评审认定办法〉的通知》的正文：

为维护矿产资源国家所有权益，加强矿产资源储量管理，确保矿产资源储量合理可靠，根据《矿产资源法》，制定了《矿产资源储量评审认定办法》，现予发布。

全文由目的、根据、发布对象、发布决定组成。有时还可以更简短，如《国务院中央军委关于印发〈中国人民解放军士官退出现役安置暂行办法〉的通知》的正文：

现将《中国人民解放军士官退出现役安置暂行办法》印发给你们，请遵照执行。

由发布对象、发布决定、执行要求组成。

这类通知是复合体公文，被发布的规章全文附在通知之后，但不作为附件处理，而是正件的组成部分。

(三)批转、转发文件的通知

将某一下级机关报来的文件(主要是建议性报告或工作报告)转发给有关下级机关，叫做“ 批转”。将上级机关发下来的文件，或不相隶属机关发来的文件(主要是指示、意见、通知等)转发给下级机关，叫做“转发”。

批转、转发文件的通知的正文有时十分简短，如《国务院办公厅转发国家经贸委等部门关于清理整顿小炼油厂和规范原油成品油流通秩序意见的通知》的正文：

国家经贸委等部门《关于清理整顿小炼油厂和规范原油成品油流通秩序的意见》已经国务院同意，现转发给你们，请认真贯彻执行。

主要由转发对象、转发决定、执行要求组成。但这类通知的正文并不总是这样简短，如《国务院关于批转全国物价大检查总结报告的通知》一文，在批转对象和批转决定表述完毕 之后，还对时代背景、现实状况、性质意义、原则要求、基本任务等进行了进行了说明和论述。

(四)晓谕性通知

这类通知一般只有告知性，没有指导性。其用途较广泛，机构、人事调整，启用、作废公章，机构名称变更，机关隶属关系变更，迁移办公地址，安排假期等，都可使用这种通知。如 《中华人民共和国国务院公报》2000年第6号就刊登有三则这类通知，一则是《国务院关于 更改新华通讯社香港分社、澳门分社名称的通知》，另一则是国务院办公厅关于成立国家信息化工作领导小组的通知。稍前的2000年第1号，刊登的有国务院办公厅《关于12月20日放 假的通知》。

(五)任免通知

任免领导干部的职务，根据职务的重要程度的不同，可分别采用不同的文种，最高可用任免令，其次可以用决定，再次用通知，最低用公布任免名单的方式。由此可见，任免基层干部 时。通常用通知。

任免通知，只需写明什么会议决定，任命什么人担任什么职务，免去什么人的什么职务即可，不必说明原因。

(六)会议通知

这是一种常见的通知，既可用于下行，也可用于平行。一般包括如下内容：

召开会议的时间、地点以及会议的名称；

会议的中心议题和主要程序；

对与会人员身份的要求；

对与会人员会前准备工作的要求；

报到时间、地点及联络人；

其他需要事先说明的事项。

三通知的写法

由于通知的功能多，种类多，写法彼此有较大的区别，我们在分类时已经有意识地对各种不同通知的写法作了一些介绍，这里只能概括介绍一些通知写作的基本方法。

(一)通知标题和主送机关

1．通知的标题

通知的标题一般采用公文标题的常规写法，由发文机关＋主要内容＋文种组成。如《中共中央办公厅、国务院办公厅关于严禁用公费变相出国(境)旅游的通知》。

也可以省略发文机关，由主要内容＋文种组成标题。如《关于印发〈规范国有土地租赁若干意见〉的通知》(国土资发〔1999〕222号)。

发布规章的通知，所发布的规章名称要出现在标题的主要内容部分，并使用书名号。

批转和转发文件的公文，所转发的文件内容要出现在标题中，但不一定使用书名号。如《国务院办公厅转发教育部等部门关于进一步加快高等学校后勤社会化改革意见的通知》。

2．通知的主送机关

通知的发文对象比较广泛，因此，主送机关较多，要注意主送机关排列的规范性。如人事部《关于解除国家公务员行政处分有关问题的通知》的主送机关：

各省、自治区、直辖市人事(人事劳动)厅(局)、监察厅(局)；国务院各部委、各直属 机构人事(干部)部门、监察局(室)：

由于级别、各称不同，主送机关的称法和排列非常复杂，这个序列显然是经过深思熟虑后确定下来的。

(二)通知的正文

1．通知缘由

发布指示、安排工作的通知，这部分的写法跟决定、指示很接近，主要用来表述有关背景、根据、目的、意义等。

晓谕性的通知，也可参照上述写法。如《国务院关于更改新华通讯社香港分社、澳门分社名称问题的通知》，采用了根据与目的相结合的开头方式；《国务院办公厅关于成立国家信息 工作领导小组的通知》，采用的是以“为了”领起的“目的式”开头方式。

批转、转发文件的通知，根据情况，可以在开头表述通知缘由，但多数以直接表达转发对象和转发决定为开头，无需说明缘由。

发布规章的通知，多数情况下篇段合一，无明显的开头部分，一般也不交代缘由。

2．通知事项

这是通知的主体部分，所发布的指示、安排的工作、提出的方法、措施和步骤等，都在这一部分中有条理地组织表达。内容复杂的需要分条列款。

晓谕性通知，有时需要列出新成立的组织的成员名单，以及改变名称或隶属关系之后职权的变动等。

3．执行要求

发布指示、安排工作的通知，可以在结尾处提出贯彻执行的有关要求。如无必要，可以没有这一部分。

其它篇幅短小的通知，一般不需有专门的结尾部分

【 范 文 一 】

关于实行国家公务员培训证书管理制度的通知

人发〔1999〕68号

各省、自治区、直辖市人事(人事劳动)厅(局)，国务院各部委、各直属机构人事(教育 )部门，新疆生产建设兵团人事局：

为建设一支高素质的专业化国家公务员队伍，近年来，各级行政机关按照《国家公务员暂行条例》和《国家公务员培训暂行规定》，积极组织实施公务员培训，取得了较好的效果，但 是，在培训证书管理上，还存在着缺乏严肃性、权威性和不够规范等问题。须大力加强对公务员培训特别是证书的管理，使培训工作走上规范化的轨道。为此，人事部决定实行公务员 培训证书管理制度。现将有关事项通知如下：

一、培训证书是公务员接受培训的有效记录和证明，培训期间的学习成绩和鉴定，是公务员年度考核、任职、定级和晋升职务的重要依据。

二、培训证书全国统一样式，由人事部监制，在全国各级行政机关通用。

中央国家行政机关公务员的培训证书，由人事部统一制作、管理和发放，经商财政部有关部门同意，印制证书工本费从中央财政拨给人事部的行政机关事业费中列支。

地方国家行政机关公务员的培训证书，由人事部提供证书样本，各省、自治区、直辖市政府人事部门负责制作、管理和发放。

三、培训证书全国统一编号，共八位数。中央国家行政机关在八位序号前加“国”字；省、自治区、直辖市在八位序号前加本地区的汉字简称。八位数字自左至右第一、二位为部门或 地(市)代码，后六位为证书序号。

四、培训证书发放对象为公务员，证书由公务员本人保管。公务员参加由政府人事部门组织或认可的初任培训、任职培训、专门业务培训、更新知识培训及其它类型的培训均应在证书 上登记。公务员参加上述各类培训时，须将培训证书交与施教机构，由施教机构负责登记培训科目、学时和成绩，学员所在单位和政府人事部门审核。

五、政府人事部门对培训证书实行不定期验证制度。县级以上政府人事部门负责本行政辖区内的验证工作。如发现私自涂改证书登记内容、伪造证书等情形的，由验证机关收缴证书， 并根据情节轻重给予批评教育或者行政处分。

六、建立健全培训证书补办、更换制度。对损坏或者遗失的培训证书，由公务员本人提出书面申请，凭单位和施教机构提供的培训情况证明，经发证部门同意后补发，并按要求补记证 书登记内容。培训证书全部登记签满后，凭原证书由发证部门更换，原证书仍由本人保管。

七、已经印制和发放培训证书的单位，应逐步更换全国统一的培训证书，更换证书工作在20 00年7月1日以前完成。

八、1993年10月1日至1999年7月1日期间，公务员参加的各类培训，由各级政府人事部门予 以确认，并做好衔接工作。

九、各地区、各部门要按照本通知要求，在实行培训证书管理制度的同时，对公务员培训工作进行一次系统整顿，切实杜绝乱办班、乱收费、乱发证现象，促进公务员培训工作健康发 展。

人事部

一九九九年六月二十四日

【 范 文 二 】

国务院关于更改新华通讯社

香港分社、澳门分社名称问题的通知

国函〔2000〕5号

香港、澳门特别行政区政府：

鉴于中央人民政府已经对香港、澳门恢复行使主权，为更好地贯彻“一国两制”、“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治的方针和《中华人民共和国香港特别行政区基本法》、《中 华人民共和国澳门特别行政区基本法》(以下均简称基本法)，支持特别行政区政府依照基 本法施政，保障中央人民政府驻香港、澳门的工作机构按照授权履行职责，1999年12月28日 ，国务院第24次常务会议决定：自2000年1月18日起，新华通讯社香港分社、新华通讯社澳 门分社，分别更名为中央人民政府驻香港特别行政区联络办公室和中央人民政府驻澳门特别行政区联络办公室。其职责为：

一、联系外交部驻香港特别行政区特派员公署、外交部驻澳门特别行政区特派员公署和中国人民解放军驻香港部队、中国人民解放军驻澳门部队。

二、联系并协助内地有关部门管理在香港、澳门的中资机构。

三、促进香港、澳门与内地之间的经济、教育、科学、文化、体育等领域的交流与合作。联系香港、澳门社会各界人士，增进内地与香港、澳门之间交往。反映香港、澳门居民对内地 的意见。

四、处理有关涉台事务。

五、承办中央人民政府交办的其他事项。

中央人民政府驻香港、澳门特别行政区联络办公室及其人员，将严格遵守基本法和当地的法律，依法履行职责。特别行政区政府在处理与联络办公室职责有关的事务时，可与其联系。

新华通讯社香港分社和新华通讯社澳门分社更名后，中央人民政府驻香港特别行政区的机构有：中央人民政府驻香港特别行政区联络办公室，外交部驻香港特别行政区特派员公署，中 国人民解放军驻香港部队；中央人民政府驻澳门特别行政区的机构有：中央人民政府驻澳门特别行政区联络办公室，外交部驻澳门特别行政区特派员公署，中国人民解放军驻澳门部队 。请特别行政区政府为上述机构提供履行职责所必须的工作便利和豁免。原新华通讯社香港分社和新华通讯社澳门分社承担的新闻业务，将分别由新华通讯社提请特别行政区政府注册 的新华通讯社香港特别行政区分社、新华通讯社澳门特别行政区分社承担，请特别行政区政府为其注册和开展工作提供便利。

特此通知。

国务院

二○○○年一月十五日

【 范 文 三 】

关于印发《关于新时期加强高等学校

教师队伍建设的意见》的通知

教人〔1999〕10号

各省、自治区、直辖市教委、教育厅，广东省高教厅，新疆生产建设兵团教委，部属各高等院校：

现将《关于新时期加强高等学校教师队伍建设的意见》(以下简称《意见》)印发给你们， 请遵照执行。《意见》是贯彻落实全国教育工作会议精神和国务院批转教育部《面向21世纪 教育振兴行动计划》，加强全国高等学校队伍建设的指导性文件。请各地和高等学校根据《 意见》的精神，结合当地和学校的实际情况，制定本地区和本校“十五”期间高等学校教师队伍建设的实施规划，并采取有效措施，使教师队伍建设的目标、任务落到实处，将高等学 校教师队伍建设推向新的发展阶段，以适应教育改革与发展的需要。

各省(区、市)和教育部直属高等学校的实施规划，请尽快报我部备案。

教育部

一九九九年八月十六日

(《意见》原文略)

【 病文分析 】

××部关于成立摄影小组的通知

我部成立一个摄影小组，目的是为了更好地配合五讲四美活动，丰富我们的业余文化生活，培养我们的情操，有利于我们提高观察生活的能力，从生活中挖掘出美的事物，使我们更加 热爱我们的社会主义祖国。

本小组将聘请专业或业余摄影家来讲学，在一、二年内本小组成员除了能掌握摄影基本知识外，还能学会在拍摄过程中常用的知识；如追随法、逆光摄影法、高调摄影等，在冲洗照片 过程中常用的：如冲洗技术，多次曝光叠加成像，修改底片等方法。待初步掌握了这些技能以后，我们还将出外采访，从而更好地深入实际，了解社会，还将尽可能地游历祖国名山大 川，拍出有浓郁的生活气息和奇丽风光的艺术照片，并举办学员作品展览，评出优秀作品，对作者予以适当奖励，结业时，凡掌握了所学内容者，都发给毕业证书，并赠送纪念品。总 之，凡加入本小组的同志，只要认真学习，虚心请教，互相交流，取长补短，切磋技艺，都会在摄影技术上取得很大进步，成为祖国有用的人才。

凡是对摄影有爱好的同志，可以自愿报名参加，要自带照像机，有摄影作品的同志最好交上来，以供录取时参考。活动时间每星期二、四下午，报名处在××部办公厅203室，报名时 交一张一寸照片，报名时间5月1日－5月10日，过期不再补报。有关各项要求望及时发给各 党支部给予传达，尽快将名单报上来。

摄影是一门艺术，它会使我们的生活更加充实，激发我们对祖国的爱和为祖国献身的勇气，望大家踊跃参加。

××部办公厅

一九××年×月×日

这篇通知存在以下问题：

1．发文机关不当

通过通知内容可知，成立摄影小组并不是本部门行政和业务工作的需要，而是丰富干部职工的业余文化生活。这样的工作不应由办公厅出面来做，而应由工会文体部门来做，用工会的 名义发文。而且这一工作实际上只涉及部直属机构，不可能涉及到所有部属机构，用部直属机关工会的名义发文，才是最恰当的。

2．结构紊乱

通知开头阐述了成立摄影小组的目的和意义，结尾对此进行了简单重复。这是结构紊乱的表现之一。

通知的主体，本应按照活动内容、活动方式、报名须知等几个方面，有层次有条理地组织结构。可是本文的结构没有条理，相当混乱，仅以第三自然段为例，竟有四个不同方面的内容 混淆在一起：报名条件、小组开展活动的时间安排、欲参加者的报名时间和地点、本文的传达和执行要求。

3．违反有关政策，机构关系混乱

这篇通知说参加摄影小组的人可获得“毕业证书”，显然违反政策。只有经过教育机构的相关课程的系统学习，并经考试合格之后，才能获得教育部门颁发的毕业证书，一个业余性质 的活动小组，不应该有什么“毕业证书”之说。

活动时间的安排是每周二、四下午，这本是正常工作时间，小组成员却可以放下工作去参加业余文化活动，也是违反工作纪律的。

通知要求各党支部对本文件及时进行传达，部门关系明显是混乱的。办公厅是行政部门，怎么能指挥党基层组织呢？党支部的工作，应该由上级党委来安排。

4．表达逻辑不清，语言辞不达意

第二段在说明学习内容时，对摄影的知识和技法概括得逻辑不清，十分混乱。关于拍摄技法和暗房技法，在概念上就没有分清，导致相互交叉、混杂。

语言辞不达意的现象很多，这里只指出一点：第二段末尾说参加摄影小组的人可以“成为祖国有用的人才”，难道参加之前就肯定不是有用人才，不参加者永远不能成为有用人才吗？ 这种荒唐的意思不会是作者原有的用意，而是作者运用语言的能力不足所造成的语意混乱。

 
第十章晓谕性公文
第一节 公告

一公告的含义、特点和类型

(一)公告的含义

公告是行政公文的主要文种之一，它和通告都属于发布范围广泛的晓谕性文种。

《国家行政机关公文处理办法》对公告的功能作了如下规定：

适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项。

公告的用途主要体现在两个方面：

一是向国内外宣布重要事项。具体说，包括公布法律、法令、法规；公布重大国家事务活动，如国家领导人出访、任免、逝世；公布重大科技成果；公布有关重要决定等。如国家税务 总局关于外籍个人储蓄存款利息所得个人所得税有关问题所发布的公告(见后附范文)。

二是向国内外宣布法定事项。法定事项，包括按照《中华人民共和国民事诉讼法》等法律规定发布的公告，以及根据法律条文向社会公布有关规定的公告。例如外交部根据《中华人民 共和国澳门特别行政区基本法》第139条的规定，继续给予进入澳门的国家及地区的人员进入澳门特别行政区免办签证待遇的公告(见后附范文)。

党的机关公文中没有公告，但有与之功能相似的“公报”。

(二)公告的特点

1．发文权力的限制性

由于公告宣布的是重大事项和法定事项，发文的权力被限制在高层行政机关及其职能部门的范围之内。具体说，国家最高权力机关(人大及其常委会)，国家最高行政机关(国务院) 及其所属部门，各省市、自治区、直辖市行政领导机关，某些法定机关，如税务局、海关、铁路局、人民银行、检察院、法院等，有制发公告的权力。其他地方行政机关，一般不能发 布公告。党团组织、社会团体、企事业单位，不能发布公告。

2．发布范围的广泛性

公告是向“国内外”发布重要事项和法定事项的公文，其信息传达范围有时是全国，有时是全世界。譬如，我国曾以公告的形式公布中国科学院院士名单，一方面确立他们在我国科学 界学术带头人地位，一方面尽力为他们争取在国际科学界的地位。这样的公告肯定会在世界科学界产生一定的影响。我国有关部门还曾在《人民日报》上刊登公告，公布中国名酒和中 国优质酒的品牌、商标和生产企业，已便消费者能认清名牌。

3．题材的重大性

公告的题材，必须是能在国际国内产生一定影响的重要事项，或者依法必须向社会公布的法定事项。公告的内容庄重严肃，体现着国家权力部门的威严，既要能够将有关信息和政策公 诸于众，又要考虑在国内国际可能产生的政治影响。一般性的决定、指示、通知的内容，都不能用公告的形式发布，因为它们很难具有全国和国际性的意义。

4．内容和传播方式的新闻性

公告还有一定的新闻性特点。所谓新闻，就是对新近发生的、群众关心的、应知而未知的事实的报道。公告的内容，都是新近的、群众应知而未知的事项，在一定程度上具有新闻的特 点。公告的发布形式也有新闻性特征，它一般不用红头文件的方式传播，而是在报刊上公开刊登。

(三)公告的分类

1．重要事项的公告

凡是用来宣布有关国家的政治、经济、军事、科技、教育、人事、外交等方面需要告知全民的重要事项的，都属此类公告。常见的有国家重要领导岗位的变动，领导人的出访或其他重 大活动，重要科技成果的公布，重要军事行动等等。如全国人大常务委员会关于确认全国人大代表资格的公告，新华社受权宣布我国将进行向太平洋发射运载火箭试验的公告，都属此 类公告。

2．法定事项的公告

依照有关法律和法规的规定，一些重要事情和主要环节必须以公告的方式向全民公布。

《中华人民共和国专利法》第三十九条规定：“发明专利申请经实质审查没有发现驳回理由的，专利局应当作出审定，予以公告。”

《中华人民共和国企业破产法(试行)》第九条规定：“人民法院受理破产案件后，应当在 十日内通知债务人并且发布公告。”

《国务院公务员暂行条例》第十六条规定，录用国家公务员要“发布招考公告”。

《中华人民共和国民事诉讼法》规定发布的公告种类繁多， 有通知权利人登记公告，送达公告，开庭公告，宣告失踪宣告死亡公告，财产认领公告，强制迁出房屋、强制退出土地公 告等。

上述公告均属法定事项公告。

二公告的写法

(一)公告的标题和发文字号

公告的标题有四种不同的构成形式。

一是公文标题的常规形式，由发文机关＋主要内容＋文种组成。如《国务院关于坚决制止冲击铁路确保铁路运输安全畅通的公告》。

二是省略主要内容的写法，由发文机关＋文种组成。如《国家税务总局公告》、《对外经济贸易部公告》。这是公告比较常用的标题形式。

三是省略发文机关，由主要内容＋文种组成。如《关于1990年全国清理“三角债”成果和19 92年继续清理“三角债”工作的公告》。这种标题形式比较少见。

四是只标文种《公告》二字。

公告一般不用公文的常规发文字号，而是在标题下文正中标示“第×号”。有些公告可以没有发文字号。

(二)公告的正文

1．开头

开头主要用来写发布公告的缘由，包括根据、目的、意义等。如1989年6月15日《人民日报》刊登的《对外经济贸易部公告》的开头：

为了进一步加强对进口货物唛头及进口合同编号的管理，消除目前在进口唛头代号上的混乱现象，根据治理经济环境，整顿经济秩序的精神，特对进口唛头的管理公告如下：

这是公文普遍采用的常规开头方式，多数公告都采用这样的开头。但也有不写公告缘由，一开头就进入公告事项的。

2．主体

主体用来写公告事项。因每篇公告的内容不同，主体的写法因文而异。有时用贯通式写法，有时需要分条列出。总之，这部分要求条理清楚、用语准确、简明庄重。

3．结语

一般用“特此公告”的格式化用语作结。不过，这不是惟一的选择，有些公告的结尾专用一个自然段来写执行要求，也有的公告既不写执行要求，也不用“特此公告”的结语，事完文 止，也不失为一种干净利落的收束方式。

【 范 文 一 】

中华人民共和国外交部公告

(1999年11月30日)

中华人民共和国政府恢复对澳门行使主权后，为便利澳门特别行政区同世界各国和地区人员往来，从1999年12月20日起，目前可免办签证进入澳门的国家及地区的人员进入澳门特别行政区，原则上继续给予免办签证待遇。根据《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》第13 9条“对世界各国或各地区的人入境、逗留和离境，澳门特别行政区政府可实行出入境管制 ”的规定，给予免办签证待遇的国家和地区以及非免办签证国家人员申办赴澳签证的具体办 法，将由澳门特别行政区政府决定并予公布。

外国人前往中国内地及香港特别行政区，需办理签证的仍应按现行有关规定申请签证，办理必要的手续。

——《中华人民共和国国务院公报》，2000年第1号

【 范 文 二 】

国家税务总局公告

根据九届全国人大常委会第11次会议的决定和国务院第272号令，从1999年11月1日开始，我 国恢复对储蓄存款利息征收个人所得税。按照有关规定，储蓄机构在12月20日对活期存款结 息时，应依法代扣代缴储户应纳的个人所得税。为了正确执行我国政府与有关国家政府签订 的税收协定，维护协定缔约国居民的合法权益，特公告如下：

一、凡在我国境内各内资商业银行、城乡信用社、邮政储蓄机构、外资银行等储蓄机构(以 下简称储蓄机构)存有人民币、外币活期存款的外籍储户，应在2000年6月30日前，持能证明其税收协定缔约国居民身份的有效证件，到开立储蓄存款帐户的储蓄机构办理确认税收协 定缔约国居民身份的手续，以便在活期存款结息时，按照税收协定规定的税率计算代扣代缴储户应纳的储蓄存款利息所得个人所得税。

二、对2000年6月30日前，仍未到储蓄机构办理确认税收协定缔约国居民身份手续的外籍储 户，各储蓄机构在对其活期存款结息时，一律按20％的法定税率计算代扣代缴储户应缴纳的 储蓄存款利息所得个人所得税。

特此公告。

——《中华人民共和国国务院公报》2000年第7号

【 范 文 三 】

中华人民共和国财政部公告

(第1号)

根据《中华人民共和国国库券条例》，现就发行1995年3年期凭证式国库券公告如下：

一、1995年3年期凭证式国库券从3月1日起开始发行，7月31日结束。

二、凭证式国库券从购买之日起开始计息，到期一次还本付息，持满三年的，年利率为14％ ，并实行保值贴补。

三、凭证式国库券可以计名、可以挂失，不上市流通。发行期结束后，持券人可以随时到原购买网点提前兑取。

四、凭证式国库券面向全社会公开发行，居民个人和其他投资者可到中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国人民建设银行、交通银行、邮政部门的储蓄网点和财政部门的国债 服务部购买。

五、凭证式国库券采取单利方式计息，不计复利。

有关具体办法另行颂布。

特此公告。

中华人民共和国财政部

一九九五年二月二十二日

(第2号)

根据《中华人民共和国国库券条例》，现就发行1995年3年期无记名国库券公告如下：

一、1995年3年期无记名国库券，票面年利率为14．5％，从3月1日开始发行，3月20日结束 。

二、无记名国库券由证券经营机构承购包销后向社会公开销售，各类投资者均可购买。

三、无记名国库券发行结束后可以上市流通，但不记名，不挂失。

四、无记名国库券从3月1日起开始计息，采取单利方式，不计复利，到期一次还本付息，不 实行保值贴补。

特此公告。

中华人民共和国财政部

一九九五年二月二十二日

第二节 通告

一通告的含义和特点

(一)通告的含义

通告是行政公文的主要文种之一。《国家行政机关公文处理办法》把通告的功能定义为：

适用于公布社会有关方面应当遵守或者周知的事项。

党的机关公文中没有通告这一文体。

通告和公告二者有一些相似之处，也有一些不同之处。

相似之处是都具有晓谕性和公布性，也就是说，内容都是知照性的，发布范围都是面向全社会。

要想避免二者之间概念的混淆和文体的误用，关键是区分二者的不同。这些区别可大致概括为以下四个方面：

内容的重要程度不同。

公告是用来发布重要事项和法定事项的，涉及内容多是国家大事或省市级的行政大事，或者履行法律规定必须遵循的程序。小的局部性事项和非法定的事项，不能采用公告的形式公布 。

通告是用来发布在一定范围内需要遵守或周知的事项的，它所涉及的事项一般没有公告那么重大。

对发文机关的限制性有较大不同。

公告是一种高级别的文体，只有涉及全局性的重大事项或法定事项时，才能由高级别的行政部门发布，这一点前面介绍公告的特点时已有阐述。

而通告是一种高级机关和基层单位都可使用的文体，不仅行政机关可以制发，社会团体、企事业单位在自己的职权范围之内，也可以制发。

发布范围有所不同。

公告是向国内外发布重要事项和法定事项采用的文种，它的发布范围比较大，面向全国，有时面向全世界，遍示天下，一体周知，接受的人越多越好。

通告虽然也是面向社会发布的，但多是限定在一个特定社区范围内，而且内容也多是指向一个特定的人群，要求这一社区的某一类特定人群遵守或周知。所以通告的定义中特意强调了 “在一定范围内公布”。

发布的方式不同。

公告多数是在报刊上刊登，一般不用红头文件的方式下发，也不能印成布告的形式公开张贴。

而通告可以在新闻媒体上刊登，也可以用红头文件的形式下发，还可以公开张贴。

(二)通告的特点

1．法规性

通告常用来颁布地方性的法规，这些法规一经颁布，特定范围内的部门、单位和民众都必须遵守、执行。例如，《××省无线电管理委员会办公室关于清理整顿无线电通信秩序的通告 》，对有关事宜作了八条规定；《××市人民政府关于坚决清理非法占道经营的通告》，为改善交通秩序和市容环境，作了五条规定。

2．周知性

通告的内容，要求在一定范围内的人们或特定的人群普遍知晓，以使他们了解有关政策法令，遵守某些规定事项，共同维护社会公务管理秩序。

3．实务性

所有的公文都是实用文，从根本性质上说都应该是务实的。但它们之间还是有一些区别，有的公文只是告知某事，或者宣传某些思想、政策，并不指向具体事务。通告则是一种直接指 向某项事务的文种，务实性比较突出。

4．行业性

不少通告都具有鲜明的行业性特点，如税务局关于征税的通告，机动车管理部门关于机动车辆年度检验的通告，银行关于发行新版人民币的通告，房产管理局关于对商品房销售面积进 行检查的通告等等，都是针对其所负责的那一部分的业务或技术事务发出的通告。因此，通告行文中要时常引用本行业的法规、规章，也免不了使用本行业的术语、行话。

(三)通告的分类

通告有法规性通告和知照性通告两大类型。这两种通告是以法规性的强弱不同为标准来区分的，二者之间没有绝对的界限。法规性的通告不可能没有知照性，知照性的通告完全没有法 规内容的也不多见。但二者在性质上毕竟有所区分，如《关于坚决清理非法占道经营的通告》，强制性措施较多，属于法规性通告；关于因施工停水、停电的通告，主要起通知事项的 作用，没有强制性措施，属于知照性通告。

二通告的写法

(一)通告的标题和发文字号

1．通告的标题

通告的标题，主要有两种写法。

一是全题写法，也就是公文标题的常规写法，由发文机关、主要内容、文种三者共同构成。如《河南省地方税务局关于认真落实〈事业单位、社会团体、民办非企业单位企业所得税征 收管理办法〉的通告》、《广西工商行政管理局广西国有资产管理局关于办理19××年 度企业法人年检及国有资产产权登记的通告》等。

二是省略主要内容的写法，由发文机关、文种组成。如《中华人民共和国公安部通告》、《 ××市房地产管理局通告》等。

通告也可以由主要内容和文种构成标题，还有的通告标题只有文种“通告”两字。

通告标题还有一种特殊的写法，将标题分为两个部分，第一部分是发文机关加文种，即“× ××通告”；第二部分是通告的主要内容。例如《中国人民银行通告明日起发行1990年版 壹圆券人民币》。

2．通告的发文字号

通告的发文字号不像一般公文那样只用常规方式，在实践中有多种情况并存。

如果是政府发布通告，要有正规的发文字号，如《××市人民政府关于坚决清理非法占道经营的通告》，发文字号就是“市政告字〔1997〕6号”。

如果是某一行业管理部门发布通告，则可采用“第×号”的方式，标示位置在标题之下正中。

一些基层企事业单位发布的通告，也可以没有字号。

(二)通告的正文

正文采用公文通用结构模式撰写，共分三大部分。

1．通告缘由

作为开头部分，通告缘由主要用来表达发布通告的背景、根据、目的、意义。如：

近期以来，我市清理非法占道经营，经过几次集中整治，取得了一定效果，但在一些主干道上仍有反复，禁而不止，影响交通和市容环境，群众反映强烈。为推进“讲文明、树新风” 活动和精神文明建设八大工程的深入开展，市政府决定，集中一段时间，加大工作力度，实行综合整治，坚决彻底清理非法占道经营，让路于车，还道于民，改善交通秩序和市容环境 。现通告如下：

这个开头部分主要写了发布通告的前景、根据和目的。

2．通告事项

这是主体部分，文字最多，内容最复杂。较多采用分条列项的写法，以做到条理分明，层次清晰。如果内容比较单一，也可采用贯通式写法，

3．通告结语

这是结尾部分，写法比较简单，多采用“本通告自发布之日起实施”或“特此通告”的模式化结语。

【 范 文 一 】

河南省地方税务局关于认真落实《事业单位、社会

团体、民办非企业单位企业所得税征收管理办法》的通告

第1号

为认真落实国家税务总局关于《事业单位、社会团体、民办非企业单位企业所得税征收管理办法》，切实加强我省事业单位、社会团体、民办非企业单位的企业所得税征收管理工作， 特通告如下：

一、事业单位、社会团体、民办非企业单位以实行独立经济核算的单位(组织)为企业所得 税纳税义务人。

二、事业单位、社会团体、民办非企业单位的收入，除国务院或财政部、国家税务总局规定免征企业所得税的项目外，均应计入应纳税收入总额，依法计征企业所得税。

三、事业单位、社会团体、民办非企业单位的下列收入免征企业所得税：财政拨款；经国务院及财政部批准设立和收取，并纳入财政预算管理或财政预算外资金专户管理的政府性基金 、资金、附加收入；经国务院、省级人民政府批准，并纳入财政预算管理或财政预算外资金专户管理的行政事业性收费；经财政部核准不上交财政专户管理的预算外资金；事业单位从 主管部门和上级单位取得的用于事业发展的专项补助收入；事业单位从其所属独立核算经营单位的税后利润中取得的收入；社会团体取得的各级政府资助；社会团体按照省级以上民政 、财政部门规定收取的会费；社会各界的捐赠收入等。纳税人凡有免征企业所得税收入项目的，应根据税务机关要求提供有关证明资料，对未出具证明文件的收入，主管税务机关可不 将其视为免税收入。

四、事业单位、社会团体、民办非企业单位对与取得应税收入有关的支出项目和与免税收入有关的支出项目应分别核算。确实难以划分清楚的，经主管税务机关审核同意，采取分摊比 例法的方法确定。对不按规定核算，又不能正确地申报按分摊比例法计算应纳税所得额的，主管税务机关有权根据有关法律、法规的规定核定其应纳税额。

五、从事生产、经营和非专门从事生产、经营而有应税收入的事业单位、社会团体、民办非企业单位，凡是没有按照《中华人民共和国税收征收管理法》和《国家税务总局登记管理办 法》向所在地税务机关申报办理税务登记的，应于本通告发布之日起三十日内向主管税务机关办理税务登记，凡逾期不办税务登记的，依法处以二千元以下的罚款；情节严重的，依法 处以二千元以上一万以下的罚款。

六、事业单位、社会团体、民办非企业单位以纳税年度内无论是否有应纳税所得额，都应当自觉按照规定期限和要求向主管税务机关报送纳税申报表和会计报表，凡未按照规定的期限 办理纳税申报的，由主管税务机关责令限期改正，并依法处以二千元以下的罚款；逾期不改正的，依法处以二千元以上一万元以下的罚款。

特此通告

河南省地方税务局

二○○○年一月二十六日

【 范 文 二 】

××省无线电管理委员会办公室

关于清理整顿无线电通信秩序的通告

为加强无线电管理，整顿和维护空中电波秩序，根据《中华人民共和国无线电管理条例》、《中华人民共和国刑法》、《无线电管理处罚规定》和国家有关法律、法规规定，决定对我 省境内设置、使用无线电台(站)和研制、生产、进口、销售无线电设备情况进行清理整顿 ，现将有关事宜通告如下：

一、清理整顿范围：凡在我省境内除军事系统外，设置、使用的各类无线电台(站)以及研制 、生产、进口、销售无线电设备的单位和个人。

二、设置、使用无线电台(站)，必须事先提出书面申请，到相应的无线电管理机关办理设 台审批手续，在规定时间内领取中华人民共和国无线电台执照。未取得无线电台执照或手续不全而使用的，均属违法，按擅自设置、使用进行处罚。

三、任何单位和个人未经国家、省、市无线电管理机关批准，不得擅自转让无线电频率。禁止出租或者变相出租以及擅自以频率作为投资同他人合作进行经营活动；不得擅自使用未经 批准的无线电频率；无线电频率使用期满，需继续使用的，必须到原批准机关办理续用手续。

设置、使用各类无线电发射设备，必须按照国家规定按时、足额缴纳无线电频率占用费，逾期半年未缴纳的，将采取措施，收回频率，所造成的一切后果自负。

四、不得随意变更无线电管理机关核定的无线电频率、电台呼号、名称、台址、服务范围、通信对象、发射功率等设台资料申报项目和有关技术参数，确需变更的，必须在十五日内向 原批准机关办理变更手续。

设台单位或个人由于转制、重组、破产等原因更换台站名称，现设台单位或个人必须在十五日内到原设台批准机关办理更名手续。

各类无线电台(站)发射设备因故停用、撤销、报废和设备老化、损坏、丢失，无法继续使 用的，使用单位必须在三十日内到原批准机关办理相关手续。

五、企业研制、生产、销售无线电发射设备(含微功率短距离无线电设备)，必须符合国家 技术标准和有关规定。进行实效发射试验时，必须经无线电管理机关批准，办理临时设台手续。

进口无线电发射设备的频率、频段和有关技术指标必须符合国家规定，报国家或者无线电管理机关批准。

六、设置、使用无线电台(站)，一经批准、注册，即为合法设台，任何单位和个人都无权 擅自进行无线电台发射设备的买、卖。

无线寻呼台的联系、兼并、转让、转卖，必须经原批准机关同意，办理相关手续，不得非法交易，造成严重后果者的，由非法交易双方承担全部责任。

七、任何单位和个人都不得销售和使用不符合国家技术标准的大功率无绳电话、无线话筒及其它无线电设备，对继续销售和使用，干扰其它正常无线电业务的，一经发现，要坚决予以 取缔，没收一切设备。

八、加强对“三高”(高山、高楼、高塔)设台的管理。凡在“三高”地点设台必须经无线 电管理机关批准，产权单位应予以监督。有关“三高”设台的管理规定，将另行通告。

凡违反上述通告精神的，在此通告公布之日起三十日内，必须到相应的无线电管理机关办理相关手续或说明情况。三十日内仍未办理，也不说明情况的，将依据国家的有关规定进行处 理，情节严重的，予以查封或没收设备，并处以罚款或吊销其电台执照。干扰正常无线电通讯，造成严重后果的，按《中华人民共和国刑法》第288条之规定，提请司法机关追究其刑 事责任。

为了保证合法无线电台(站)的正当权益，省、市无线电管理机关将在全省开展长期的无线 电稽查工作，望社会各界给予大力支持和协助，一旦发现违法行为，请及时向省无线电管理委员会办公室法规稽查部门举报。举报电话：×××－××××××××转分机×××或× ××或×××。

特此通告

××省无线电管理委员会办公室

一九九九年三月三十一日

【 范 文 三 】

中国人民银行通告

明日起发行1990年版壹圆券人民币

以国务院批准，我行定于1995年3月1日起发行1990年版壹圆券人民币。

一、1990年版壹圆券与1980年版壹圆券比较，总体设计不变，对局部图案和色调稍有调整， 具有以下特征：

(一)由双面凹印改为正面单面凹印；

(二)正面：中间部位的底纹全部由假金色底纹代替了原来的黄色和桔黄色底纹。两侧部分的底纹全部由大红色代替了原来的大红色和黄色。背面：以桔黄色代替了假金色。

(三)年号由1980改为1990。

二、新发行的1990年版壹圆券人民币与现行壹圆券人民币在市场上同时流通使用，任何单位和个人不得拒收其中任何一种人民币。

行长×××

一九九五年二月二十二日

【 病文分析 】

通告

本渡口是清香河上最大的渡口，过往车辆、行人很多，等候时间往往较长。为了减少等船时间，加强渡口管理，特做如下规定：

一、凡需乘渡船过河者必须购票，机动车每辆五角；非机动车每辆三角；行人每位二角(一 米以下儿童免票)。不买票者，不能乘船。

二、乘客必须听从工作人员指挥，按顺序上下船。各种车辆要按指定位置排放，以保证渡船安全。

三、不准携带易燃、易爆、腐蚀性强的物品上船。违反规定，擅自携带上船，被查出者，没收所带物品，并酌情予以5元至25元的罚款。

四、凡牵引牲畜过渡，到指定仓位，并购票，每头(只、匹)三角。放在筐、篮等容器内携 带的家禽、仔猪免票，但数量不能过多。

五、渡船开动后，乘船者不要来回走动；机动车必须熄火；牲畜必须有人看守。

六、乘船者必须爱护渡船及其设备，损坏要赔偿。

七、违反规定或者在船上无理取闹，不听指挥，妨碍渡船正常航行者重罚。情节严重的扭送公安机关，依法惩处。

清香河渡口管理处

一九××年×月×日

这篇通告存在以下几个方面的问题：

1．文种选择不完全适当

办一件公事，往往有多个文种可供选择使用，但只有一个文种是最合适的。这里公布的是一个渡口的管理规定，是在一定范围内公布应当遵守或周知的事项，采用通告行文，不能说不 对。但衡量文体选择是否准确，还要看有没有更合适的文种可用。在正规公文中，似乎没有比通告更合适的文种了，但在其他机关事务应用文中，还有更合适的，那就是“乘客须知” 。“须知”虽不是一种正规的公文体裁，但在车站、码头被广泛采用，而且实用效果很好。这篇文章中的内容，书写在告示板上在售票处和候船大厅里长期悬挂，要比形成公文效果好 。因此，这篇文章选择的文种虽不能算错，但不是最适当的。

2．结构混乱

在这篇文章中，存在两种不同的秩序，一种是乘船过渡的时间秩序，分买票、候船、上船、过渡、下船等一些环节。另一种是乘船对象的主次秩序，主要有乘客、车辆、牲畜三种， 应以人为尊，其他两种次之。

如果按时间排列内容，应先说购票问题，按人、车、畜的顺序，将购票须知一次说完。然后说乘船不得携带易燃、易爆等“三品”的问题。接下来依次说候船时应注意的问题、上船时 的顺序和仓位问题、船在航行之中应注意的问题，以及下船的问题。在每一个环节上，如果涉及人、车、畜三种过渡对象，均应按先人、再车、再牲畜的顺序排列。最后，再说违反规 定将如何惩罚的问题。

按过渡对象的不同来排列也是可取的。那就应该先说对主要过渡对象——人的种种规定，将乘客应如何购票、如何不得携带“三品”、如何候船、上船等，集中说完。然后再说车如何 购票、上船、摆放、熄火等事项。最后说牲畜如何购票、如何上船、必须有人看管等要求。关于人的内容多，可以列为若干条。车和牲畜，则可各用一条说完。这样的结构，也是秩序 井然的。

而这篇文章的结构却比较混乱，第一条说了人和车的购票事项，牲畜的购票却到第四条才提及。还有，第二条说的是上船的事项，第三条却又说不得携带“三品”的问题，显然时间秩 序颠倒了。第五条中机动车熄火、牲畜有人看管的要求，应在上船一条中说，或者以过渡对象不同分别在专门条款中说明，在开动之后的注意事项中混在一起提出，既不合时间秩序， 也不合分类秩序。

3．语言含义不明、逻辑性差

下面挑出一些语言问题作简略评析：

“过往车辆、行人很多”，应将“行人”改为“乘客”，并且要把“乘客”放在最前面。

“为了减少等船时间，加强渡口管理”，从字面看，这是发布通告的两个目的，但逻辑上经不起推敲：减少等船时间，实际应是指保证渡船按时开航，这难道不是加强渡口管理的一个 方面吗？怎么能跟加强渡口管理并列还排列在前呢？

“凡需乘船过河者”太不精炼，“乘客”二字即可。该条最后“不买票者，不能乘船”是对前文的简单重复，应删去。

“凡牵引牲畜过渡，到指定仓位”的说法，意义不明，应该说成：“牲畜过渡应到指定的牲畜仓，并由主人看守”。

“放在筐、篮等容器内携带的家禽、仔猪免票，但数量不能过多”一句，其中的“过多”是模糊词语，无法确定界限，必须明确数量限制才不至于在工作中出现被动。

这篇文章虽然毛病多多，但修改起来并不困难。

第三节公报

一公报的含义和特点

(一)公报的含义

公报是党的机关公文中的一个主要文种，《中国共产党机关公文处理条例》为其所下的定义是：

用于公开发布重要决定或者重大事件。

行政公文的主要文种中没有提到公报，但公报作为行政公文出现的情况却并不鲜见。

公报作为党的机关公文出现时，主要是党的中央机关用于发布重要决策。例如，《中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报》，向全社会宣布了全党全国的工作重点将转移 到以经济建设为中心的社会主义现代化建设上来。这一决策产生了极其深远的影响，直到现在，人们在谈到改革开放时，还频繁地使用“三中全会以来”的说法。还有，《中国共产党 第十四届中央委员会第三次全体会议公报》，公开宣布了中央关于建设社会主义市场经济若干问题的决定，这是实践邓小平“建设有中国特色社会主义”理论的重要一步，对于当代中 国也是具有里程牌意义的一个文件。

公报作为行政公文使用时，主要是国家和政府用以通报外国元首或政府首脑来访时的情况以及双方形成的共识。例如《江泽民主席与叶利钦总统非正式会晤联合新闻公报》(1999年12 月10日发布)、《中华人民共和国政府与捷克共和国政府联合公报》(1999年12月18日发布 )。

(二)公报的特点

1．重要性

公报的发布机关级别很高，或者是以中央的名义，或者是以国家的名义，或者是以中央政府的名义。公报所涉及的内容，应是党内外、国内外普遍关心和瞩目的重大事件或重要决定。

2．公开性

公报是公诸于众的文件，无需保密，一般也没有主送机关、抄送机关，而是普告天下，一体周知。

3．新闻性

公报的内容都是新近发生的事件或新近作出的决定，属于人民群众关心、应知而未知的事项，要求制作和发布迅速、及时，因此又具有新闻性特点。

二公报的分类和写法

(一)会议公报

会议公报是党的重要会议就会议情况或重要决定事项公开发布的公报，其内容必须是经会议讨论通过并决定公开发布的。

会议公报的标题由会议名称＋文种名称组成，如《中国共产党第十四届中央委员会第二次会议公报》。

会议公报的正文的写法大致如下：

开头部分，写明会议基本情况。包括会议的时间、地点、出席人员、主持人等。例如《中国共产党第十四届中央委员会第二次全体会议公报》开头由两个自然段组成。第一段说：“中 国共产党第十四届中央委员会第二次全体会议，于1993年3月5日至7日在北京举行。”第二 段的内容是：“出席这次全会的有，中央委员184人，中央候补委员125人。有关负责同志49 人列席了会议。中央政治局主持会议，中央委员会总书记江泽民同志作了重要讲话。”基本情况包括时间、地点、人物、事件等叙述要素，要写得简明扼要、清楚明白。

主体部分，介绍会议议定情况和主要精神。仍以十四届二中全会公报为例：第三自然段写明 “全会审议通过了《关于调整‘八五’计划若干指标的建议》；审议通过了《关于党政机构 改革的方案》。”这是会议的议定事项。下面概括阐述了会议主要精神，主要包括：加快改革开放和现代化建设的指导思想要坚定不移；党政机构改革必须抓紧进行；加强廉政建设大 力改进领导方法和工作作风等。这部分内容的表达要注意层次分明。

结尾部分，提出号召、希望和要求等等。例如上文的结尾：“全会号召，全党同志和全国各族人民要在邓小平同志建设有中国特色社会主义理论和党的基本路线的指引下，更紧密地团 结在以江泽民同志为核心的党中央周围，抓住时机，深化改革，扩大开放，集中力量把经济搞上去，为全面完成党的十四大确定的各项任务而继续努力奋斗。”1993年3月8日 《人民日报》。

(二)新闻公报

这是以新闻的形式将重大事件向党内外、国内外公布的文件。其写法与新闻的主要文体消息有些类似。开头部分概括叙述最核心、最重要的新闻事实，接近消息的“导语”部分。接着 具体地写明事件的过程以及与此有关的立场、态度、做法、评价等，可以按时间顺序和逻辑顺序来安排层次，类似消息的主体。最后的结语部分也类似消息的结尾，根据情况可写可不 写。

例如《中华人民共和国和斐济群岛共和国新闻公报》，开头部分写了应中国总理朱基的邀 请，斐济总理马亨德拉·乔杜里于1999年12月13日至20日对中国进行了正式访问。访问期间 ，江泽民主席会见了乔杜里，朱基总理与乔杜里总理举行了正式会谈。双方签署了《中华 人民共和国政府与斐济群岛共和国政府关于经济技术合作的协定》等文件。主体部分，以“ 双方表示”、“双方认为”、“双方重申”等词语领起，分别从五个方面阐述了双方的共识 。《中华人民共和国国务院公报》2000年第6号。

(三)联合公报

这是政党之间、国家之间、政府之间就某些重大事项或问题经过会谈、协商取得一致意见或达成谅解后，双方联合签署发布的文件。这类公报中有一些双方认可、联合签署的条文，比 一般的新闻公报有更多的务实性内容。但联合公报和新闻公报之间的界限是很模糊的，有时甚至还可以合为一体。例如《中华人民共和国和印度尼西亚共和国联合新闻公报》 《中华人民共和国国务院公报》2000年第3号。、《江泽民主席与叶利钦总统非正式 会晤联合新闻公报》。《中华人民共和国国务院公报》2000年第4号。

联合公报也是分为三大部分撰写。

开头部分写基本情况，包括时间、地点、人物、事件等。

主体部分写双方议定的事项，必要时可分条列项撰写。

结尾部分，可补充意义、交代会议气氛或双方对会谈的肯定态度，以及受邀回访的意向等。也可不单独写结尾部分。

【 范 文 一 】

中国共产党第十四届中央委员会第三次全体会议公报

(一九九三年十一月十四日)

中国共产党第十四届中央委员会第三次全体会议于1993年11月11日至14日在北京举行。

出席这次会议的中央委员182人，候补中央委员128人。有关负责同志54人列席了会议。全会 由中央政治局主持，中央委员会总书记江泽民同志作了重要讲话。

全会审议并通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。《决定》五十条，分十个部分：一、我国经济体制改革面临的新形势和新任务；二、转换国有企业经 营机制，建立现代企业制度；三、培育和发展市场体系；四、转变政府职能，建立健全宏观经济调控体系；五、建立合理的个人收入分配和社会保障制度；六、深化农村经济体制改革 ；七、深化对外经济体制改革，进一步扩大对外开放；八、进一步改革科技体制和教育体制；九、加强法律制度建设；十、进一步改革科技和改善党的领导，为本世纪末初步建 立社会主义市场经济体制而奋斗。全会认为，《决定》把党的十四大确定的经济体制改革的 目标和基本原则加以系统化、具体化，是我国建立社会主义市场经济体制的总体规划，是90 年代进行经济体制改革的行动纲领，必将对我国的改革开放和社会主义现代化建设产生重大 而深远的影响。

全会认为，在邓小平同志建设有中国特色社会主义的理论指导下，经过十五年改革，我国经济体制发生了巨大变化。以公有制为主体的多种经济成份共同发展的格局初步形成，农村经 济体制改革不断深入，国有企业经营机制正在转换，市场在资源配置中的作用迅速扩大。对外经济技术交流与合作广泛展开，计划经济体制逐步向社会主义市场经济体制过渡。改革解 放和发展了社会生产力，推动我国经济建设、人民生活和综合国力上了一个大台阶。以邓小平同志1992年初重要谈话和党的十四大为标志，我国改革开放和现代化建设事业进入了一个 新的发展阶段。改革开放迈出新的步伐，宏观调控取得积极成效，经济蓬勃发展，社会政治稳定。我们要紧紧抓住国际国内的有利时机，加快建立社会主义市场经济体制的进程，实现 国民经济持续、快速、健康的发展。

全会指出，社会主义市场经济体制是同社会主义基本制度结合在一起的。建立社会主义市场经济体制，就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。为实现这个目标，必 须坚持以公有制为主体、多种经济成份共同发展的方针，进一步转换国有企业经营机制，建立适应市场经济要求的，产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度；建立 全国统一开放的市场体系，实现城乡市场紧密结合，国内市场与国际市场相互衔接，促进资源的优化配置；转变政府管理经济的职能，建立以间接手段为主的完善的宏观调控体系，保 证国民经济的健康运行；建立以按劳分配为主体，效率优先、兼顾公平的收入制度，鼓励一部分地区一部分人先富起来，走共同富裕的道路；建立多层次的社会保障制度，为城乡居民 提供同中国国情相适应的社会保障，促进经济发展和社会稳定。这些主要环节相互联系又相互制约，构成社会主义市场经济体制的基本框架。

全会强调，建立社会主义市场经济体制是一项开创性的伟大事业。要毫不动摇地坚持邓小平同志建设有中国特色社会主义的理论和党的社会主义初级阶段的基本路线，以是否有利于发 展社会主义社会的生产力，是否有利于增强社会主义国家的综合国力，是否有利于提高人民的生活水平，作为决定各项改革措施的取舍和检验其得失的根本标准。在推进改革的过程中 ，必须解放思想、实事求是；以经济建设为中心，改革开放、经济发展和社会稳定互相促进，相互统一；尊重群众首创精神，重视群众切身利益；实行整体推进和重点突破相结合。各 级党委和政府要用党的基本理论和基本路线统揽全局，把更大的精力集中到加快改革上来，当前要紧紧抓住建立现代企业制度、市场体系和金融、财税、计划、投资、外贸等重点领域 的改革，制定具体方案，采取实际步骤，取得新的突破。

全会指出，建立社会主义市场经济体制，加快现代化建设步伐，必须坚持和改善党的领导，加强党的自身建设。要用邓小平同志建设有中国特色社会主义的理论武装全党，提高贯彻执 行党的基本路线和发展社会主义市场经济的方针政策的坚定性和自觉性。适应建立社会主义市场经济体制和经济发展的要求，积极推进政治体制改革，加强社会主义民主政治和法制建 设。坚持两手抓、两手都要硬的方针，加强社会主义精神文明建设，深入开展反腐败斗争，切实抓好廉政建设。加强社会治安综合治理。巩固和发展安定团结的政治局面。

全会号召，全党同志和全国各族人民更加紧密地团结在以江泽民同志为核心的党中央周围，在邓小平同志建设有中国特色社会主义理论和党的十四大精神的指引下，同心同德，锐意改 革，自力更生，艰苦创业，为在本世纪末初步建立起社会主义市场经济体制，实现国民经济和社会发展第二步战略目标而努力奋斗。

【 范 文 二 】

中华人民共和国政府和捷克共和国政府联合公报

(一九九九年十二月十八日)

应中华人民共和国国务院总理朱基的邀请，捷克共和国政府总理米洛什·泽曼于一九九九 年十二月十六日至十八日对中华人民共和国进行了正式访问。

朱基总理同泽曼总理举行了正式会晤。双方在友好的气氛中就加强双边关系和共同关心的 国际问题深入交换了意见，并对访问结果表示满意，相信这次访问将促进中捷友好合作关系 的进一步发展。

一、双方评价两国合作所取得的成果，认为进一步巩固双边关系符合两国人民的根本利益。双方愿继续加强两国和两国人民之间的友谊，愿在相互尊重、平等互利、互不干涉内政的原 则基础上，发展两国在各个领域长期、稳定的合作关系。

二、双方商定在两国政府机构之间广泛开展各个级别的对话，支持两国议会就共同关心的问题开展对话，鼓励两国民间机构建立联系。

三、双方重申愿进一步加强在经贸领域的互利合作，鼓励各自企业在贸易、投资、生产和技术等领域开展多种形式的合作。

双方支持两国企业在能源、交通工具、医疗、环保、纺织、家电、通讯、机电设备等领域加强合作，进一步发挥中捷经贸混委会在双边关系发展中的作用。

双方愿进一步发展科学技术研究、文化、教育、体育、旅游、新闻等领域的合作。

四、双方企业签署了《山西神头第二发电厂进口捷克、斯洛伐克2X50万千瓦发电设备合同》 ，两国政府将督促各自有关部门尽快履行合同实施所需的内部手续。

五、捷方重申在一个中国的原则基础上尊重中华人民共和国的主权和领土完整，承认台湾是中国领土不可分割的一部分。

六、双方尊重《联合国宪章》的宗旨和原则以及公认的国际法准则，愿为维护和平、促进发展、保护人权、实现人类的共同进步作出积极的贡献。为此，双方将进一步加强在国际组织 中的合作。

捷克共和国总理泽曼对中方热情友好的款待表示感谢，并邀请中华人民共和国总理朱基访 问捷克，朱基总理愉快接受了邀请。

——《中华人民共和国国务院公报》2000年第6号

第四节 通报

一通报的含义和特点

(一)通报的含义

通报是党政机关公文体系共有的一种主要公文体裁。

《国家行政机关公文处理办法》为通报功能所下的定义是：适用于表彰先进，批评错误，传达重要精神或者情况。

《中国共产党机关公文处理条例》为通报功能下的定义是：用于表彰先进、批评错误、传达重要精神、沟通重要情况。

(二)通报的特点

1．题材的典型性

通报的题材，不论是表彰性的、批评性的，还是通报情况的，都要求有典型意义。典型就是既有普遍性、代表性，又有个性和新鲜感的事实。只有普遍性没有个性的题材，不能给读者 以深刻印象；只有个性没有普遍意义的题材，缺乏广泛的指导价值。通报的题材，要做到个性与共性的统一。

2．思想的引导性

通报的内容，不论是肯定性的，还是否定性的，其价值都并不仅仅在于宣布对事件的处理结果，而是要树立学习榜样，或者提供戒鉴，使读者能够总结经验、汲取教训，思想上受到启 迪，得到教益。

3．制发的时效性

通报所涉及的事实比较具体，写作时对发生的时间、地点等要素都要进行交代。而且这些具有典型意义的事件，总是跟特定的时代背景，跟某一时期中普遍存在的问题和现象，有着紧 密的联系。人们对当下发生的事实兴趣较高，对发生已久的事实缺少了解的热情。而且，发生已久的事实也必然会跟最新的现实有所偏离。因此，通报的写作和传播都应该是迅速及时 的。

二通报的类型和写法

通报的标题大多采用发文机关＋主要内容＋文种的常规写法。主送机关一般都比较多，以体现“通”的特点。正文的写法因类而异，下面分别进行分绍。

(一)表彰通报

用来表彰先进人物或先进集体，介绍先进事迹、推广典型经验的通报，就是表彰通报，这是从高层机关到基层单位都广泛采用的常用公文类型。

用于表彰的通报，从规格上说，当然要低于嘉奖令、表彰决定，但是，以发公文的方式对个人或集体的先进事迹进行表彰，这本身就是一个很郑重、严肃的事情，所以，从写作态度上 说，不能掉以轻心。

表彰通报的正文分为四个部分。

1．介绍先进事迹

这一部分用来介绍先进人物或集体的行动及其效果，要写清时间、地点、人物、基本事件过程。表达时使用概括叙述的方式，只要将事实讲清楚即可，不能展开绘声绘色的描绘，篇幅 也不可过长。例如：

随着改革开放的不断深化，我国在技术、资金、设备等方面的引进必将日益增多。因此在这项工 作中，做到既能引进先进的技术设备，又能在付款方式、利率选择等方面精心考虑，为国家 节约外汇，这是所有对外经济交往的部门和单位都应该十分重视的。19××年，中国技术进 出口总公司与日本签订的××××厂成套设备的引进合同，是完全符合这种精神的。他们不 仅在合同中规定了对我方较为有利的灵活还款条件，而且密切注视国际金融利率的变化。主动取得国家计委、财政部、外经委、治金部和中信实业银行的支持和帮助。经过与日方的艰 苦谈判，终于改变了还贷方式，按当时的利率折算，可为国家节约外汇××亿日元，约合× ×××万美元，成绩十分显著。

如果是基层单位表彰个人先进事迹的通报，事迹还可以更具体一些，如：

2000年3月15日下午，我校文学院李继红同学路过大学路交通银行储蓄所门前时，捡到一捆 人民币。李继红同学等了一个多小时不见失主前来寻找，就把钱交给了储蓄所的工作人员，经工作人员查验，为人民币10000元。当丢钱的某单位出纳员赵平复沿途寻找回到储蓄所， 拿到失而复得的10000万元钱时，十分激动。他取出其中的一叠钱硬要送给李继红同学，被 李继红谢绝。他又问李继红叫什么名字，李继红同学说：“我是××大学的学生”。

这段文学篇幅不长，但要素完备，事实十分清楚，体现了公文叙事的特点。

2．先进事迹的性质和意义

这部分主要采用议论的写法，但并不要求有严谨的推理，而是在概念清晰的前提下，以判断为主。也要注意文字的精炼。例如：

中技公司这种宁可少收管理费，牺牲本公司的局部利益，而保护国家整体利益的精神和积极主动、认真负责的工作态度，以及与有关部门密切协作，一致对外的全局观念，是值得提倡 和表彰的。

李继红同学拾金不昧的行为，体现了当代大学生良好的精神面貌，为我校赢得了荣誉。

这部分评价性的文字，要注意措辞的分寸感和准确性，不能出现过誉或夸饰的现象。

3．表彰决定

这部分写什么会议或什么机构决定，给予表彰对象以什么项目的表彰和奖励。如：

据此，监察部、对外经济贸易部共同研究决定：对中技公司通报表彰。同时建议有关部门对此项工作中做出突出成绩的协作单位给予表彰。

如果表彰的是若干个人，或者有具体的奖励项目，可分别列出，如：

省人民政府决定：

授予金牌获得者占旭刚“浙江省劳动模范”称号，给予通报嘉奖，晋升工资二级，奖励住房 (三室一厅)一套；

给予银牌获得者吕林、曹棉英和铜牌获得者刘坚军各记大功一次，晋升工资一级；

给予占旭刚的教练陈继来记大功一次，晋升工资二级；给予曹棉英的教练周琦年、刘坚军的教练王小明各记功一次、晋升工资一级。

这部分在表达上的难度不大，要注意的主要是清晰、简练，用词精当的问题。

4．希望号召

这是表彰通报必须要有的结尾部分，用来提出希望、发出号召。例如：

在本届奥运会上，我省运动员、教练员发扬爱国主义、集体主义精神，奋力拼搏，勇攀高峰，为祖国和我省人民赢得了荣誉。省人民政府号召全省各行各业、各条战线要向体育健儿学 习，在各自的岗位上为社会主义现代化建设作出贡献；希望体育战线的同志再接再励，不断进取，为发展我省体育事业再立新功。

希望号召部分表述的是发文的目的，也是全文的思想落脚点，要写得完整、得体，富有逻辑性。

(二)批评通报

批评通报是针对某一错误事实或某一有代表性的错误倾向而发布的通报，有针砭、纠正、惩戒的作用。它可以是针对某一个人所犯的错误事实而发，如《××省教育委员会关于××县 ××乡教育组长王××挪用教育经费私建住宅的通报》；也可以针对某一部门、单位的不良现象而发，如《国务院关于一份国务院文件周转情况的通报》；还可以针对普遍存在的某种 问题而发，如《中共中央纪律检查委员会通报 (立即刹住用公款请客送礼、吃请受礼的歪 风)》。

批评通报也分为四个部分。

1．错误事实或现象

如果是对个人的错误进行处理的通报，这部分要写明犯错误人的基本情况，包括姓名、所在单位、职务等，然后是对错误事实的叙述，要写得简明扼要、完整清晰。

如果是对部门、单位的不良现象进行通报，这部分将要占较大的篇幅，如《国务院关于一份国务院文件周转情况的通报》，将广东省政府用七十天时间才将国务院一份文件转发下去， 而广州市政府又用了一百多天才将这份文件转发到各个区县的情况，进行了比较详细的叙述，占全文篇幅的一多半。

如果是针对普遍存在的某一问题进行通报，这部分要从不同地方、不同单位的许多同类事实中，选择出一些有代表性的进行综合叙述，如《中共中央纪律检查委员会通报 (立即刹住 用公款请客送礼、吃请受礼的歪风)》，综合叙述了上海、长沙若干单位请客送礼、吃请受 礼的事实，列举了大量的统计数字。

2．错误性质或违害性的分析

处理单一错误事实的通报，这部分要对错误的性质、违害进行分析，一般都写得比较简短。

对综合性的不良现象或问题进行通报，这部分的分析性文字可能要复杂一些，例如下面这段文字：

用公款请客送礼、吃请受礼的歪风，是与党的艰苦奋斗、勤俭建国的优良传统和正在开展的增产节约、增收节支活动背道而驰的。它不仅大量浪费国家资财，影响经济建设，而且严重 损害党和政府的声誉，败坏党风和社会风气，发展下去，势必会腐蚀和葬送一批党员干部。对此，党中央、国务院、中央纪委曾三令五申，明令禁止。但为什么这股歪风屡禁不止、反 复发作以至会愈演愈烈呢？重要的原因是：一方面，我们有些党组织，特别是党员领导干部，对此认识不足，重视不够，没有看到这个问题的严重性、危害性，思想认识上没有解决问 题，所以，或纠而不力，或根本没有认真纠正，因而不能根除；另一方面，是由于在这个问题上执纪不严，违纪未究，或者时紧时松，致使一些人认为这方面的规定不过是表面文章， 没有什么约束力，任你三令五申、吃喝我自为之，看你可奈我何？因此，中央纪委认为，现在的问题已经不是再多说什么，而是要坚决执行党中央、国务院、中央纪委已有的规定，并 对违犯者严格执纪。

对请客送礼、吃请受礼的性质和原因，分析得全面、深刻，为下文提出纠正措施打下了基础。

3．惩罚决定或治理措施

对个人单一错误事实进行处理，要写明根据什么规定，经什么会议讨论决定，给予什么处分等。

对普遍存在的错误现象或问题，在这部分中要提出治理、纠正的方法措施。内容复杂时，这部分可以分条列项。如中央纪委关于请客送礼、吃请受礼的通报，就提出了五条严厉措施来 制止这股歪风。这些方法措施，跟指示的写法相似，

4．提出希望要求

在结尾部分，发文机关要对受文单位提出希望要求，以便受文单位能够高度重视、认清性质、汲取教训、采取措施。如：

目前全国人民正在努力开创各项事业的新局面，国务院要求，作为上层建筑的各级国家机关，必须适应新的形势，认真改进工作。国务院办公厅要带头提高办事效率。……各省、市、 自治区政府和国家机关各部门，都要结合机构改革，认真改变作风，改进工作方法，提高办事效率，努力开创机关工作的新局面。

如果是针对一些违纪比较严重的现象进行通报，结尾部分的措辞还可以更严厉一些，譬如提出继续违反要严惩、要登报公布等警告。

(三)情况通报

用来传达重要精神、沟通重要情况的通报是情况通报。为了让下级单位对一些重要事件或全局状况有所了解，上级机关应该适时发布这样的通报。关于党的建设、关于“三个代表”的 宣传教育活动、关于工业经济效益、关于工程进展、关于资金筹集情况等等，都可以成为这种通报的主要内容。例如，1993年8月23日《人民日报》就摘要发表了国家统计局、国家计 委、国家经贸委关于上半年全国工业效益情况的通报。

情况通报正文由三个部分构成。

1．缘由与目的

情况通报的开头要首先叙述基本事实，阐明发布通报的根据、目的、原因等。如：

针对我市书刊市场近来销售淫秽色情读物和非物出版活动又有回潮的情况，市文化局最近会同市工商、公安、邮电等部门对市区部分书刊摊点进行了检查，现将检查情况通报如下：

作为开头，文字不宜过长，要综合归纳、要言不繁。

2．情况与信息

主体部分主要用来叙述有关情况、传达某些信息，通常内容较多，篇幅较长，要注意梳理归类，合理安排结构。例如，《国家统计局、国家计委、国家经贸委关于上半年全国工业经济 效益情况的通报》的主体部分，分为两大部分来写。第一部分通报的是上半年工业经济效益总体状况好转的主要表现，共有三条：一、产销衔接好，资金周转加快；二、利税增长快， 亏损面缩小；三、工业经济效益综合指数稳步提高。第二部分通报上半年经济效益构成出现的四个新变化，一是工业经营改善成为效益提高的主要因素；二是重工业效益明显高于轻工 业；三是各地工业经济效益普遍上升；四是国有工业及大中型企业综合效益水平高于非国有工业。以上各项都列举了大量统计数据。

3．希望与要求

在明确情况的基础上，对受文单位提出一些希望和要求。这部分是全文思想的归结之处，写法因文而异，总的原则是抓住要点，切实可行，简练明白。

【 范 文 一 】

共青团××铁路局委员会

关于表彰周××等同志英勇救险事迹的通报

共青团员周××是××铁路局××分局××火车站客运三班的服务员。今年4月30日上午9时 30分，她和班里的同志们正在站台上迎接即将进站的365次旅客列车。突然，在相距行进中的356次列车仅50余米的地方，一辆装有维修工具的三轮车经过道口时，因车轮卡入轨隙，连人带车翻倒在接车轨道的道心。眼看一场事故就要发生，周××同志迅疾冲上前去，扶起 运送维修工具的骑车者，并拼尽全力将散落在轨道上的维修工具移到道旁。此时，客运三班的共青团员王××，服务公司青年职工赵××也火速赶来援救，合力将三轮车推出道外。35 6次列车从他们身边呼啸而过，一场事故得以避免。

周××等三同志不顾个人安危，英勇抢救同志生命，保护了列车的安全，充分体现了现代青年的精神面貌，为广大共青团员树立了好榜样。

为表彰周××等同志的英勇事迹，共青团××铁路局委员会决定，授予周××模范共青团员的光荣称号，同时给予共青团员王××、青年职工赵××通报表扬，并给予他们物质奖励。

希望全局共青团员、广大青年学习周××等三位同志将个人安危置之度外，奋力抢救同志生命和国家财产的无畏精神，积极做好本职工作，努力为社会主义现代化建设事业做出更大贡 献。

共青团××铁路局委员会

一九××年×月×日

【 范 文 二 】

国务院办公厅关于少数地方

和单位违反国家规定集资问题的通报

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

关于稳定金融秩序，坚决制止乱集资和确保完成今年国库券发行任务问题，国务院及有关部门曾三令五申，并多次发出通告。今年2月27日，《国务院办公厅转发财政部、国家计委、中国人民银行关于1993年国债发行工作请示的通知》(国办发〔1993〕13号)中规定：要“ 继续贯彻国债发行优先原则。在国库券发行期内，除国家投资债券外，其它各种债券一律不 得发行。国债以外的各种债券利率不得高于同期国库券的利率”，并要求各级人民政府和国务院有关部门要严格做好各种债券发行的审批工作。4月1日，国务院领导同志再次强调指出：“集资一定要按国务院的有关规定执行，对违反规定的要登报批评。集资要经过一定的批 准程序，要在国家规定的规模之内，利率不得超过国库券的利率。在今年国库券销完以前，一律不得发行企业债券。”4月11日，国务院又发出了《关于坚决制止乱集资和加强债券发行的通知》(国发〔1993〕24号)并作了具体规定。但少数地区和单位有令不行、有禁不止 ，仍然我行我素，违反有关规定，在未完成国库券认购任务的情况下，利用发行债券、股票等多种形式进行集资。这种做法，不仅影响国库券发行任务的完成，而且严重扰乱金融秩序 ，对改革开放和经济建设危害很大。根据国务院领导同志的指示精神，现将有关情况通报如下：

今年4月18日，新疆维吾尔自治区在完成国库券认购任务之前，不按规定的程序审批，擅自 决定新疆宏源信托投资股份有限公司公开向社会募集3125万个人股，并向社会发售认购证， 引起群众上街排队抢购以及炒买炒卖认购证的现象。4月，山东省济南创建实业公司违反有关规定，擅自向社会公开发行变相股票“‘不夜城’主体大厦建筑产权”。2月，福建省中 联产业投资综合开发有限公司，未经证券主管部门批准，伪造资信，蒙骗投资大众，擅自向社会发行“环球金融大楼五年还本持产权合同”，年均收益率达2667％。4月18日，上海 市计委虽经国家批准发行浦东建设债券，但是以高于国库券零点五个百分点的利率发行。4 月8日，河北物产企业(集团)公司(原河北省物资局)违反有关规定，委托建设银行石家庄第二办事处及所属储蓄所发售企业债券3000万元，债券期限为3年，年利率123％。

上述地区和单位违反有关规定的集资行为是错误的，经国务院同意，现通报批评，并作如下处理：

一、由新疆维吾尔自治区人民政府立即制止新疆宏源信托投资股份有限公司向社会募集个人股的活动，并对有关责任者给予严肃处理。在此事处理完毕前，暂不批准该自治区公开 发行股票。

二、由山东省人民政府立即制止济南创建实业公司发行变相股票的集资活动，并对有关责任者给予严肃处理。在此事处理完毕前，暂不批准该省公开发行股票。

三、由福建省人民政府责令福建中联产业投资综合开发有限公司立即清退非法发行“五年还本证券”所获资金，并依法对伪造资信、蒙骗投资大众、严重违反有关规定的单位及责任者 进行处理。

四、由上海市人民政府责成有关单位暂停浦东建设债券的发售，待国库券订购任务完成后，再以不高于同期国库券的利率恢复发行。

五、由河北省人民政府立即制止河北物产企业(集团)公司发行企业债券的活动，并对有关 责任者给予严肃处理。相应扣减该省1993年度地方企业债券发行指标。

六、对违反有关规定，盲目代理发行上述证券的金融机构给予通报批评，没收其代理收入，并责成其主管部门在今年5月31日前上缴国库。

请各有关地方人民政府将上述问题处理情况及时报国务院办公厅。

为了维护正常的金融秩序，保持社会稳定，促进改革和国民经济既快又好地健康发展，各地区、各部门和各单位都必须严格按照国发〔1993〕24号和国办发〔1993〕13号等文件的规定 执行。各地区、各部门都要对本地区，本部门集资和发行各种证券的情况进行一次检查，凡违反规定的，要比照上述办法进行处理；对情况严重的，要加重处罚，同时登报公布。今后 ，对违反国家规定的集资活动，各新闻单位要发挥舆论监督作用，公开揭露其错误做法和违纪行为。

中华人民共和国国务院办公厅

一九九三年四月二十七日

【 范 文 三 】

××省人民政府办公厅

关于今年一至八月全省物价情况的通报

各市、县人民政府、各地区行政公署，省政府各部门：

今年以来，我省物价在较高水平上保持了相对平稳，物价指数上涨幅度逐月有所下降，但物价涨幅仍然较大。据统计，一至八月份全省零售物价指数比去年同期上升243％，其中，城镇上升237％，农村上升248％。与去年物价总水平上涨20％比较，今后一至八月高出 43个百分点。有些地方今年八月的蔬菜价格还比去年高出30％－40％，这不能不说确有工 作问题。现将各地一至八月物价指数上升情况随文附发，请对照检查一下。

实现今年物价控制目标任务仍十分艰巨，需要进一步加强物价管理，特别对物价上涨较多的农村，要采取切实有力的措施，坚决控制物价上涨；在物价上涨幅度回落较多、完成物价控 制目标把握较大的地方，工作也不能有丝毫懈怠。绝不允许擅自出台任何涨价措施，各地要为实现全省物价控制目标作出贡献。

今年初，省政府确定的各地和省级有关部门控制物价的目标，是考核政绩的主要指标之一。今年后几个月，各地和各有关部门都要加强物价控制。一至八月物价上涨幅度已经低于去年 全年上涨幅度的地方，要力争今年物价指数上比去年低五个百分点；一至八月与去年持平或略高的地方，要保证今年物价上涨比去年降低三个百分点；一至八月物价上涨幅度较高的地 方，要确保今年物价指数上涨低于去年。省级有关部门，要按省政府的要求，抓紧最后一个季度的时间，从严控制物价，做好工作，确保全省物价控制目标的实现。

附：一九××年一至八月份全省及部分市、县乡零售物价指数表(略)

一九××年×月×日
 
第十一章呈请性公文
第一节请示

一请示的含义和应用范围

(一)请示的含义

请示是党政机关都广泛应用的一种上行公文。

2001年国务院发布的《国家行政机关公文处理办法》第九条第九款规定：请示

适用于向上级机关请求指示、批准。

1996年中共中央办公厅正式印发的《中国共产党机关公文处理条例》第七条第九款，也对请示作了相同的规定：

用于向上级机关请求指示、批准。

(二)请示的应用范围

请示作为报请性的上行文，应用范围十分广泛。大致可归纳为以下几个方面：

下级机关遇到新情况、新问题，因无章可循而没有对策或没有把握，需要上级机关给以指 示的时候，要用请示；

下级机关在处理较为重要的事件和问题时，因涉及有关方针政策必须慎重对待，需要报请 上级机关批准时，要用请示；

下级机关在工作中遇到问题，虽然有解决的办法，但由于职权、条件的限制，没有权力或 没有能力实施这些办法，需要上级帮助解决的时候，要用请示；

下级机关对有关方针、政策和上级机关发布的规定、指示有疑问，需要上级机关给予解答 时，要用请示；

下级机关之间在较重要的问题上出现意见分歧，需要上级机关裁决时，需要请示。

二请示的特点 、类型

(一)期复性

在公文体系中，请示是为数不多的双向对应文体之一，与它相对应的文体是批复。下级有一份请示报上去，上级就会有一份批复发下来。不管上级是不是同意下级的请示事项，都必须 给请示单位一个回复。因此可以说，写请示最直接的目的就是得到批复。而且，下级机关都是在遇到比较重要的情况和问题需要解决时，才会及时向上级机关请示，急切地期待回复是 请示者的必然心态。我们把这一特点称为“期复性”。

尽管请示者都有急于得到答复的心理，但是，也必须遵循行文规则，一般不得越级请示。特殊情况确实需要越级请示的，如经多次请示上级机关而长期未能解决问题，可以越级请示， 但必须同时抄报给被越过的直接上级机关。

(二)单一性

跟其它上行文相比，请示更要强调遵循“一事一报”的原则。在一份请示中，只能就一项工作或一种情况、一个问题作出请示，不得在一份公文中就若干事项请求指示和批准。如果确 有若干事项都需要同时向同一上级机关请示，可以同时写出若干份请示，它们各自都是一份独立的文件，有不同的发文字号和标题。而上级机关则会分别对不同的请示作出不同的批复 。

(三)针对性

请示的行文，有很强的针对性。必须针对本机关没有对策、没有把握或没有能力解决的重要事件和问题，才能运用请示。不得动辙就向上级请示，那样看起来像是尊重上级，实际上却 是把矛盾交给上级，而自己躲避责任的表现。

(四)时效性

请示所涉及的情况和问题，都有一定的迫切性，应该及时写作、及时发出，如有延误，就有可能耽误解决的时机。相应地，上级机关在处理下级的请示时，也会注意到时效性问题，对 请示作出及时的批复。

三请示的分类

按照国务院办公厅《公文处理办法》和中央办公厅《公文处理条例》的规定，请示有两种在内容、性质、行文目的方面不尽相同的类型，一种是请求指示的请示，一种是请求批准的请 示。

(一)请求指示的请示

请求指示的请示运用于以下三种情况：

遇到新情况、新问题，在有关的方针、政策、规章以及上级的指示中，都找不到相应的处 理依据，无章可循，因而没有对策，需要上级机关给以指示。

对有关方针、政策和上级机关发布的规定、指示有疑问，需要上级机关给予解释和说明。

与友邻机关或协作单位在较重要的问题上出现意见分歧，需要上级机关裁决。

(二)请求批准的请示

请求批准的请示又可分为以下三种：

1．请求批准有关规定、方案、规划

依据有关规章和管理权限，下级机关制定的某些规定、方案、规划等，需要经过上级部门的批准才能发布实行。如本部门长期实行的法规，在制定出来后须经上级批准；由于本单位的 特殊情况，难以执行上级的统一规定，需要进行变通处理，须提出变通方案报上级批准；设立新的机构，也要将设想或方案报上级批准；重要的工作计划、规划，也要报请上级部门批 准。

2．请求审批某些项目、指标

在工作中遇到人、财、物方面的困难，自己无法解决，可提出解决的方案请上级机关审核批准，在人、财、物方面给予相应的调配。如请求审批基建项目，请求审批购进设备物资，请 求增加人员编制等。

3．请求批转有关办法、措施

某职能部门在自己的职权范围内制定了相关的办法和措施，却不能直接要求平级机关和不相隶属机关照办，可用请示的方式要求上级机关批转给有关部门执行。如绿化部门制定的保护 花草和绿地的办法，由于职权的限制不可能自己直接出面要求有关部门都执行这一办法，就可以将这些办法和措施通过请示提交给上级，要求上级机关批转给所有相关部门施行。

四请示的写法

(一)标题

请示的标题可以由发文机关、事由、文种构成，如《××省人民政府关于增拨防汛抢险救灾用油的请示》。也可以由事由和文种构成，如《关于成立老干部办公室的请示》。

(二)主送机关

请示的主送机关就是负责受理和答复请示的机关。请示在确定主送机关时，要注意以下三点：

1．主送机关只能有一个

国务院办公厅规定：请示“一般只写一个主送机关，如需同时送其他机关，应当用抄送的形式。”中央办公厅也规定：“向上级机关行文，应当主送一个上级机关”，“受双重领导的 机关向上级机关行文，应当写明主送机关和抄送机关，由主送机关负责答复其请示事项。” 请示如果多头行文，很可能得不到任何机关的批复。

2．只能主送上级机关，不能送领导者个人

请示主送的是上级机关，不能是某领导者个人。对此，国务院办公厅的规定是：“除上级机关负责人直接交办的事项外，不得以机关名义向上级机关负责人报道‘请示’”。中央办公厅的规定是：“不应直接送领导者个人。”

3．不得越级

国务院办公厅规定：“一般不得越级请示和报告。中央办公厅规定：“党委各部门应当向本级党委请示问题。未经本级党委同意或授权，不得越过本级党委向上级党委主管部门请示重大问题。”

(三)正文

请示的正文由开头、主体、结语三部分构成。

1．开头

开头主要表述请示的缘由，是上级机关批复的主要依据。一般而言，这部分要写明所遇到的新情况、新问题，或自身没有能力解决的困难，要写得充分、恰当、具体。如《××市×× 局关于成立老干部办公室的请示》的开头：

随着干部制度的改革和时间的推移，我局离退休干部日益增多，截止目前已达65人。由于没 有专门的管理服务机构和工作人员，致使这些老同志的政治学习和生活福利得不到应有的组 织和照顾，一些实际困难得不到妥善解决。为了使离退休老同志老有所为、老有所养、老有所依，充分发挥余热，根据上级有关部门的规定和离退休老同志的迫切要求，我们拟成立老 干部办公室。现将成立老干部办公室的几个问题，请示如下：

如果请示仅仅是为了履行一下规定的程序，开头可以写得简略一些。如《中共××局纪律检查委员会关于给×××同志警告处分的请示》的开头： 为保证党的队伍纯洁，我委于五月份在机关党员中开展了党纪自查与互查活动。在互查活动 中，发现行政科×××同志贪污公款903元。现就给×××同志警告处分事宜请示如下：

内容简略、篇段合一的请示，开头也可以是表达行文目的和意义的一两句话，不独立成段。

2．主体

主体是表明请示事项的部分，也是请示最核心、最重要的部分。请求指示的请示，主体要写明想在哪些具体问题、哪些方面得到指示。请求批准的请示，要把要求批准的事项分条列款 一一写明。如果在请求批准的同时还需要人、财、物等方面的支持和帮助，更需要把编制、数量、途径等表达清楚、准确，以便上级及时批准。如上述《××市××局关于成立老干部 办公室的请示》一文的主体部分：

一、老干部办公室的主要职责是做好离退休干部的管理服务工作。具体任务是：

(一)组织离退休干部学习党的方针政策，使他们了解党和政府的大事，了解新形势，跟上新形势。

(二)定期召开离退休干部座谈会，交流思想。

(三)开展身体力行、丰富多彩的文体活动，增进离退休干部的身心健康。

二、老干部办公室的编制及干部调配等问题，具体意见如下：

(一)老干部办公室直属我局领导，拟设处级建制。

(二)该办公室拟设行政编制五名，其中主任(正处级)一名，副主任(副处级)一名。编 制由局内调配解决。办公室经费由局行政经费中调剂解决。

如果请示内容十分复杂，可以在条款之上分列若干小标题，每一小标题下再分条列款。

3．结语

请示的结语比较简单，在主体之后，另起一段，按程式化语言写明期复请求即可。期复请求用语常见的有“当否，请批示”，“妥否，请批复”，“以上请示，请予审批”，“以 上请示如无不妥，请批转有关部门执行”等等。

【 范 文 】

关于1992年在全国范围内

开展国有资产产权登记工作的请示

国务院：

根据《国务院关于加强国有资产管理工作的通知》(国发〔1990〕38号)中有关对国有资产 进行产权登记(以下简称产权登记)的精神，我们于1990年12月发布了《国有资产产权登记管理办法(试行)》，要求各地、各部门结合实际情况组织试点。目前已有18个省、自治区 、直辖市和部分国家机关开展了产权登记工作。从试点情况看，开展产权登记，对加强国有 资产管理，防止国有资产流失，推动企业所有权和经营权适当分离的改革，都起到了积极作用。鉴于以上情况，我们建议，1992年可在全国范围内开展产权登记工作。为此，提出以下 意见：

一、提高认识，加强领导。进行产权登记，是保卫国有资产的重要措施，是实施国有资产所有权管理的一项基础工作。国有资产管理部门代表国家依法对全民所有的资产进行登记，是 依法确认企业和单位占有、使用国有资产的法律行为。开展产权登记工作，对加强企业和单位的产权管理，深化经济体制改革将起到积极的重要作用。

二、产权登记的目的。这次产权登记，重点是解决企业、单位普遍存在的产权归属不清、定性不准、帐实不符、国有资产流失等问题。同时，为全国开展清产核资工作进行前期准备。

三、产权登记的范围。凡占用国有资产的企业和实行企业化管理的事业单位，都必须办理产权登记。产权登记分为开办产权登记、变动产权登记、注销产权登记。今后，产权登记将纳 入经常性的产权管理工作，由各级国有资产管理部门按企业、单位的财务隶属关系组织实施。

四、目前，国有资产局正会同有关部门制定《国有资产产权登记管理试行办法》。进行产权登记时，要严格按照国家统一规定执行，执行中的有关问题，由国有资产局负责制定具体办 法。

以上请示如无不妥，请批转各地区、各部门执行。

国家国有资产管理局

财政部

国家工商行政管理局

一九九二年一月二十七日

【 病文分析 】

关于举办团干部培训班的请示报告

县委：

目前我县团干部队伍的现状与形势和任务的要求极不适应。据查，全县专职团干部中36岁以 上的40名，其中41岁以上的28名，大大超过了有关规定。从文化水平来看，大专文化的仅占 6％。而且近年来，团干部更新较快，每年平均30％左右。在新老交替过程中青黄不接的现 象也较为突出。

为了改变这种状况，我们曾办过几期团干部培训班，很受欢迎。现在根据我们的师资能力，拟于今年10月至明年4月再办一至二期团干部培训班。具体意见如下：

(一)培养目标：培养具有一定马列主义、毛泽东思想基础理论水平和党的政策思想水平，较全面地掌握青年工作理论和团的业务知识，热爱团的工作，思想正派的团委书记和专职团 干部。

(二)培训时间：3个月左右。

(三)内容和安排：①马列主义、毛泽东思想基础理论，约占总课时的65％；②团的工作理 论，约占总课时的30％；③其他方面知识，约占总课时的5％。考试及格者，发给毕业证书 ，承认学历。

(四)学员条件：拥护党的三中全会以来的路线、方针、政策；作风正派；热爱团的工作，有创新和献身精神；具有一年以上的团的基层工作经验，有初中或相当于初中的文化；年龄 不超过25岁；身体强健。

(五)招收人数和报名办法：本次共招收40名，由各乡、直属单位、各系统的党委(组)和 团委推荐，报县团委批准，填写一式两份的报名表。报名7月20日截止。

为了适应飞速发展的新形势之需要，加强团干部队伍的政治素质，完成培养有理想、有道德、有文化、守纪律的一代共产主义新人的使命，关键是建设一支符合四化要求的团干部队伍 。办这个培训班就是为了这个目的。

以上意见，如无不妥，请转发有关单位。

××县团委

一九××年×月×日

这篇请示存在以下几个方面的问题：

1.文种不规范

请示和报告是两种不同的文体，各自有自己的功能和写作要求。凡有请求事项，需要指示、批准的，均为请示，不得写成“报告”，也不得写为“请示报告”。这篇公文应该是“请示 ”，必须将标题中的“报告”二字删去。

2.违反有关法规

不经国家正规的学历教育，不能获得毕业证书。学校之外的任何单位，都无权发毕业证书。否则，即使有所谓的证书，也不会被承认学历。而仅经县级团委三个月的短期培训，就“发 给毕业证书，承认学历”的说法，明显违法。

3.内容含混，分寸失当

文中“拟举办一至二期团干部培训班”的话，含混、不确定，显得想法很不成熟。应该在有了明确的计划和安排之后，再向上级请示，否则上级不好批复。另外，从本文的前几段的内 容和口气看，办培训班的事还有待县委同意，可是后面居然说“报名7月20日截止”，要求 “转发有关单位”，似乎不容置疑，显然分寸失当。只有办理上级批准了的或者上级交办的事项，才能写入上述内容。

4.结构紊乱

本文主体的最后一段是行文的目的，应该在开头出现。出现在主体的最后很不合理，造成了结构的紊乱。

5.语言不够准确

正文第二自然段有“我们曾办过几期团干部培训班，很受欢迎”的话，其中“很受欢迎”应该改为“效果很好，培养了多名称职的团干部”。第一条的“培养目标”跟培训对象相混淆 ，与后文搭配不当。第四条最后的“身体强健”，应为身体健康。最后“请转发有关单位” ，“转发”应为“批转”。

6.层次标序有误

国务院办公厅《公文处理办法》规定：结构层次序数，第一层为“一、”，第二层为“(一) ”，第三层为“1”，第四层为“(1)”。本文只有第一层，应标为“一”。

第二节报告

一报告的含义、特点和类型

(一)报告的含义

报告是行政机关和党的机关都广泛采用的重要上行文。

《国家行政机关公文处理办法》对报告功能的表述是：

适用于向上级机关汇报工作，反映情况，答复上级机关的询问。

《中国共产党机关公文处理条例》对报告功能的表述大致相同：

用于向上级机关汇报工作、反映情况、提出建议，答复上级机关的询问。

作为党政机关公文的报告，和一些专业部门从事业务工作时所使用的、标题中也带有“ 报告”二字的行业文书，如“审计报告”、“评估报告”、“立案报告”、“调查报告”等 ，不是相同的概念。这些文书不属于党政公文的范畴，注意不要混淆。

(二)报告的特点

1．单向性

报告是下级机关向上级机关汇报工作、反映情况、提出建议时使用的单方向上行文，不需要上级机关给予批复。在这方面，报告和请示有较大的不同，请示具有双向性特点，必须有批 复与之相对应，报告则是单向性行文，不需要任何相对应的文件。为此要特意提请注意：类似“以上报告当否，请批示”的说法是不妥当的。

2．陈述性

报告在汇报工作、反映情况时，所表达的内容和使用的语言都是陈述性的。本单位遵照上级的指示，做了什么工作、怎样做的这些工作、取得了哪些成绩、还存在哪些不足，必然要一 一向上级陈述。反映情况时，也要把时间、地点、人物、事件、原因、结果叙述清楚，向上级机关提供准确的现实性信息。即便是提出建议的报告，也要在汇报情况的基础上，才能深 入一步提出建议来。

3．事后性

在机关工作中，有“事前请示，事后报告”的说法。多数报告，都是在开展了一段时间的工作之后，或是在某种情况发生之后向上级作出的汇报。但建议报告没有时显的事后性特点， 应该尽量超前一些，如果木已成舟，再提建议也是没有意义的了。

二报告的类型

(一)工作报告

凡是用来向上级汇报工作的报告，都是工作报告。

工作报告又可分为综合工作报告和专题工作报告两种。

综合报告涉及面宽，要把主要工作范围之内的方方面面都涉及到，可以有主次的区分，但不能有大的遗漏。大到国务院提供给人民代表大会的政府工作报告，小到某单位向上级提供的 年度、季度、月份工作报告，都属于这种类型。

专题报告的涉及面窄，只针对某一方面的工作或者某一项具体工作进行汇报，如党的机关关于“三讲”工作的报告，行政机关关于技术革新工作的报告等等。

(二)情况报告

如果本单位出现了正常工作秩序之外的情况，譬如说发生了事故，出现了意想不到的问题等，对工作产生了一定程度的影响，应该及时向上级将有关情况原原本本的进行汇报。

即使对工作没有太大影响，一些有倾向性的新动态、新风气，以及最近出现的新事物等等，必要时也要向上级报告。

凡此种种，都属于“情况报告”。作为下级机关，有责任做到“下情上达”，保证上级机关耳聪目明，对下面的情况始终了如指掌，这就是情况报告的意义。如果隐情不报，则是一种 失职的表现。

(三)建议报告

对自己职权范围内的某方面工作有了深思熟虑、切实可行的设想之后，将其归纳整理成意见、办法、方案，上报上级，希望上级机关采纳，这就是建议报告。如林业部制发的《关于进 一步加强森林防火工作的报告》。

对于建议报告，上级如果采纳，可能会批转给有关部门实施，这是建议报告目的的最终实现。但上级部门也可能不予采纳，这也是很正常的。作为下级机关，有建议的权力，却没有逼 迫上级机关一定采纳的权力，对此，也要有清醒的认识。

(四)答复报告

答复上级机关询问的报告，称为答复报告。这种报告内容针对性最强，上级询问什么，就答复什么，不能答非所问。对待上级机关的询问，一定要慎重，如果不了解真情，要经过深入 的调查研究后再作答复。

(五)报送报告

这是向上级报送文件、物件时使用的报告，正文通常非常简略，只需写明“现将××××报上，请指正(请查收)”即可。真正有意义的内容都在所报送的文件里。

三报告的写法

(一)报告的标题和主送机关

1．报告的标题

报告的标题，有两种写法，一是发文机关＋主要内容＋文种的写法，如《中共中央纪律检查委员会关于清理党政干部违纪违法建私房和用公款超标准装修住房的报告》；二是主要内容 ＋文种的写法，如《关于进一步加强我市公共场所防火工作的报告》。

2．报告的主送机关

行政机关的报告，主送机关尽量要少，一般只送一个上级机关即可。但行政机关受双重领导的情况比较多见，只报送其中一个上级机关显然不妥，因此，有时主送机关可以不止一 个。报告应报送自己的直接上级机关，一般情况下不要越级行文。

作为党的机关公文的报告，要按《中国共产党机关公文处理条例》第十二条的规定执行：“ 向上级机关行文，应当主送一个机关；如需其他相关的上级机关阅知，可以抄送”。

(二)报告的正文

1．报告导语

导语指报告的开头部分，它起着引导全文的作用，所以称为导语。

不同类型的报告，其导语的写法也有较大不同。概括起来，报告的导语有以下几种类型：

背景式导语。

就是交代报告产生的现实背景，例如：

前不久，中央纪委召开了部分省市清理党员干部违纪建私房座谈会，总结交流了各地清房工作的情况和经验，并就清房中遇到的一些政策性问题，进行了讨论，根据各地的做法和座谈 会中提出的问题，中央纪委常委研究提出以下建议：

根据式导语。

就是交代报告产生的根据，例如：

根据省委、省政府领导同志的指示，我厅于去冬派人到涪陵市和渠县，与市、县的同志一道，对城镇贫困户的情况作了一些调查。涪陵市委、市政府和渠县县委、县政府对此十分重视 ，在调查研究的基础上，立即采取措施，着手解决这一问题。现将两地城镇贫困户的情况及采取的措施报告如下：

叙事式导语

在开头简略叙述一个事件的概况，一般用于反映情况的报告。例如：

19××年2月20日上午9时40分，我省××市百货大楼发生重大火灾事故，市消防队出动15辆 消防车，经四个小时的扑救，大火才被扑灭。这次火灾除消防队员和群众奋力抢救出部分商 品外，百货大楼三层楼房一幢及余下商品全部烧毁。时值开门营业不久，顾客不多，加之疏散及时，幸未造成人员伤亡。但此次火灾已造成直接经济损失792万余元。

目的式导语

将发文目的明确阐述出来作为导语。例如：

为认真贯彻落实《国务院批转林业部关于进一步加强森林防火工作报告的通知》(国发〔19 ××〕42号)切实做好我市防火工作，保护和发展森林资源，更好地为改革开放和经济建设 服务，结合我市实际情况，就进一步加强森林防火工作提出以几点意见：

报告导语的写法不止以上四种，运用时可以举一反三，融会贯通，灵活处理。

2．报告主体

报告的主体也有多种写法，下面择要介绍几种常见形态。

总结式写法

这种写法主要用于工作报告。主体部分的内容，以成绩、做法、经验、体会、打算、安排为主，在叙述基本情况的同时，有所分析、归纳，找出规律性认识，类似于工作总结。

总结式写法最需要注意的是结构的设计安排。按照总结出来的几条规律性认识来组织材料、安排层次，是最常用的结构方式。例如2000年3月5日在第九届全国人民代表大会第三次会议 上朱基总理所作的政府工作报告，全文分为十个部分，分别是：一、1999年国内工作回顾；二、坚持实行扩大内需的方针；三、大力推进经济结构的战略性调整；四、继续推进改革 ，全面加强管理；五、加快科技、教育发展，加强精神文明建设；六、进一步扩大对外开放；七、搞好社会保障体系建设，维护社会稳定；八、从严治政，加强政府自身建设；九、促 进祖国和平统一大业；十、关于外交工作。

“情况——原因——教训——措施”四步写法

这种结构多用于情况报告。先将情况叙述清楚，然后分析情况产生的原因，接着总结经验教训，最后提出下一步的行动措施。例如《××省商业厅关于××市百货大楼重大火灾事故的 报告》，采用的就是这样的写法。

指导式写法

这种结构多用于建议报告。希望上级部门采纳建议，批转给有关部门执行、实施，是建议报告的基本写作目的。为此，建议要针对某项工作提出系统完整地方法、措施和要求，对工作 实行全面的指导。形式上采用分条列项的方法逐层表达。例如《××省计划生育委员会关于进一步加强厂矿企事业单位计划生育工作的报告》，针对计划生育问题向省人民政府提出了 四条建议：一、加强组织领导；二、明确职责；三、提高干部素质；四、落实经费。

3．报告结语

报告的结语比较简单，可以重申意义、展望未来，也可以采用模式化的套语收结全文。模式化的写法大致是：“特此报告”；“以上报告，请审阅”；“以上报告如无不妥，请批转执 行”等等。

【 范 文 一 】

关于首钢1991年取得新成绩的报告

市委：

1991年元月初，首钢向市委常委扩大会汇报了改革情况；春节，江泽民同志和×××、×× ×同志来首钢给职工拜年；3月初江泽民和李鹏同志又亲自主持会议详细听取了首钢汇报， 都充分肯定了首钢的改革，使全体职工受到巨大鼓舞，决心在首钢改革的第13年作出新的更 大的成绩。

1991年，虽然遇到燃料、电力、运输涨价等诸多外部因素的影响，年终出现了利润负增长的不利形势，但是通过全体职工团结奋战，全年生铁产量、钢产量、钢材总量全面增产，产钢 量跃居全国第二位。实现利润达236亿元，比上年增长11％(加上消化掉的减利因素，同 口径比上年增长3588％)。实现利税1990年居全国500家大企业之首，1991年又增长了11 ％，达到了2926亿元。上缴利税1815亿元，比上年增长211％。

1991年，首钢取得的新成绩，主要是由于以下四个方面的工作有新的突破性进展。

一是生产科研一体化，加速了科学技术转化为生产力。我们进行了生产科学一体化的改革，把原集中在上面的科研人员分下去一部分，基层又抽调了一批专职或兼职人员，在各大公司 和生产厂矿建立了72个科研院所，使生产与科研、专业科研人员与第一线操作者结合起来，加速了新技术、新产品的开发。1991年首钢用于发展生产的自有资金(包括留利的60％、折 旧、大修基金等)共915亿元(已扣除能交基金)，组织了215个技术改造项目。全年有18 8项科研和新产品开发项目按计划进度完成，24项通过了部、市级技术鉴定；向国家申请技术专利16项，已批准6项；职工提出合理化建议74800多条，运用科学技术完善规程，改进操 作。如自己设计、制造设备、施工的二高炉大修改造，采用了23项国内外最先进技术，改造 后的装备水平和生产效率都是世界一流的。职工队伍的技术水平有了明显提高，全年有130 多万人次参加各种岗位练兵活动，为二高炉等新上项目培训了2292名合格操作人员，引进工程师、高级工程师及老专家119人。目前首钢有助理工程师及以上职称的226万人。在首钢增长的经济效益中，技术进步因素占60％以上。

二是深化企业管理体制改革，增强了企业应变能力。经过十几年的发展，首钢已成为横跨15 个行业、拥有8大分公司、下属101个大中型工厂、所属企业和经营网点遍布国内21个省市和 海外9个国家或地区的特大型企业。原来按单一的钢铁生产建立的企业管理体制已不适应，为此我们在保持总公司统一领导，发挥整体优势的前提下，给下属的8个大公司更多的从事 国内外经营生产的自主权，并且把他们的发展生产、集体福利和工资奖励三项基金都同自己的经济效益直接挂钩，使广大职工能在本单位更好地行使当家作主的权利，形成激励各大公 司自我滚动发展的机制。各大公司都努力争当本行业国内第一的实体企业，使首钢多种经营迅速发展，1991年钢铁以外的产品销售额、实现利润、实现利税所占比重分别达到2226％、2087％和2052％。

三是实行国际化经营的发展战略，出口创汇实现历史性飞跃。1990年底，职工代表大会批准 了首钢加速进入国际市场，向世界一流跨国公司发展的战略和目标。从1991年开始，全公司 出现了人人为出口创汇做贡献的局面，有力地推动了生产、技术、管理的全面提高，激发了 广大职工的干劲。仅举两例：首钢承揽的向印尼出口共458台套、创汇602万美元的棒材扎机 ，是我国出口的第一套冶金重型成套设备。设计院、重机公司等30多个单位，经过9个月的 日夜拼搏，高质量地完成了全部设计和设备制造任务，德国西门子公司的专家看到我们自己设计制造的电气控制板，误认为是他们的产品，赞叹不已。电子公司向美国派出电子专家， 成功地完成了美国最大的钢铁公司美钢联7座大转炉自动化改造软件设计任务，在美国钢铁界引起轰动，盛赞我们的电子工程师是“世界上最优秀的”。

四是充分发挥党委的政治领导作用和党员的先锋模范作用。发挥“两个作用”是首钢党委一贯强调的，1991年突出了以下方面：在历史使命上，教育广大职工认识到，首钢作为国家经 济体制改革试点单位，在创造高于资本主义发展速度上负有重大责任，应起带头和示范作用，要把经济建设这个中心紧紧同振兴社会主义联系在一起，做到经济和政治两个动力的统一 。在解放思想上，教育各级干部和职工要敢走前人没有走过的路，敢同发达国家比高低，树立起“做天下主人，创世界第一”的精神。在党的建设上，明确了组织建设必须为实现党的 基本路线服务，强调共产党员必须是技术业务骨干，尤其是各级领导干部，应当是他所负责的那方面工作的专家和内行。1991年，各大公司和厂矿党组织纷纷举办党员技术业务培训班 。目前，首钢厂处级以上领导干部9853％是党员，857％有专业职务。厂矿班组长都是本车间的技术尖子，他们中党员占957％。这就使共产党员发挥模范作用有了坚实基础。

中共首钢总公司委员会

一九九二年一月二十日

【 范 文 二 】

关于进一步做好农村人畜饮水和乡镇供水工作的报告

国务院：

自1984年国务院批转原水利电力部《关于加速解决农村人畜饮水问题的报告》和《关于农村人畜饮水工作的暂行规定》以来，农村人畜饮水工作取得了很大成绩。同时，为了适应乡镇 经济的发展，有计划地开展了乡镇供水工作，使农村饮水、乡镇供水工作走上了一个新的发展阶段。

1986年，全国农村需要解决饮水困难的共有159亿人，9100万牲畜。五年来，各级水利部 门在党委、政府领导下，深入缺水乡(镇)、村，和当地干部、群众一起查水源、定规划、 修工程、抓管理，使我国农村人畜饮水、乡镇供水工作步子迈得较大，标准质量高，综合效益好。截止1990年底，全国共修建各类供水工程220万处，投资36亿元，其中群众集资14亿 元，累计解决了132亿人，7900万牲畜饮水困难，分别占需要解决数的827％和862％，实现了国务院提出的“1990年底基本解决”的要求。解决吃水困难和改善饮水条件，不仅 使农民从繁重的挑水劳动和氟中毒疾病折磨中解放出来，而且使缺水区、地方病高发区农民增强了体质，发展了生产，推动了贫困地区脱贫致富的进程。当地广大干部、群众无不欢欣 鼓舞，感激党和政府为人民办了一件大好事。

“七五”期间，特别是1988年国务院明确水利部“归口管理乡镇供水”以来，全国不少地方的水利部门，充分挖掘现有水利工程的潜力，因地制宜地开展了乡镇供水试点建设。据20个 省(区、市)的不完全统计，全国由水利部门建设、管理的乡镇供水部门约有7000多处，解 决了1500多万人口和大量乡镇企业的用水。乡镇政府和人民群众迫切要求水利部门在更大范围内，将这一事业发展起来。

当前存在的主要问题：一是由于人口自然增长和干旱引起的水源变化以及水质污染等原因，农村人畜饮水困难的情况又有回升。据统计，现在全国还有8200万人，4900万牲畜的饮水困难未解决。这些地区的自然、经济条件都较差，因而工程难度大，任务更艰巨。二是发展不 平衡。全国有半数以上的省(区、市)已完成“七五”计划任务，有不少县、市已全部解决 ，但也有少数省(区、市)对这一工作的领导有所放松，在财力、物力方面支持不够。三是 资金、物资缺口很大。如解决现有的8200万人口的饮水问题，按每人补助的80至100元计， 约需资金投入65至82亿元，同时修建饮水工程的钢材、水泥、塑料等物资供应渠道也不畅通。四是管理工作较为薄弱。有些饮水工程建成后，未按成本收费，难以自我维持。

最近，我部邀请各省(区、市)及计划单列市水利(水电)厅(局)和国务院有关部门负责 同志就进一步做好农村人畜饮水和乡镇供水工作进行了研究，并重点对《全国农村人畜饮水乡镇供水十年规划和“八五”计划 》做了修订。要求到二○○○年底，全国累计解决农村饮水困难人数达到需要解决数的95％以上；兴建符合标准的乡镇供水工程四千五百处。请各省(区、市)做好工作，保证这一任务的完成。为此建议：

一、进一步提高认识，切实加强领导

农村人畜饮水、乡镇供水是关系到农村经济发展、脱贫致富、社会稳定的一件大事，各地要进一步加强领导，把这一工作列入重要的议事日程，纳入国民经济和社会发展计划，切实抓 紧、抓好，确保任务的完成。

乡镇供水事业是近几年来随着农村生产、生活水平的提高而发展起来的，是农村水利社会化服务体系的重要组成部分。要在不断总结经验，积极稳步发展的基础上，采取有效措施解决 存在问题，以促进其健康发展。

由于上述工作任务较重，涉及的部门较多，任务重的地区，要在水利部门充实相应的办事力量，以便统筹安排，组织实施。

二、认真落实规划，加强行业管理

各地都要根据全国的规划要求，拟定本地的农村饮水、乡镇供水规划和计划，自上而下层层落实。农村饮水、供水工程要继续贯彻谁建、谁有、谁管的原则，工程建设要认真实行受益 负担政策和农田水利劳动积累用工制度。为了保证建设质量，各级水利部门要加强技术指导，做好前期工作，精心规划设计，组织施工，并注重推广和应用适合当地的先进技术、材料 和设备，保证做到建一处，成一处，发挥一处效益。

要贯彻《中华人民共和国水法》，保护水源，防止污染。凡因开矿、建厂或进行其他建设，引起水量、水质变化，造成群众吃水困难的，应按照“谁破坏、谁负责、谁污染、谁治理” 的原则，限期予以解决。

三、多方集资，增加投入

饮水、供水工程建设应本着自力更生为主，国家补助为辅，谁受益、谁负责的原则进行，多层次、多渠道筹集资金。在安排小农水补助费、地方财力、农业发展资金、不发达地区资金 、扶贫资金、粮食以工代赈等多项支农资金时，应重点予以扶持。各地每年要在水利基建费中，增列专项支持。要积极争取利用外资，扩大资金投入，以加快农村饮水、乡镇供水工程 建设步伐。对于农村饮水、乡镇供水工程所需要的钢材、水泥、塑料等物资，由各地区列入计划，保证供应。

四、加强经营管理，充分发挥工程效益。农村饮水、供水工程建成后，要依据统分结合，宜统则统，宜分则分的原则，实行不同形式的经济承包制进行管理。乡镇供水工程管理技术要 求较高，按照行业归口管理，建成后应交付乡镇水利站统一管理；规模较大跨村的农村饮水工程，可由乡镇水利站管理，也可在县水利局指导下，建立专管机构进行管理。所有饮水、 供水工程都要实行以水养水，有偿服务，按供水成本计量收费，提存工程折旧、大修费用和运行管理费，形成良性循环管理机制。

以上报告，如无不当，请批转各地和国务院有关部门贯彻执行。

水利部

一九九一年八月二十日

——《广西政报》1992年第1期

【 范 文 三 】

××市人民政府关于治理××河水质污染问题的报告

××省人民政府：

省政府转来××××××委员会提出的关于××河水质污染状况的报告，经市政府调查研究，对报告中提出的有关问题及解决方案报告如下：

一、解决××河水质污染问题的关键是尽快建成污水处理厂。现在××河的污染主要是×× 区排放的污水所致。×区的排放量为25万吨，污水比较集中，因污水处理厂未能及时建立 ，致使污水直接排入××河，造成了××河的污染。

为解决××河的污染，市政府已抓紧×区污水处理厂建设，争取在19××年建成。×区污水 处理厂原设计概算为8316万元，按现行价格估算约为1100万元，已于19××年×月开工， 建成了8项附属设施，计完成投资200万元。市政府今年安排的300万元投资已全部落实，× 区城环局正在组织实施。

根据××河河道以南人口密集区的地下水污染和环境问题，在污水处理厂未建成之前，利用现有污水管道，把污水引到某区污水处理厂以西，污水直接排入污水处理厂的出口，这就避 开了污染区。

二、电热厂的粉煤灰也是污染源之一。对于电热厂储灰厂的选址，必须考虑到对地下水和环境的污染。选址已责成×区电热厂抓紧做工作，争取尽快报市政府有关部门审批。对南储灰 厂渗漏对地下水的污染，主要采取截流集中排放的措施，以减少对地下水的污染。

××市人民政府

一九××年×月×日

【 病文分析 】

关于申请拨给灾区贷款专项指标的报告

省行：

×月×日，××地区遭受了一场历史上罕见的洪水袭击，×江两岸乡、村同时发生洪水，灾情严重。经初步不完全统计，农田受灾总面积达38000多亩，各种农作物损失达100多万元，农民个人损失也很大。灾后，我们立即深入灾区了解灾情，并发动干部群众积极开展生产自 救。同时，为了帮助受灾农民及时恢复生产，我们采取了下列措施：

一、对恢复生产所需的资金，以自筹为主。确有困难的，先从现有农贷指标中贷款支持。

二、对受灾严重的困难户，优先适当贷款，先帮助他们解决生活问题。到×月×日止，此项贷款已达××万元。

由于这次灾情过于严重，集体和个人的损失都很大，短期内恢复生产有一定的困难，仅靠正常农贷指标难以解决问题。为此，请省行下达专项救灾贷款指标××万元，以便支持灾区迅 速恢复生产。

以上报告当否，请批示。

××银行××市支行

一九××年×月×日

这篇报告存在以下几个问题：

1．文种选择有误

从标题看，这篇公文是向省行提出灾区贷款专项指标的申请，目的是获得省行的批准。从正文的主体部分看，两条措施确属报告性质，但随后出现的专项贷款请求，就不是报告应有的 内容了。从结语看，“以上报告妥否，请批示”，有着很强的期复性。综合起来看，这篇公文应该写成请示。标题可改为《关于拨给灾区贷款专项指标的请示》。

2．内容偏离中心话题

这还是由于原文混淆了报告和请示的界限而造成。写请示，只需写明请示缘由、请示事项，最后提出请示要求即可，与此无关的内容不应写入。而原文提出的两条措施：“对恢复生产 所需的资金，以自筹为主”；“对受灾严重的困难户，优先适当贷款”，既不是请示缘由，也不是请示事项，不应该写入文中。

3．语言瑕疵较多

文中有多处语言不确切、不严谨的地方。如“×江两岸乡、村同时发生洪水”，×江两岸所有村庄都遭受洪灾似不可能，说洪水是在这些乡村“发生”的更是荒唐。“灾情较重”跟后 面“这次灾情过于严重”的说法相龃龉，不知哪个意义确切？“据初步不完全统计”，“初步”和“不完全”语意重复。
第三节议案

一议案的含义、特点和类型

(一)议案的含义

议案是行政公文。《国家行政机关公文处理办法》对议案的功能给予下列定义：

适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或人民代表大会常务委员会提请审议事项。

这个定义是比较狭窄的，制作主体限于各级政府。在公文的实际运作中，议案的使用范围要大于上述限定。《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》第九条规定：“全国人民代表 大会主席团、全国人大常委会、全国人大各专门委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院，可以向全国人民代表大会提出属于全国人民代表大会职权范围内 的议案。一个代表团或者30名以上的代表，可以向全国人民代表大会提出属于全国人民代表大会职权范围内的议案。”《地方组织法》第十四条规定：“地方各级人民代表大会举行会 议的时候，主席团、常务委员会、本级人民政府和代表(有三人以上附议)，都可以提出议案。”这些显然超出了国务院办公厅的职权范围，在《办法》中不可能给予表达。所以，《办法》中对议案所下的定义，仅限于各级政府向同级人大及其常委会提出的议案。

政府向人大提出的议案、非政府机关向人大提出的议案、人大代表联名向人大提出的议案，这是议案的三种不同类型。在这里，我们重点介绍的是政府向人大提出的议案。其它议案与 政府议案并无太大差异，可妨照制作。

(二)议案的特点

1．制作主体的法定性

按国务院办公厅的规定，只有各级政府才能向同级人民代表大会提出议案。即使参照全国人大组织法和地方组织法的规定，对议案作广义的理解，有权提出议案的仍然是少数的法定机 构，党团组织、社会团体、政府各部门、企事业单位等，都无权提出议案。因此，议案这种文体在基层使用很少。

2．内容的特定性

宪法和人民代表大会组织法规定，议案的内容，必须是属于人民代表大会及其常委会职权范围之内的事项。超出人大职权范围的议案，不会被大会接受。

3．适时性

议案必须在各级人民代表大会或其常委会举行会议期间提出，否则也不会被列为议案。

4．必要性和可行性

适合提交人大会议审议的事项，必然是重要事项，而且议案中提出的方案、办法、措施，也必须是切实可行的，才有可能获得通过。因此，针对性、必要性、务实性、可行性，这都是 议案必须具备的品质。实事求是、脚踏实地、符合人民群众的意愿和要求，这些都是撰写议案的基本原则。

二议案的分类

(一)立法性议案

立法性议案主要在两种情况下使用：一是政府机构制定了某项法律或法规之后提请人大审议通过时；二是建议、请求某行政机构制定某项法规时。前者如《国务院关于提请审议〈中华 人民共和国著作权法(草案)〉的议案》，后者如《关于尽早制定我省普及九年制义务教育 实施条例的议案》。

(二)重大事项的决策性议案

关于财政预算决算、城乡发展规划、重大工程上马以及政治、经济、文化、教育、科技、卫生等领域中的重大事项的决策，需要提请人民代表大会审议批准时使用的议案，就属于重大 事项的决策性议案。如《国务院关于提请审议兴建长江三峡工程的议案》、《沈阳市人民政府关于组织动员全市人民综合治理开发建设浑河沈阳城市段的议案》。

(三)任免性议案

行政机关向权力机关提请任命、免去或撤消行政机关工作人员职务，请求人民代表大会审议批准的议案，就是任免性议案。如《国务院关于提请××等同志职务任免的议案》。

(四)建议性议案

以行政部门的身份向权力部门提出建议，也可以使用议案。这种议案有些像建议报告，供人民代表大会审议、采纳。

三议案的写法

(一)标题和主送机关

1．议案的标题

议案的标题采用常规公文标题模式，有两种写法，一是发文机关＋案由＋文种，二是省略发文机关，案由＋文种。前者如《××市人民政府关于提请审议〈××市乡镇企业条例〉的议 案》；后者如《关于提请审议修改后的国务院机构改革方案的议案》。议案标题一般不能采用发文机关加文种或者只有文种的写法。

2．议案的主送机关

议案的主送机关，只能是同级人民代表大会及其常务委员会，不能有其他并列机关。要采用全称或规范化简称，不得随意简化。

(二)议案的正文

1．案据

议案的第一部分叫做案据，顾名思义，这部分要提供提出议案的根据。由于内容不同，这部分的篇幅长短在不同议案中会有很大差异。下面是《沈阳市人民政府关于组织动员全市人民 综合治理开发建设浑河沈阳城市段的议案》的案据部分： 浑河是辽宁省第二大河，流经沈阳规划城市段50公里。长期以来，由于种种原因，造成浑河 沈阳城市段河槽乱采乱挖，河障杂乱繁多，不仅直接影响城市安全防汛，而且严重污染城市环境。为了认真贯彻国家关于浑河综合治理的重大决策，提高城市防洪能力，缓解地表和地 下水缺乏的矛盾，促进生态平衡，改善城市功能，适应改革开放和市场经济发展的需要，建设高科技、大生产、大流通、现代化、国际化的沈阳，根据外地经验和近几年的充分准备， 组织动员全市人民对浑河进行综合治理和开发建设的条件已经成熟。为此，市政府向市十一届人大第三次常委会提出议案，请大会审议并作出相应的决议。

这个案据和常规的根据、目的、意义式的公文开头很接近。有时案据部分内容很复杂，文字也很多。如《国务院关于提请审议兴建长江三峡工程的议案》，案据部分超过全文的一半， 对于这样一个耗时耗资十分巨大的工程，将理由阐述的充分一些，是很有必要的。有时案据可以写得很简短，如《国务院关于提请审议〈中华人民共和国著作权法(草案)〉的议案》，就是一个比较常见的“目的式”写法，不过三四行、百余字而已。

2．方案

方案部分，就是对提请审议的事项或问题提出解决的途径、方法的部分。如果是提请审议已制定的法律法规的，解决问题的方案就在法律法规之中，这部分只需写明提请审议的法律法 规的名称即可，但要把法律或法规的文本作为附件。如果是任免性议案，要将被任免人的姓名和拟担任的职务写明。如果是提请审议重大决策事项的，要把决策的内容一一列出，供大 会审阅。如果是建议采取行政手段解决某方面问题的，要把实施这一行政手段的方案详细列出，以便于审议。不能只指出问题，而没有解决问题的方案。

3．结语

结语是议案的结尾部分，主要用于提出审议请求。一般都采用模式化写法，言简意赅。如“ 这个草案业经市政府同意，现提请审议。”

(三)签署和日期

一般行政公文，最后签署的都是发文机关的名称，而议案有所不同，要由政府首长签署。国务院提交给全国人大的议案，要由总理签署；各省、市、自治区提交给同级人民代表大会的 议案，要由省长、市长或自治区主席签署。

日期格式与一般行政公文相同。

【 范 文 一 】

国务院关于提请审议兴建长江三峡工程的方案

国函〔1992〕24号

全国人民代表大会：

长江是我国第一大河，流域面积占全国总面积的19％，养育着全国三分之一的人口，工农业 总产值约占全国的40％，在我国国民经济发展中占有重要地位。长江中下游的洪水灾害历来频繁而严重。新中国建立以来，国家在长江流域进行了大规模的防洪建设，对保障中下游地 区的经济建设和人民生命财产安全，发挥了很大作用。但由于多方面的原因，长江资源还没有很好开发利用，水患尚未根治，上游洪水来量大与中下游河道特别是荆江河段过洪能力小 的矛盾，依然十分突出，两岸地面高程又普遍低于洪水位，一旦发生特大洪水，堤防漫溃，将直接威胁荆江两岸江汉平原和洞庭湖区的一千五百万人口和二千三百万亩良田，人民群众 的生命财产和一批大中城市、工矿企业和交通设施，将会遭受巨大损失，严重影响国民经济全局。这是我们国家的心腹大患。

如何解决长江的防洪问题，更好地开发长江资源，中共中央和国务院一直很重视，社会各界也十分关注。经过几十年来的治理实践和对各种意见、方案的反复研究和论证，解决长江中 下游的防洪问题，必须采取综合治理措施。兴建三峡工程是综合治理的一项关键性措施。三峡工程兴建后，可将荆江河段的防洪标准由目前的十年一遇提高到百年一遇；配合其他措施 ，可以防止荆江河段发生毁灭性灾害；还可减轻洪水对武汉地区及下游的威胁。同时，三峡工程还有发电、航运、灌溉、供水和发展库区经济等巨大的综合经济效益和社会效益。三峡 工程建成后年发电量八百四十亿千瓦·时，占目前我国年发电量的八分之一，可为华东、华中和川东地区的经济发展提供重要的能源；可以大大提高川江航道通过能力，万吨级船队有 半年时间可直达重庆，为发展西南地区的经济和繁荣长江航运事业创造条件。三峡工程还有利于长江中下游城镇的供水，有利于南水北调。总之，三峡工程的兴建，对加快我国现代化 建设进程，提高综合国力，具有重要意义。

国务院对兴建三峡工程历来采取既积极又慎重的方针。近四十年来，有关部门和大批科技人员对三峡工程做了大量的勘测、科研、设计和试验工作。特别是一九八四年以来，社会各界 提出了许多新的建议和意见。一些同志本着对国家、人民和子孙后代高度负责的精神，对库区百万移民的安置、生态与环境的保护、上游泥沙的淤积、巨额投资的筹措和回收等疑难问 题，从不同角度提出了各自的意见。这些意见对于开拓思路，增进论证深度，完善实施方案，起到了十分有益的作用。

经过多年的研究、论证和审查，三峡工程坝址选在湖北省宜昌县三斗坪镇。工程的拦河大坝全长一千九百八十三米，坝顶高达一百八十五米，最大坝高一百七十五米。水库正常储水位 一百七十五米，总库容三百九十三亿立方米。水电站总装机容量一千七百六十八万千瓦。工程静态总投资五百七十亿元(一九九○年价格)。主体工程建设工期预计十五年。工程建设第九年，即可发电受益，预计在工程建成后不太长的时间里，即能偿还全部建设资金。国务 院三峡工程审查委员会对可行性报告进行了认真审查，认为三峡工程建设是必要的，技术上是可行的，经济上是合理的。随着经济的发展，国力是可以承担的。

三峡工程规模空前，技术复杂、投资多，周期长，特别是移民难度很大。对于已经发现的问题要继续研究、妥善解决，对今后可能再现的各种困难和问题，要有足够的思想准备。要谨 慎从事，认真对待，使工程建设更加稳妥可靠，努力把这项造福当代、荫及子孙的事情办好。

国务院常务会议经过认真讨论，同意建设三峡工程。建议将兴建三峡工程列入国民经济和社会发展十年规划，由国务院根据国民经济的实际情况和国家财力物力的可能，选择适当时机 组织实施。

请审议

国务院总理李鹏

一九九二年三月十六日

【 范 文 二 】

沈阳市人民政府关于提请审议

《沈阳市乡镇企业条例(草案)》的议案

市人民代表大会常务委员会：

为保障乡镇企业的合法权益，规范乡镇企业的行为，促进乡镇企业高效、持续、健康发展，我们经过调查研究，在广泛征询各方面意见的基础上，草拟了《沈阳市乡镇企业条例(草案 )》。这个草案业经市政府同意，现提请审议。

沈阳市人民政府市长×××

一九九四年九月九日
 
第十二章法规性公文
第一节条例

一条例的含义、特点和类型

(一)条例的含义

《中国共产党机关公文处理条例》将条例列为党的机关公文的主要种类，并对其功能作了如下界定：

用于党的中央组织制定规范党组织的工作、活动和党员行为的规章制度。

1987年，中央纪律检查委员会制定发布了《党的纪律检查机关审理工作条例》，1991年 ，中央纪律检查委员会又发布了《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例(试行)》， 1994年中央纪委又制发了《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》，1997年，中共中 央发布了《中国共产党纪律处分条例(试行)》，上述条例都在党的生活中发挥着重要的作 用。

国务院办公厅制定的《国家行政机关公文处理办法》中没有列入条例。但是，国务院在制定一些重要规章时，常常使用条例这种文体。跟党的公文有所不同的是，行政公文中的条例， 一般不独立发布，而是在制定出来之后，由国务院用命令的方式予以发布。如《中华人民共和国国务院公报》2000年第8号，刊登了国务院第278号和279号令，分别发布了《中华人民 共和国森林法实施条例》和《建设工程质量管理条例》。而党的中央组织所制定的条例，都是作为独立文件发布的。

(二)条例的特点

1．制发机关的法定性

条例是规章制度中的最高样式，无论是党的机关公文还是行政公文，都对其制发资格有严格的规定。《中国共产党机关公文处理条例》规定，只有党的中央组织才能制发条例。国务院 办公厅在《行政法规制定程序暂行条例》中也规定，国务院各部门和地方人民政府制定的规章不得称为“条例”，只有国家及其最高行政机关和地方立法机关，才有制发条例的资格。 国务院的各个部门所制定的与自己职权有关的规章以“条例”命名时，必须经国务院批准并以国务院的名义发布，不能擅自制定发布。

2．内容的法规性

对于党的机关公文来说，条例是规范党组织的工作、活动和党员行为的规章制度。对于行政公文来说，条例是对国家的某一政策、法令所作的全面、系统的补充说明或辅助规定，如《 中华人民共和国森林法实施条例》；或者是对某一项经常性的重要工作所颁布的规章制度，如《中华人民共和国人民币管理条例》。条例一经颁布，在特定的领域中就具有强制性和约 束力，相关的组织、人员必须遵照执行，不得违反。

3．格式的条款化

条例的正文，一般都要采用分条列款的方式组织表达，往往是篇下分章、章下分条、条下分款，便于查找，便于引用。

二条例的分类

(一)组织规章性条例

作为党的机关公文的条例，都属于这一类型。它主要用来规范党组织的工作、活动和党员的行为。1997年发布的《中国共产党纪律处分条例(试行)》(中发［1997］7号)，共分为三 编十三章一百七十二条，共计两万四千字左右。可以说，它是党内的法律，任何党组织或党员违反了其中的规定，都将受到严厉的党纪处分。中央纪律检查委员会成立以来，也发布了 若干条例，对纪检会的工作程序、方法、要求等作出明确规定。

(二)法律实施条例

国家的法律制定颁布之后，在执行时往往还会有许多不够具体明白的地方，有时需要用条例进行补充说明或作出辅助规定，以保证法律得到准确的执行。法律实施条例可以对法律中 的概念进行解释说明，可以把某些条文细节化、具体化，还可以对法律进行补充。例如《中华人民共和国森林法实施条例》的第二条：

森林资源，包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物和微生物。

森林，包括乔木林和竹林。

林木，包括树木和竹子。

林地，包括郁闭度在02以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地。

这样的解释和补充说明，使法律中的有关规定更清晰、更具体，对法律的实施显然有着重要的作用。

(三)行政管理条例

国家行政部门在行使行政职权进行管理的时候，针对某项长期性工作制定的规章制度，属于行政管理条例。例如国务院制定的《中华人民共和国人民币管理条例》，分别就人民币的设 计和印制、发行和回收、流通和保护以及违反规定的处罚等，都作了详细的规定，共计四十八条。从2000年5月1日起，人民币的管理就有法可依了。

三条例的写法

(一)条例的标题和制发时间

1．条例的标题

条例的标题，有两种基本写法。

第一种写法，由施行范围、主要内容、文种组成标题。如《中国共产党纪律处分条例》这个标题，施行范围是全党，主要内容是纪律处分，文种是条例。《党的纪律检查机关案件审理 工作条例》，实施范围是党的各级纪检部门，主要内容是案件审理工作，文种是条例。

第二种写法，由主要内容、文种组成标题。如《建设工程质量管理条例》，省略了施行范围。不过，这种写法需要一个前提，那就是施行范围不说人们也是很清楚的。

2．制发时间

独立发布的条例，要在标题之下正中位置，加括号标明制发机关和制发时间，如：“(中共 中央纪律检查委员会1994年3月25日印发)”。

用命令、通知等文种予以发布的条例，条例本身不显示制发时间，以命令或通知的发文时间为准。如《建设工程质量管理条例》是2000年1月30日由国务院第279号令颁布的，该条例的 制发时间就是2000年1月30日。

(二)条例正文

条例正文由三大部分组成，分别叫做总则、分则、附则。

1．总则

总则的内容包括制定条例的依据、目的、意义、指导思想、基本原则、基本概念、适用范围等，根据情况分为多少不等的若干条款。总则独立成章，书写为：“第一章总则”，然后 分条撰写。内容过于复杂的，还可在章上分编，第一编为总则，第二 编为分则，第三编为附则。

2．分则

总则之后、附则之前的所有内容，都属于分则。分则部分是条例的主体，实质性的规章制度都在分则中表达。分则分多少章、多少条，依内容而定。《中国共产党纪律处分条例(试行 )》的分则共分为七章一百二十多条。《中华人民共和国人民币管理条例》的分则共分为三 章四十一条。

3．附则

附则是对前面内容的补充说明，内容一般比较简单。主要包括对概念或有关问题的解释，明确上述规定的解释权、修改权、实施时间等。附则的内容也要分条排列。

条例正文各条的序码从总则到附则都要贯通排列，为执行和引用提供方便。

内容相对简单的条例，也可以不分编、章，直接分条，总则、分则、附则之间没有外部标志，但三者之间的层次感应该还是清晰的。

【 范 文 一 】

中国共产党党员权利保障条例

(中共中央1995年1月7日印发)

第一章总则

第一条为了发扬党内民主，健全党内生活，保障党员权利的正常行使和不受侵犯，根据《中国共产党章程》，特制定本条例。

第二条党员享有的党章规定的各项权利必须受到尊重和保护，任何党员、党的任何一级组织都无权剥夺。

第三条坚持民主集中制的原则，即民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合，党内充分发扬民主，健全民主生活，加强组织性和纪律性。

第四条坚持在党的纪律面前人人平等的原则，不允许任何党员享有特权。

第五条坚持权利与义务相统一的原则，党员必须按党章的规定行使权利，并 在宪法和法律的范围内活动，同时必须履行党章规定的义务，不得侵犯其他党员的权利。

第六条坚持实事求是的原则，对侵犯党员权利行为的认定和惩处，必须以事实为根据，以党章和其他党内法规为准绳。

第七条任何侵犯党员权利的行为，都应受到追究；情节严重的，必须受到党纪处分。

第二章党员享有的各项权利

第八条党员有权参加党小组会、支部大会、党员大会以及按其担任的党内职务和代表 资格应当参加的有关会议。党员应积极参加党的有关会议，因故不能到会者，应履行请假手 续。

党员有权阅读按规定可以阅读的各种党内文件。

党员有权根据党组织的计划提出接受培训的要求。党员接受培训要服从组织安排。

第九条党员有权在党的会议上参加关于党的政策和理论问题的讨论，可以在党的会议上充分发表自己的意见。

党员有权在党报党刊上参加党的中央和地方组织组织的关于党的政策和理论问题的讨论。讨论中党员以个人名义投送稿件无须经过其所在党组织审阅或批准。

党员在讨论党的政策和理论问题的过程中，必须坚持党的基本路线，在思想上政治上同党中央保持一致。

第十条党员有权以口头或书面方式对本单位、本地区、本部门党组织、上级党组织直至中央的各方面工作提出建议和倡议。

第十一条党员有权在党的会议上有根据地批评党的任何组织和任何党员，也有权以写信的 方式有根据地批评党的任何组织和任何党员，但该批评信件只能寄送被批评对象及其所在的 党组织或上级党组织。

党员有权以口头或书面的方式向党的各级组织直至中央负责地揭发、检举党的任何组织和任何党员违法违纪的事实，有权要求处分违法违纪的党员。

党员有权要求党的组织罢免或撤换不称职的党员领导干部的职务。

党员在进行批评、揭发、检举时，必须实事求是，明确列举事实根据，不得夸大和歪曲事实，更不准捏造事实，诬告陷害；必须按组织原则办事，符合有关程序，不得随便扩散、传播 。

第十二条党组织讨论决定问题，要执行少数服从多数的原则。决定重要问题，应充分 进行协商、酝酿，必要时进行表决。参加表决的党员有赞成、反对的权利，也可以弃权。

重要问题，主要是指：

(一)涉及党的路线、方针、政策的事项；

(二)重大工作任务的部署；

(三)按干部管理规定应该由集体讨论的干部的任免、调动和处理；

(四)涉及群众利益的重要问题。

(五)发展新党员；

(六)上级党组织规定应由党组织集体决定的其他问题。

每个正式党员都享有选举权(正在受留党察看的党员除外)。选举人有了解候选人情况、要 求改变候选人、不选任何一个候选人和另选他人的权利。

第十三条在党的支部大会讨论决定对党员的党纪处分时，在党组织对党员作出鉴定时，本人均有权参加和进行申辩，其他党员可以为其作证或辩护。

申辩、作证和辩护必须实事求是。作伪证者应受到党纪追究。

第十四条党员对党的决议和政策如有不同意见，在坚决执行的前提下，有权以口头或书面的方式向党组织声明保留，有权向党的上级组织直至中央提出。

第十五条党员在政治、工作、学习等方面遇到重要问题，需要党组织帮助解决的，有权向各级党组织直至中央提出请求。

党员对于党组织给予本人或其他党员处分、鉴定、审查结论或其他处理不服，有权逐级向党组织直至中央提出申诉。

党员的各项合法权益受到党组织或其他党员的侵害时，有权向上级党组织直至中央提出控告。

党员在请求、申诉和控告时，应有正当理由，实事求是。

第三章对党员各项权利的保护

第十六条党组织要创造条件，保障党员及时参加其应当参加的各种会议。会议的组织 、召集人员或机构应在会前通知应到会的党员。党代表大会、党代表会议、党的委员会全体 会议，以及党的其他重要会议之后，党组织应按有关规定和要求及时将会议内容和决议向党员传达。

党组织应给党员提供阅读党的文件的必要条件。党员因缺乏阅读能力或受其他条件限制无法直接阅读文件时，党组织应及时向党员宣读文件。

党组织要有计划地采取多种形式，经常对党员进行教育和培训。

第十七条党组织要根据上级党组织的安排，组织和引导党员参加关于党的政策问题的讨论 。党的中央或地方组织决定在会议上和党报党刊上讨论某方面问题时，应将讨论的时间、方 式和内容，通过适当方式告知党员，以便党员参加讨论。

第十八条党组织要支持和鼓励党员对党的工作提出建议和倡议。对党员提出的建议和倡议 ，党组织应认真研究，合理的应予采纳并告知提出建议和倡议的党员。对于改进党的工作有 重要价值的，党组织应给予表扬或奖励。

第十九条党组织要支持党员在党内开展批评和自我批评，支持党员同各种违法违纪行为和 不正之风作斗争。党组织对于党员的批评、检举、控告和罢免要求，应及时受理，然后按照 “分级负责、分工归口”的工作制度进行处理。对于署名的批评人、检举人和控告人，应进行回访或回函并告知处理结果。

要保护检举人和控告人。对检举人、控告人及检举、控告内容，应当保密。不准将检举控告材料转给被检举、被控告的组织和人员。严禁对批评人、检举人、控告人歧视、刁难、压制 ，严禁各种形式的打击报复。

对如实检举、控告或反映情况的，应予以支持、鼓励。对检举、控告不完全属实的，除对不属实的部分予以解释说明外，对属实的部分应予以处理。对检举、控告不实的，必须分清是 错告还是诬告。如系错告，应说明情况，澄清是非；如属诬告，必须对诬告者追究责任，严肃处理。

第二十条党组织在党的会议上按规定进行表决时，应根据不同情况，采取举手表 决或投票表决的方式。要保护参加表决的党员享有平等的表决权，每一票具有同等效力。

党组织在按照规定进行选举时，要充分体现选举人的意志。候选人名单要经选举人充分酝酿讨论后确定。任何组织和个人不得以任何方式，强迫选举人选举或不选举某个人，不得阻挠 有表决权或选举权的人到场，不得采用非组织活动拉选票破坏选举。

第二十一条党组织对党员作出的处分决定和所依据的事实材料必须同本人见面，听取本人 说明情况和申辩。对于党员的申辩及其他党员为之作的证明和辩护，有关党组织要认真听取 ，进一步核实，采纳其合理意见。不予采纳的，要向本人说明不予采纳的理由。对党员实事求是的申辩、作证和辩护，不得进行追究。

党组织对党员作出处分决定后，本人对处分决定要签署意见。如本人提出不同意见，有关党组织应写出书面说明，然后将处分决定、本人对处分决定的意见、党组织对其意见的书面说 明一并上报审批。本人拒不签署意见的，有关党组织应在处分决定上注明。

第二十二条党组织要善于倾听各种不同意见。对于持有不同意见的党员，只要他们坚决执行党的决议和政策，就不得对他们进行纪律追究。

第二十三条党组织要认真处理党员的申诉。对于党员的申诉，应由作出或批准处分、鉴定 、审查结论或其他处理的党组织进行复查或复议。上级党组织认为必要时，可以直接或指定 有关党组织进行复查或复议。应按照全错全纠、部分错部分纠、不错不纠的原则，实事求是地处理。复查或复议的结果要告知申诉人。对于处理正确而本人拒不承认错误的，应批评教 育；属于无理纠缠的，应正式通知本人不再受理，并在适当范围内公布。

对党员提出的请求，凡属合理而且能够解决的，党组织应认真及时地予以解决；对于要求合理，但一时解决不了的，要说明情况，并积极创造条件，争取早日解决；对于不合理的要求 ，要耐心解释，进行说服教育，做好思想工作。

第四章对侵犯党员权利行为的惩处

第二十四条对侵犯党员权利行为的处理是保障党员权利的重要环节。对于侵犯党员权 利行为的处理方式，除党章规定的党纪处分种类外，还可以根据情节和后果，采取以下非党 纪处分的处理方式。

(一)责令停止侵权行为；

(二)口头批评；

(三)责令赔礼道歉；

(四)责令作出检查；

(五)通报批评；

(六)党组织认为需要采取的其他方式。

上述非党纪处分的处理方式可以独立使用，也可以合并使用或与党纪处分合并使用。违反政纪的，由行政监察机关或所在单位处理；违法犯罪的，由司法机关依法处理。

第二十五条侵犯党员权利，情节轻微的，按本条例第二十四条非党纪处分的处理方式处理。

第二十六条侵犯党员权利，有下列行为之一，情节较重的或造成严重后果的，必须给予党纪处分：

(一)进行表决和选举时，故意不通知或阻挠有表决权或选举权的人到场；

(二)用非组织活动拉选票破坏选举，妨碍选举人自由行使选举权和被选举权；

(三)不允许党员本人申辩，不允许其他党员为犯错误党员作证和辩护；

(四)对其他党员实事求是的作证和辩护进行追究；

(五)将检举材料、控告材料私自扣压、销毁，或将其转给被检举人、被控告人；

(六)对批评人、检举人、控告人进行各种形式的打击报复；

(七)捏造事实，进行诬告陷害；

(八)其他严重侵犯党员权利的行为。

第二十七条党组织有侵犯党员权利行为的，除对该组织按本条例第二十四条非党纪处分的 处理方式或党章规定的处理方式进行处理外，还应追究该组织主要负责人的责任，情节严重 者或造成严重后果的，必须给予党纪处分。

第五章程序和责任

第二十八条党员权利受到党组织或党员侵犯时，可以向党的各级委员会、纪律检查委 员会提出控告。党的各级委员会、纪律检查委员会要按照《中国共产党纪律检查机关控告申 诉工作条例》所规定的程序和方法进行处理。

党的各级委员会、纪律检查委员会要严肃查处侵犯党员权利的案件。对于打击报复案件的定性，应经县和县级以上纪律检查委员会批准。

第二十九条党员在党内所享有的各项权利受到党外各种组织或个人的侵害时，可以向各级 党组织请求帮助和保护。党组织应采取措施，与党外有关组织或个人联系协商，提出建议， 要求停止侵害，保障党员权利的正常行使。

第三十条党员因党内权利受到侵害而影响工作、生活或其他合法权益的，可以向各级党组 织请求帮助。党组织在保护党员党内权利的同时，应采取措施，与有关部门联系协商，提出 建议，维护其正常的工作、生活条件或其他合法权益。

第三十一条保障党员权利是党的各级委员会、纪律检查委员会的重要职责，也是党的各级 领导干部的重要职责。党组织在保护党员权利方面失职，必须追究该组织及其主要负责人的 责任。

对于在保护党员权利方面失职的党组织，党员可以向该党组织的上级党组织提出控告，上级党组织应即受理。

第三十二条党的各级委员会、纪律检查委员会负责本条例的实施、监督和检查。

第六章附则

第三十三条省、自治区、直辖市党的委员会可根据本条例制定实施细则，并报中央备案。

第三十四条本条例由中央纪律检查委员会商同中央组织部进行解释。

第三十五条本条例自颁布之日起施行。

【 范 文 二 】

中华人民共和国人民币管理条例

第一章总则

第一条为了加强对人民币的管理，维护人民币的信誉，稳定金融秩序，根据《中华人民共和国中国人民银行法》，制定本条例。

第二条本条例所称人民币，是指中国人民银行依法发行的货币，包括纸币和硬币。

从事人民币的设计、印制、发行、流通和回收等活动，应当遵守本条例。

第三条中华人民共和国的法定货币是人民币。以人民币支付中华人民共和国境内的一切公共的和私人的债务，任何单位和个人不得拒收。

第四条人民币的单位为元，人民币的辅币单位为角、分。1元等于10角，1 角等于10分。

人民币依其面额支付。

第五条中国人民银行是国家管理人民币的主管机关，负责本条例的组织实施。

第六条任何单位和个人都应当爱护人民币。禁止损害人民币和妨碍人民币流通。

第二章设计和印制

第七条新版人民币由中国人民银行组织设计，报国务院批准。

第八条人民币由中国人民银行指定的专门企业印制。

第九条印制人民币的企业应当按照中国人民银行制定的人民币质量标准和印制计划印制人民币。

第十条印制人民币的企业应当将合格的人民币产品全部解缴中国人民银行人民币发行库，将不合格的人民币产品按照中国人民银行的规定全部销毁。

第十一条印制人民币的原版、原模使用完毕后，由中国人民银行封存。

第十二条印制人民币的特殊材料、技术、工艺、专用设备等重要事项属于国家秘密。 印制人民币的企业和有关人员应当保守国家秘密；未经中国人民银行批准，任何单位和个人 不得对外提供。

第十三条未经中国人民银行批准，任何单位和个人不得研制、仿制、引进、销售、购买和使用印制人民币所特有的防伪材料、防伪技术、防伪工艺和专用设备。

第十四条人民币样币是检验人民币印制质量和鉴别人民币真伪的标准样本，由印 制人民币的企业按照中国人民银行的规定印制。人民币样币上应当加印“样币”字样。

第三章发行和回收(略)

第四章流通和保护(略)

第五章罚则(略)

第六章附则

第四十八条本条例自2000年5月1日起施行。

——《中华人民共和国国务院公报》2000年第9号

第二节规定

一规定的含义和特点

(一)规定的含义

《中国共产党机关公文处理条例》第七条第十二款对规定的功能作了如下表述：

用于对特定范围内的工作和事务制定具有约束力的行为规范。

中央、中央组织部、中央办公厅、中央纪检委，以及各级地方党委，近年来制定了不少规定，为党的工作、事务及党员的行为提供规范和依据。如中共中央1998年发布的《关于实行党 风廉政建设责任制的规定》(中发［1998］16号)，中央办公厅1997年印发的《关于领导干部 报告个人重大事项的规定》(中办发［1997］3号)，中央纪检委1996年印发的《纪检监察机 关办案工作保密规定》(中纪发［1996］14号)，河南省委和河南省政府联合发布的《中共 河南省委、河南省人民政府关于实行党风廉政建设责任制的规定》(豫发［1997］19号)等等 。

行政公文中也大量使用规定这种文体，只是行政公文中的规定跟条例一样，都不作为独立的公文发布，所以《国家行政机关公文处理办法》中没有列入规定这一文种。

行政公文中的规定，可以由命令来发布，如：1999年12月18日中华人民共和国司法部长签发第56号司法部令，发布了《未成年犯管教所管理规定》；1999年8月10日中国地震局长签发 第3、第4号令，分别发布了《地震行政执法规定》和《地震行政复议规定》。

行政公文中的规定，也可以用通知的方式来发布，如：1999年9月7日信息产业部以通知的方式发布了《电信网间互联管理暂行规定》；1999年11月8日新闻出版署以通知的方式发布了 《出版物市场管理暂行规定》。

(二)规定的特点

1．制发机关较宽泛

这是跟条例相比而言的。前面强调过，条例的制发是有严格限定的，对于党的公文来说，只有中央组织才有制发条例的权力；对于行政公文来说，高级别的立法机构和行政机构才有权 制发条例。而规定的制发机关就没有那么严格了，各级领导机关和职能部门都可以制定和发布规定。

2．内容比较局部、具体

规定的内容一般没有条例涉及面那么大，有较明显的局部性。如《地震行政执法规定》、《地震行政复议规定》，还有《电信网间互联管理暂行规定》等，就具有行业性和局部性的特 点。因此，规定中的条文要比条例更具体一些。

3．行动约束力更强

与条例的概括性、原则性较强的特点相比，规定的内容比较具体，对某项任务和工作所提出的要求和标准都比较明确，操作性更强，因而在实际工作中规定比条例有更明显的约束力。

二规定的写法

(一)规定的标题和制发时间

1．规定的标题

规定的标题有两种写法。一种是制发机关名称＋适用对象或主要内容＋文种组成，如《中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国监察部关于保护检举、控告人的规定》。另一种省略 制发机关，由适用对象或主要内容＋文种组成，如教育部1999年12月颁布的《中小学校长培 训规定》，司法部1999年12月制发的《未成年犯管教所管理规定》。规定的标题，不能采用 制发机关＋文种的写法和只有文种的写法。

2．规定的制发依据和时间

独立发布的规定，在标题下方正中加括号标明什么会议于什么时间通过，或什么机构于什么时间批准，如监察部发布的《监察机关参加特别重大事故调查处理的暂行规定》，题下标明 “1990年第九次部务会议通过”。随命令、通知等文种发布的规定，以命令或通知的发布时间为准，规定自身不再标明制发时间。

(二)规定的正文

1．总则

总则是规定的第一部分，用来交代制发规定的缘由、目的、意义、指导思想、基本原则、适用范围等等。总则一般自成一章，分为若干条。如《中小学校长培训规定》，第一章为总则 ，共五条，第一条交代目的和根据，第二条明确适用范围，第三条要求各级教育部门有计划地培训校长，第四条说明培训的宗旨，第五条规定校长每五年必须接受一次培训的时限。

2．分则

分则分为若干章，每章有小标题，下列若干条款。如《中小学校长培训规定》的分则是：“ 第二章内容与形式”，“第三章组织与管理”，“第四章培训责任”，每章列条不等 。分则是规定的主体，规定的实质性内容和要求都在分则部分集中表达，是写作的重点所在 。

3．附则

附则是规定的结尾部分，主要用来作补充说明以及交代执行要求，如还有什么单位和个人适用这一规定，规定的解释权属于哪一部门，规定何时生效等。

需要说明的是，规定一般采用通篇章条式的写法，但也有在章条前加绪言的。另外，如果内容简单，也可以不分章，直接分条，总则、分则、附则三部分不作外部标定，但三部分必须 仍然是清晰的。

【 范 文 一 】

关于实行党风廉政建设责任制的规定

中发［1998］16号

第一章总则

第一条为了加强党风廉政建设，明确党政领导班子和领导干部对党风廉政建设应负的 责任，保证中共中央、国务院关于党风廉政建设的决策和部署的贯彻落实，维护改革、发展 、稳定的大局，根据《中华人民共和国宪法》和《中国共产党章程》，制定本规定。

第二条实行党风廉政建设责任制，要以邓小平理论为指导，“坚持两手抓，两手都 要硬”的方针，贯彻执行党中央、国务院关于党风廉政建设和反腐败斗争的一系列指示。

第三条实行党风廉政建设责任制，要坚持党委统一领导，党政齐抓共管，纪委组织协 调，部门各负其责，依靠群众的支持和参与。要把党风廉政建设作为党的建设和政权建设 的重要内容，纳入党政领导班子、领导干部目标管理，与经济建设、精神文明建设和其他业务工作紧密结合，一起部署，一起落实，一起检查，一起考核。

第四条实行党风廉政建设责任制，要坚持从严治党、从严治政；立足教育，着 眼防范；集体领导和个人分工负责相结合；谁主管，谁负责；一级抓一级，层层抓落实。

第二章责任内容

第五条党委(党组)、政府以及党委和政府的职能部门的领导班子对职责范 围内的党风廉政建设负全面领导责任。

党委(党组)、政府以及党委和政府的职能部门领导班子其他成员根据工作分工，对职责范 围内的党风廉政建设负直接领导责任。

第六条党委(党组)、政府以及党委以及党委和政府的职能部门的领导班子 、领导干部在党风廉政建设中承担以下领导责任：

(一)贯彻落实中共中央、国务院关于党风廉政建设的部署和要求，分析研究职责范围内的党风廉政状况，研究制定党风廉政建设工作计划，并组织实施；

(二)标本兼治，综合治理，完善管理机制、监督机制，从源头上预防和治理腐败；

(三)组织党员、干部学习邓小平关于党风建设的理论，学习党内廉政法规，进行党性党风党纪和廉政教育；

(四)贯彻落实党和国家党风廉政法规制度，结合实际情况，制定本地区、本部门、本系统、本行业的党风廉政法规制度，并组织实施；

(五)履行监督职责，对所辖地区、部门、系统、行业的党风廉政建设情况，领导班子和领导干部廉洁从政情况进行监督、检查和考核；

(六)严格按照规定选拔使用干部，防止和纠正用人上的不正之风；

(七)依法领导、组织并支持执法机关履行职责。

第三章责任考核

第七条党委(党组)负责领导、组织对下一级党政领导班子和领导干部党风 廉政建设 责任制执行情况的考核工作。考核工作要与领导班子和干部考核、工作目标考核、年度考核等结合进行，必要时也可以组织专门考核。对考核中发现的问题，要及时研究解决。

各级党委(党组)应将贯彻落实党风廉政建设责任制的情况，列入年度总结工作报告，报上 级党委、纪委。

第八条党风廉政建设责任制的执行和考核，应与民主评议、民主测评领导干部相结合，广泛听取党内外群众的意见。

第九条党风廉政建设责任制执行情况的考核结果，作为对领导干部的业绩评定、奖励惩处、选拔使用的重要依据。

第十条领导干部执行党风廉政建设责任制的情况，列为民主生活会和述职报告的一项重要内容。

第十一条纪检监察机关负责对党风廉政建设责任制执行情况的监督检查。

第四章责任追究

第十二条领导干部违反本规定第六条，有下列情况之一的，给予组织处理或者党纪处分：

(一)对直接管辖范围内发生的明令禁止的不正之风不制止、不查处，或者对上级领导机关交办的党风廉政建设责任范围内的事项拒不办理，或者对严重违法违纪问题隐瞒不报、 压制不查的，给予负直接领导责任的主管人员警告、严重警告处分，情节严重的，给予撤销党内职务处分。

(二)直接管辖范围内发生重大案件，致使国家、集体资财和人民群众生命财产遭受重大损失或者造成恶劣影响的，责令负直接领导责任的主管人员辞职或者对其免职。

(三)违反《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》的规定选拔任用干部，造成恶劣影响的，给予负直接领导责任的主管人员警告、严重警告处分，情节严重的，给予撤销党内职务处 分；提拔任用明显有违法违纪行为的人的，给予严重警告、撤销党内职务或者留党察看处分，情节严重的，给予开除党籍处分。

(四)授意、指使、强令下属人员违反财政、金融、税务、审计、统计法规，弄虚作假的，给予负直接领导责任的主管人员警告、严重警告处分，情节较重的，给予撤销党内职务处分 ，情节严重的，给予留党察看或者开除党籍处分。

(五)授意、指使、纵容下属人员阻挠、干扰、对抗监督检查或者案件查处，或者对办案人、检举控告人、证明人打击报复的，给予负直接领导责任的主管人员严重警告或者撤销党内 职务处分，情节严重的，给予留党察看或者开除党籍处分。

(六)对配偶、子女、身边工作人员违法违纪知情不管的，责令其辞职或者对其免职；包庇、纵容的，给予撤销党内职务处分，情节严重的，给予留党察看或者开除党籍处分。

其他违反本规定第六条的行为，情节较轻的，给予批评教育或者责令作出检查，情节较重的，给予相应的组织处理或者党纪处分。

具有上述情况之一，需要追究政纪责任的，比照所给予的党纪处分给予相应的行政处分；涉嫌犯罪的，移交司法机关追究刑事责任。

第十三条实施责任追究，要实事求是，分清集体责任与个人责任，主要领导责任和重要领导责任。

第五章附则

第十四条本规定适用于各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关。

人民团体、国有企业、事业单位参照执行本规定。

第十五条各地区、各部门可根据本规定制定实施办法。

第十六条本规定由中央纪律检查委员会、监察部负责解释。

第十七条本规定自发布之日起施行。

【 范 文 二 】

中小学校长培训规定

第一章总则

第一条为了提高中小学校长队伍的整体素质，全面推进素质教育，促进基础教育的改革和发展，根据《中华人民共和国教育法》和国家有关规定，制定本规定。

第二条本规定适用于国家和社会力量举办的全日制普通中小学校长培训工作。

第三条各级人民政府教育行政部门根据教育事业发展的需要，按照校长任职要求，有计划地对校长进行培训。

第四条中小学校长培训要坚持为全面实施素质教育服务的宗旨，坚持因地制宜，分类指导和理论联系实际，学用一致，按需施教，讲求实效的原则。

第五条参加培训是中小学校长的权利和义务。新任校长必须取得“任职资格培训合格 证书”，持证上岗。在职校长每五年必须接受国家规定时数的提高培训，并取得“提高培训 合格证书”，作为继续任职的必备条件。

第二章内容与形式

第六条中小学校长培训要以提高校长组织实施素质教育的能力和水平为重点。其内容 主要包括政治理论、思想品德修养、教育政策法规、现代教育理论和实践、学校管理理论和 实践、现代教育技术、现代科技和人文社科知识等方面。培训具体内容要视不同对象的实际需求有所侧重。

第七条中小学校长培训以在职或短期离岗的非学历培训为主，主要包括：

任职资格培训：按照中小学岗位规范要求，对新任校长或拟任校长进行以掌握履行岗位职责必备的知识和技能为主要内容的培训。培训时间累计不少于300学时。

在职校长提高培训：面向在职校长进行的以学习新知识、掌握新技能、提高管理能力、研究和交流办学经验为主要内容的培训。培训时间每五年累计不少于240学时。

骨干校长高级研修：对富有办学经验并具有一定理论修养和研究能力的校长进行的旨在培养学校教育教学和管理专家的培训。

第八条中小学校长培训实施学时制，也可采用集中专题、分段教学、累计学分的办法。

第九条各级人民政府教育行政部门和有关培训机构，要充分利用国家提供的现代远程教育资源，并积极创造条件，运用现代教育技术手段开展中小学校长培训工作。

第三章组织和管理

第十条国务院教育行政部门宏观管理全国中小学校长培训工作。主要职责是：制定保 障、规范中小学校长培训工作的有关规章、政策；制定并组织实施培训工作总体规划；制定 培训教学基本文件，组织推荐、审定培训教材；建立培训质量评估体系；指导各省、自治区、直辖市中小学校长培训工作。

第十一条省、自治区、直辖市政府教育行政部门主管本地区中小学校长培训工作；制 定本地区中小学校长培训规划和配套政策；全面负责本地区中小学校长培训的实施、检查和 评估工作。

第十二条省、自治区、直辖市政府教育行政部门对申请承担中小学校长培训任务的机 构要进行资格认定。普通师范院校、教师进修院校、有条件的综合大学，经国务院教育行政 部门或省、自治区、直辖市人民政府教育行政部门批准，可以承担中小学校长培训任务。

第十三条中小学校长培训施教机构的教师实行专兼结合。培训机构应当配备素质较高 、适应培训工作需要的专职教师队伍，并聘请一定数量的校外专家学者、教育行政部门领导 和优秀中小学校长作为兼职教师。

第十四条对参加培训并经考核合格的中小学校长，发给相应的培训证书。省、自治区、直辖市教育行政部门要加强对证书的管理。

第十五条经教育行政部门批准参加培训的中小学校长，培训期间享受国家规定的工资福利待遇，培训费、差旅费按财务制度规定执行。

第十六条中小学校长培训经费以政府财政拨款为主，多渠道筹措，地方教育费附加应 有一定比例用于培训中小学校长工作。省、自治区、直辖市教育行政部门要制定中小学校长 培训人均基本费用标准。

第十七条各级人民政府教育行政部门应当把中小学校长参加培训的情况纳入教育督导的重要内容。对培训工作成绩突出的单位和个人，予以表彰和奖励。

第四章培训责任

第十八条各级人民政府教育行政部门和学校要保障中小学校长接受培训的权利。中小 学校长对有关组织或者个人侵犯其接受培训权利的，有权按有关程序向主管教育行政机关提 出申诉。

第十九条违反本规定，无正当理由拒不按计划参加培训的中小学校长，学校主管行政机关应督促其改正，并视情节给予批评教育、行政处分、直至撤销其职务。

第二十条担任中小学校长者，应取得《任职资格培训合格证书》，或应在任职之日起 六个月内，由校长任免机关(或聘任机构)安排，接受任职资格培训，并取得《任职资格培训合格证书》。在职中小学校长没有按计划接受或者没有达到国家规定时数的提高培训，或 者考核不合格者，中小学校长任免机关(或聘任机构)应令其在一年内补正。期满仍未能取 得《提高培训合格证书》者，不能继续担任校长职务。

第二十一条经评估达不到培训要求的培训机构，主管教育行政机关要令其限期改正，逾期不改者，应责令其停止中小学校长培训工作。

第二十二条对未经批准自行设立、举办中小学校长培训机构或中小学校长培训班的，主管教育行政机关应根据有关法律法规的规定，给予相应的行政处罚。

第五章附则

第二十三条幼儿园园长、特殊教育学校校长培训参照本规定执行。中等职业学校及其各类成人初、中等教育学校校长培训另行安排。

第二十四条各省、自治区、直辖市教育行政部门可以依据本规定制定实施办法。

第二十五条本规定自发布之日起施行。

——《中华人民共和国国务院公报》2000年第8号

 
第十三章商洽、纪要性公文
第一节 函

一函的含义和特点

(一)函的含义

函是公文中惟一的平行文，行政公文和党的机关公文都把函列为主要文种。

《国家行政机关公文处理办法》对函的功能作如下表述：

适用于不相隶属机关之间商洽工作，询问和答复问题，请求批准和答复审批事项。

《中国共产党机关公文处理条例》对函所下的定义与之相似：

用于机关之间商洽工作、询问和答复问题，向无隶属关系的有关主管部门请求批准。

理解函的定义时，关键要把握住“不相隶属机关”这一概念。一个系统内部的平级机关是不相隶属机关，这个容易理解；另外，凡是双方在行政或组织上没有领导与被领导关系、业务 上没有指导与被指导关系的，都是不相隶属机关，无需考虑双方的级别大小。在不相隶属机关之间，级别高的一方不能向级别低的一方发出指挥、指导性公文(个别晓谕性的通知例外 )，级别低的一方也不需向级别高的一方发出请示和报告。双方之间如果有事项需要协商或 请求批准，都要使用“函”这种平行文体。

除作为平行文种出现之外，函有时也可用于有隶属关系的上下级机关之间。例如，上级机关向下级机关询问有关情况，用别的文体显然不合适，可以用函，但下级的答复最好用报告。 上级机关向下级机关催办有关事宜，如要求下级机关呈报有关报表或材料时，也可以用函，下级同样要回以报告。

(二)函的特点

1．平等性和沟通性

函主要用于不相隶属机关之间互相商洽工作、询问和答复问题，体现着双方平等沟通的关系，这是其他所有的上行文和下行文所不具备的特点。即使是向有关主管部门请求批准，在双 方不是隶属关系的时候，也不能使用请示和批复，只能用函，并且姿态、措辞、口气也跟请示和批复大不相同，也要体现平等性和沟通的特点。

2．灵活性和广泛性

函对发文机关的资格要求很宽松，高层机关、基层单位；党政机关、社会团体、企事业单位，均可发函。函的内容和格式也比较灵活，而且不限于平行行文，所以运用得十分广泛。

3．单一性和实用性

函的内容必须单纯，一份函只能写一件事项。函不需要在原则、意义上进行过多的阐述，不重务虚重务实。

(三)函的分类

1．公函与便函

公函是正式的公文，像一般公文一样，有文件头、有发文字号、有标题、有公章，总之，严格按照公文格式撰写制作。便函不属于正式公文，格式可以比较随意，没有文件头，没有发 文字号，甚至可以没有标题。但正文之后，要有机关署名、日期和公章。我们在本章介绍的，主要是作为正式文件的公函。

2．发函和复函

主动制发的函为发函，回复对方来函的函称为复函。一般情况下，对方发来的是函，回复的也应该是函，但有时可以灵活处理。譬如前面说过，上级发函向下级询问有关情况，下级回 复时用函虽然不为错，但有更合适的文种可选择，那就是答复报告。再如，对下级机关的请示，上级机关的办公部门(一般与下级机关在级别上是平级的)在接到授权的情况下，可以给以答复，但不能使用批复，只能用函的形式。

3．商洽函、询问函和请批函

按内容和目的分类，函可以分为多种类型。主要是商洽函、询问和答复函、请批函。此外，还有通知事项的函、催办事宜的函、转送材料的函等等。

二函的写法

(一)函的标题、字号和主送机关

1．函的标题

作为正式公文的函，其标题和一般公文的写法一样，由发文机关名称、主要内容(事由)、 文种组成。较完全的写法如《国务院办公厅对国家工商行政管理局关于贯彻〈食用盐加碘消除碘缺乏危害管理条例〉有关问题请示的复函》、《国务院办公厅关于羊毛产销和质量等问 题的函》等。也可以采用省略发文机关名称的写法，如《关于请求批准××市节约能源中心编制的函》。

2．函的发文字号

公函要有正规的发文字号，写法与一般公文相同，由机关代字、年号、顺序号组成。大机关的函，可以在发文字号中显示“函”字。如《国务院公报》2000年第10号同时发表了国务院办公厅以“国办函〔2000〕××号”为发文字号的七篇复函。

3．函的主送机关

函的行文对象一般情况下是明确、单一的，所以多数函的主送机关只有一个。但有时内容涉及部门多，也有排列多个主送机关的情况，如《国务院办公厅关于羊毛产销和质量等问题的 函》(国办函〔1993〕2号)的主送机关，有七个之多：“国家计委、经贸办、农业部、商业部、经贸部、纺织部、技术监督局”。

(二)函的正文

1．发函缘由

这是函的开头部分，主要用来说明发函的根据、目的、原因等。如果是复函，则先引用对方来函的标题、发文字号，然后再交代根据，说明缘由。这部分结束时，常用一些习用的套语 转入下一部分，如“现将有关情况说明如下”、“现就有关问题函复如下”等。

2．事项

这是函的主体部分，有关某项工作展开商洽、有关某一事件提出询问或作出答复、有关事项提请批准等主要内容，都在这一部分予以表达。

3．希望请求

这是结尾部分，向对方提出希望或请求。或希望对方给予支持和帮助，或希望对方给予合作，或请求对方提供情况，或请求对方给予批准等等。最后，另起一行以“特此函商”、“特 此函询”、“请即复函”、“特此函告”、“特此函复”等惯用结语收束。

函的写作要注意用语的分寸，因是平行文，语言要平和礼貌，但要避免阿谀逢迎。还要注意针对性和时效性。

【 范 文 一 】

中国科学院××研究所

致××大学商洽建立全面协作关系的函

××大学：

近年来，我们研究所与贵校在一些科学研究项目上互相支持，取得了令人满意的成绩，建立了良好的协作基础。为了巩固已取得的成果，取得更大的成就，建议我们双方今后能进一步 在学术思想、科学研究、人员培训、仪器设备等方面建立全面的交流协作关系，特提出如下意见：

一、定期就共同关心的学术问题举行所、校之间的学术讨论与学术交流；共同分析国内外同行的项目动态和发展趋势；互相参加对方组织的学术年会及专家讲学活动；互派专家参加对 方的学术组织对科研发展方向、任务和学位、学术论文及重大科研成果的评审工作。

二、根据所、校各自的科研发展方向和特点，对双方共同感兴趣的课题进行协作。协作形式和办法视课题性质和双方条件，制定单项协议。

三、根据所、校各自人员配备情况，校方在可能条件下对所方研究生、科研人员的培训予以帮助，所方为学校学生、研究生的毕业论文提供指导。校、所双方教学科研人员对等地承担 对方一定的教学科研工作，享受同原单位职称相应的待遇。

四、双方每年进行科研计划交流以便掌握方向，协调分工，避免重复。共商协作项目，使双方有所侧重与分工。

五、双方科研教学所需高、精、尖仪器设备，在可能情况下向对方提供利用，并协助做好测试工作。双方的附设工厂车间，相互给予科研和实验设备加工的方便。

六、加强图书资料和情报的交流。

以上各项，如蒙同意，建议互派科研主管人员就有关内容进一步磋商，达成协议，以利工作。

特此函达，请即研究函复。

中国科学院××研究所

一九××年×月×日

【 范 文 二 】

国务院办公厅关于安徽合肥经济技术开发区的复函

国办函〔2000〕16号

安徽省人民政府：

你省《关于要求批准合肥经济技术开发区为国家级经济技术开发区的请示》(皖政秘〔1999 〕138号)收悉。经国务院领导同意，现函复如下：

一、同意合肥经济技术开发区为国家经济技术开发区，实行现行的国家经济技术开发区的政策。

二、合肥经济技术开发区位于合肥市南郊，东以始信路、耕耘路、清潭路为界，西至合安公路、石门路、高压走廊、锦绣大道、合安公路，南至紫蓬路，北至繁华大道、明珠广场，规 划范围总用地985平方公里。

三、合肥经济技术开发区的建设和发展，纳入合肥市经济技术发展总体规划，建设发展资金由你省自筹解决。

四、合肥经济技术开发区要坚持以工业项目为主、吸收外资为主、出口为主和致力于发展高新技术的方针，积极改善投资环境，逐步完善综合服务功能。

五、要加强领导和管理，促进合肥经济技术开发区各项工作的健康发展。

国务院办公厅

二○○○年二月十三日

【 范 文 三 】

××大学人事处关于

商洽×××同志调动工作事宜的函

××××制造厂人事处：

我校××学院××系××教研室×××同志，19××年从××工业大学××专业本科毕业， 分配到我校任教师以来，工作认真负责，教学、科研都取得了显著成绩，于19××年被聘为 讲师。

该同志一人单身在我校工作，家庭的其他成员全部住在你市，其妻×××同志在贵厂工作。不但夫妻分居两地，且上有体弱多病的母亲，下有不满周岁的儿子需要照顾。根据该同志多 次申请，经我校领导研究，为解决×××同志夫妻两地分居并照顾家庭存在的特殊困难，我校同意该同志调往贵厂工作的要求。现特致函与你们商洽，并请尽快函复。若贵厂同意考虑 ×××同志的这一要求，接到你们复函后我们即将该同志的档案寄给你们审查。

××大学人事处

一九××年×月×日

【 病文分析 】

公函

××大学校长办公室：

首先，我们以××省财经学校的名义，向贵校致以亲切的问候。我们以崇敬和迫切的心情，冒昧地请求贵校帮助解决我校当前面临的一个难题。

事情是这样的：最近，我们经与某某学院磋商，决定派×位老师到该院进修学习。只因该院恢复不久，在“文革”中大部分房屋遭到破坏，至今未能修盖完毕，以致本院职工的住房和 学生的宿舍及教室破旧拥挤。我校几位进修教师的住宿问题，虽几经协商，仍得不到解决。然而举国上下，齐头并进，培养人才，时不我待，我校几位教师出省进修学习机会难得，时 间紧迫，任务繁重，要使他们有效地学习，则住宿问题是亟待解决的。

为此，我们在进退维谷的情况下，情急生智，深晓贵校府高庭阔，物实人齐，且具有宽大为怀，救人之危的美德。于是，我们抱着一线希望，与贵校商洽，能否为我校进修教师的住宿 问题提供方便条件。但不知贵校是否有其他困难，如有另外的要求和条件，我校则尽力相助。若贵校对于住宿一事能够解决，我校进修教师在住宿期间可为贵校教学事务做些义务工作 ，如辅导和批改作业等，这样可以从中相得益彰。我们以校方的名义向贵校表示深深的恩谢。

以上区区小事，不值得惊搅贵校，实为无奈，望谅解。并希望尽快得到贵校的答复。

此致

敬礼

××省财经学校(公章)

一九××年×月×日

这篇公函存在以下几个方面的问题：

1．格式不正规

首先是标题不规范。作为正式的公文，应该采用公文标题的常规格式，只用“公函”二字作标题，显然不合要求。

其次是结语不规范。此函用一般书信的祝颂语作结语，消解了公文的特色，有些不伦不类。

2．请求近乎无理

发函单位为解决自己进修教师的住宿问题，竟要求与此事无关的第三方帮助解决困难，这要求近乎无理。合作总是要在互利互惠的前提下才能得以实现的，请求帮助也要在合情合理的 情况下才能提出，此函仅以帮助辅导、批改作业作为交换条件(他们的教师其实并没有为对 方做辅导和批改作业的资格)，其他真正能作为对等交换的条件完全没有，其结果可想而知。

3．语言不得体、不准确

此函的语言有较多问题。

一是没有公文语言的严谨性与简洁性，有些话近乎口语，如“事情是这样的”、“希望尽快得到贵校的答复”等。

二是有些语言分寸失当，有献媚之嫌，如“深晓贵校府高庭阔，物实人齐，且具有宽大为怀，救人之危的美德”。

三是用词不当，如“宽大为怀”，应是旧时惩处时的用语，“救人之危”的说法也有些过份。最不应该的是居然要和对方“相得益彰”。还有“我们以校方的名义”一句话，让人莫名 其妙：难道这函不是以校方名义发出的吗？

以上种种问题使得这篇公函几乎没有达到目的的可能，应从中汲取失败的教训。

第二节 会议纪要

一会议纪要的含义、特点和类型

(一)会议纪要的含义

行政公文和党的机关公文，都以会议纪要为主要公文文种。

《国家行政机关公文处理办法》规定，会议纪要：

适用于记载、传达会议情况和议定事项。

《中国共产党机关公文处理条例》规定，会议纪要：

用于记载会议主要精神和议定事项。

会议纪要容易和会议记录相混淆，其实，二者有着本质的不同，主要体现在以下三个方面：

首先，从文体性质上看，会议纪要是正式的公文文种，而会议记录只是会议情况的记录，只是原始材料，不是正式公文。

其次，从内容上看，会议记录无选择性、提要性，会议上的情况都要一一记录下来；而会议纪要有选择性、提要性，不一定要包容会议的所有内容。

其三，从形成的过程和时间方面看，会议记录是随着会议的进行过程同步产生的，而会议纪要则要在会议后期、甚至会议结束后通过选择归纳、加工提炼之后才能形成。

会议纪要通过记载会议基本情况、会议主要成果、会议议定事项，综合概括性地反映会议的基本精神，以便与会单位统一认识，在会后贯彻落实。会议纪要基本上是下行文，但与会单 位不一定是召集会议机关的下属，有时是协作单位，所以它作为下行文是相对而言的。事实上，会议纪要有时要向上级机关呈报，有时向同级机关发送，有时向下级机关下发。

(二)会议纪要的特点

1．纪实性

会议纪要是根据会议的宗旨、议程、决议等整理而成的公文，它是对会议基本情况的纪实。会议纪要的撰写者，不能更动会议议定的事项，更不能随意改动会议上达成的共识和形成的 决定。除此之外，撰写者也不能对会议内容进行评论。总之，会议纪要必须忠实反映会议的基本情况，传达会议议定的事项和形成的决议。会议纪要的纪实性特点，使得它具有凭证作 用和资料文献价值。特别是一些重要的会议纪要，多年后还会作为人们确认那段历史的依据。

2．概括性

但是会议纪要并不是把会议的所有内容都原原本本地记录下来，它要有所综合、有所概括、有所选择、有所强调。在一个会议上，与会代表的话题涉及面是宽泛的，观点也是多种多样 的，水平也是有高有低的，这些内容全部进入会议纪要，不现实也不必要。会议纪要重点说明会议的主要参加者，基本议程，与会者有哪些主要观点，最后达成了什么共识，形成了什 么决定或决议，就可以把会议的基本情况如实反映出来，不必像记流水帐一样事无巨细一律照录。所以，会议纪要需要在会议后期甚至会议结束之后通过概括整理才能写出，而不像会 议记录那样随会议的进行自然而然地产生。

3．指导性

除凭证作用、资料作用之外，多数会议纪要具有指导工作的作用。它要传达会议情况、会议精神，要求与会单位和相关部门以此为依据展开工作，落实会议的议定事项。

二会议纪要的分类

会议的内容和目的不同，产生的会议纪要性质也有所不同。有人按会议类型的名目来称呼会议纪要，将会议纪要分为办公会纪要、专题会议纪要、经验交流会纪要、学术会议纪要等等 ，这种分法重复了会议名称，对写作来说并无太大意义。我们根据会议是否作出决定或决议，是交流为主还是研讨为主，将会议纪要分为决策型纪要、交流型纪要、研讨型纪要三种类 型，这三种不同类型的纪要，其写法是很不相同的。

(一)决策型纪要

以会议形成的决定、决议或者议定事项为主要内容的会议纪要，称为决策型纪要。这种会议纪要的特点是指导性强，会议上确定的工作重点，对工作的步骤、方法和措施的安排，都要 求与会单位共同遵守或执行。这种会议纪要的内容有些类似于指示和安排工作的通知，只是发出的指导性意见不是由领导机关作出的，而是由会议讨论议定的。这样的会议纪要，除大 家共同遵守的内容外，还常常会有一些工作分工，每个与会单位除完成共同任务之外，还要完成会议确定自己承担的那些工作。如《关于改革北京、太原铁路局管理体制的会议纪要》 ，就议定了成立北京铁路管理局，下设北京、太原、天津、石家庄四个铁路局，不再设铁路分局。确定山西煤炭运输主要由北京、太原及相关的郑州铁路局承担，有一些具体的分工， 并对各方如何协调工作进行了安排。由于最后议定的事项是与会单位的共识，这样的指导性公文落实起来应该是比较顺利的。

(二)交流型会议纪要

以思想沟通或情况交流为主要内容的会议纪要，属于交流性会议纪要。它的主要特点是：以统一思想、达成原则共识或树立学习榜样为目的，而不布置具体工作，有明显的思想引导性 ，但没有明显的工作指导性。一些理论务虚会、经验交流会形成的会议纪要，大多属于这种类型。这样的会议纪要，往往多处采用“会议认为”的说法来表达会议在原则问题上达成的 共识。或者将会议上介绍的先进经验以及与会单位的评价、态度作为主要内容。

(三)研讨型会议纪要

这种会议纪要的鲜明特点是并不以共识和议定事项为主要内容，而是以介绍各种不同的观点和争鸣情况为主。研讨会和学术讨论会的纪要多是这种类型。会议开完了，各家的观点也发 表过了，但是并没有形成统一意见，当然更谈不上确定什么议定事项，在这种情况下，仍然有必要发会议纪要，以便让更多的人了解会议的情况，了解不同的观点及其争鸣过程。这对 启发和活跃思想，对百花齐放、百家争鸣的学术空气的形成是有促进作用的。

三会议纪要的写法

(一)会议纪要的标题和成文日期

1．会议纪要的标题

会议纪要的标题与一般公文略有不同，因为会议纪要是以会议的名义发出的，而不是以领导机关的名义发出的，所以会议纪要的标题多是以会议名称、文种两个要素构成。如《东北三 省四市工商行政管理工作第五次协作会议纪要》、《××物理学会X射线专业委员会第三届 学术交流会会议纪要》。也有采用一般公文标题写法的，由主要内容(事由)加文种组成， 如《关于解决粮食购销体制改革后遗留问题的会议纪要》。

2．会议纪要的成文日期

会议纪要的成文日期一般加括号标写于标题之下正中位置，以会议通过日期或领导人签发日期为准。也有出现在正文之后的。

(二)会议纪要的正文

会议纪要的正文分为前言、主体、结尾三大部分。

1．前言

前言的写法与一般公文区别较大，主要用来记述会议的基本情况。包括：召开会议的时间、地点、会议名称、主持人、主要出席人、会议主要议程、讨论的主要问题等。如：

1994年7月28日至30日，东北三省四市工商行政管理工作第五次协作会议在沈阳召开。黑龙江省、吉林省、辽宁省工商局和哈尔滨市、长春市、大连市和沈阳市工商局的主要领导及有 关处(室)的负责同志共58人参加了会议；应邀到会指导的有：国家工商局副局长杨培青、办公室副主任杨沫以及沈阳市委、市人大、市政府、市政协、市纪委的领导同志。杨 培青等领导同志分别在会上讲了话。与会同志紧紧围绕国家工商局提出的“建立有权威的市 场执法和监督机构”问题进行了研讨。对会议基本情况的介绍，要根据需要把握好详略。这部分表达完毕后，可用“会议纪要如下 ”或“会议确定了如下事项”为过渡，转入主体部分。

2．主体

主体是会议纪要的核心部分，会议的主要精神、会议议定的事项、会议上达成的共识、会议对与会单位布置的工作和提出的要求、会议上各种主要观点及争鸣情况等等，都在这一部分 予 以表达。决议型、交流型、研讨型的会议纪要，各自在主体部分的写作上有较大的不同，前面在分类时已有介绍。由于这部分内容复杂，多数情况下都需要分条分项撰写。不分条的， 也多用“会议认为”、“会议指出”、“会议提出”等惯用语作为各层意思的开头语，以体现内容的层次感。

3．结尾

结尾比较简短，通常用来强调意义、提出希望和号召等，如下面这段结尾：

改革铁路体制是一项复杂的工作，步子一定要稳妥。北京、太原铁路局管理体制的改革，作为全国铁路管理体制改革的试点，今年下半年作好准备，明年初开始实行。铁道部和有关省 市要密切配合，加强领导，注意研究解决出现的问题，不断总结经验，把这项工作扎扎实实地搞好。

结尾处还可以对会议的情况作一些补充说明，如：

会议在广泛研讨主题的同时，还就工商行政管理部门如何立足职能支持搞活搞好国有大中型企业，促进建立现代企业制度；培育和发展市场体系；发展个体私营经济等方面工作进行了 书面经验交流。

在不影响全文结构完整的前提下，也可以不写专门的结尾部分

【 范 文 一 】

灾后重建、整治江湖、兴修水利

现场办公会会议纪要(节选)

(一九九八年十二月三十日)

为进一步贯彻落实《中共中央、国务院关于灾后重建、整治江湖、兴修水利的若干意见》( 中发［1998］15号，以下简称中央15号文件)和全国江河堤防建设现场会会议精神，落实中 央 经济工作会议和全国计划会议对1999年水利工作的部署，经国务院批准，国家计委会同水利 部、建设部对长江沿线安徽、江西、湖南、湖北四省的移民建镇、兴修水利情况进行了调研，并于12月21日、22日在武汉市召开了现场办公会。财政部、水利部、建设部、农业部、国土资源部、国家林业局和安徽、江西、湖南、湖北四省的领导同志出席了会议。会议听取了 4省和农业部、国土资源部、国家林业局、水利部、建设部介绍开展灾后重建、兴修水利的情况，明确了今冬明春开展灾后重建、兴修水利工作的任务。会议纪要如下：

会议认为，中央15号文件深受各级政府和广大人民群众的拥护，按照中央的要求，一场气壮山河的灾后重建、兴修水利热潮正在长江沿线兴起，群众热情之高，投入资金之多，机械化 施工之广都是前所未有的。有关部门和地区认真领会江泽民总书记关于“搞好水利建设，是关系中华民族生存和发展的长远大计”的指示精神，以高度的历史责任感，雷历风行、精心 规划、相互配合、行动迅速，在短短两个月中取得的成绩是显著的。安徽等4省94万移民的 安置规划已经落实，大规模的移民建镇工作正在展开，80％需移民安置的灾民可望在春节前 住进新房，明年上半年可完成全部94万移民的安置工作。如此大规模移民，安置速度之快也是前所未有的。由于各级政府的努力，大灾之年没有出现荒年景象，社会安定，广大群众情 绪稳定，灾民切身感受到党和政府的关心。中央15号文件的政策效应正在显现出来。

在充分肯定成绩的同时还必须看到，现在还只是贯彻中央15号文件的开始，今后的工作任务 很重，要解决的问题还很多，当前工作也还存在不少问题需要认真解决。主要问题有：

第一，当前的大堤建设和分蓄洪规划是按1992年长江流域规划进行的，由于受今年特大洪灾 影响和三峡等控制性工程的建设，原有的规划建设标准、设计已不适应，需要调整和补充，分蓄洪区规划也要进行调整。在调整的规划未完成前，各省存在各行其是、盲目攀比堤顶高 程的倾向和移民点选址不当的可能，必须加快规划调整工作的进度，避免因规划滞后给工程带来影响。

第二，项目组织管理和资金安排需要改进。有的水利建设项目没有严格履行建设程序，有些项目招投标流于形式，监理队伍资质缺乏严格把关，同体监理现象比较普遍。

第三，工程质量存在隐忧。有些项目质量标准不明确就开始施工，监督责任制不明确，存在设计漏项、多次修改的现象，在施工环节上层层转包，给工程质量留下隐患。

第四，移民建镇质量总体上是好的，但也存在有的建材质量较差、灾民建房缺乏技术指导、户型设计不合理等问题。

针对当前工作和存在问题，会议议定以下事项：

一、加固干堤，确保1999年安全度汛(以下略)

【 范 文 二 】

××物理学会X射线专业委员会

第三届学术交流会会议纪要

由××科技大学、××电讯工程学院组织筹办、经××市科学技术委员会批准，于19××年 ×月×日在××市召开了物理学会X射线专业委员会第三届学术交流会。参加会议的有本市的大专院校、科研所、厂矿企业等58个单位，86名代表。

会上，××市物理学会常务理事××同志首先向大会宣布：××市物理学会X射线委员会第 三届学术交流会会议开始。××市科委主任×××同志传达了中国物理学会X射线专业委员会第二次会议精神以及省、市有关文件，××市X射线衍射荧光分析协作组组长、××科技 大学教授王×同志总结了三年来协作组的工作并讲了今后的打算和努力方向，××市科学交流中心主任张×同志讲了话，他希望各位代表回到原单位后，加倍努力，提高X射线分析的 工作效率，为“四化”建设作出更大的贡献。

会议邀请了××大学物理系固体物理教研室主任刘××副教授作“非晶态结构的X射线衍射 测定”的专题报告；中国科学院××分院张××助理研究员作“晶体结构测定方法及其进展 和EXAFS原理及其进展的专题报告。××仪表厂、××仪表原件厂的代表分别就单色四聚焦 照像机的原理和结构特点及各种X射线照像机和防护罩、X射线管的使用和维护等进行了介绍 ，受到代表们的欢迎和好评。

会议收到了论文资料40多篇，其内容丰富，涉及面广，针对性强。既有基础理论、基本方法和实验技术的研究，又有结合我省自然资源的地理、采矿、治金、建材、化工、电子和国防 等重大科研课题的探讨。如电子元器件生产过程的检测、煤石的应用等。其中25位代表在会 上宣读了论文，其余的论文进行了书面交流。会议认为，这些论文是宝贵的科学性的经验总 结，对今后的工作定会起到积极的指导作用和推动作用。

会议决定：

一、于19××年下半年举办一次“荧光分析”专题讨论会。由××医学院、××地质矿产研究所负责筹办。

二、于19××年举办一次“计算机在X射线分析中的应用”讲习班，由××电子计算机科研 所、科学院××化学研究所负责筹办。

三、19××年在××市举行第四届学术交流会，由科学院物理所、××大学负责筹办。

为了迎接第四届X射线衍射分析会的召开，会议要求各单位抓紧时间积极开展工作，写出高质量的学术论文参加全国学术年会。

会议经过与会代表的共同努力，收到了预期效果，取得了圆满的成功。

××物理学会X射线专业委员会

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