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第十一讲： 第十一讲：西蒙的行为主义行政学说 西方行政学研究发展到 20 世纪二三十年代可称之为“正统时期” ， 这一时期的行政学者对行政学研究通常都持有某些共同的信念。到了 20 世纪 40 年代，这种正统的行政学便逐渐遭到一些人的批评，其中批评意 见最为彻底的要数认为行政学的正统研究方法缺乏科学性并将西方社会 科学界所发展的行为主义引介到行政学研究之中，主张以行政行为研究 代
替正统行政学研究的行为主义行政学家赫伯特A西蒙。 一、 生平与著述 出生与教育： 出生与教育：赫伯特A西蒙是美国著名的行政学家，他 1916 年 6 月 15 日出生在美国威斯康辛州的密尔沃基。他分别于 1936 年和 1943 年在芝加哥大学获得学士学位和博士学位，并且先后获有耶鲁大学、凯 斯技术学院、瑞典伦德大学、加拿大麦基尔大学以及荷兰经济学院等多 所大学的荣誉学位。 任职经历： 任职经历 ： 1936 年，西蒙以其为美国国际城市经理协会的克拉伦 斯E里德利当助手开始了他的职业生涯；1939 年，他在加利福尼亚 大学贝克莱分校的公共行政局担任行政测量研究项目主任；1942 年，他 在伊利诺斯技术学院任职并于 1946～1949 年担任该校政治科学与社会 科学系主任；自 1949 年至今，他一直在匹兹堡的卡内基－梅隆大学担任 行政学和心理学教授；与此同时，西蒙还担任过该校工业管理系主任、 工业管理研究生院副院长和计算机科学与心理学荣誉教授等职。 此外，西蒙还在多家社会公共服务部门工作过。他曾在美国预算局、 人口普查局和经济合作署任过职，当过美国总统科学咨询委员会顾问， 担任过美国社会科学研究会主席和全美科学研究会行为科学研究分会主 席。西蒙还曾担任多家政府机构和企业组织的顾问。 著述：作为一名成就非凡的学者，西蒙著述甚丰，他不仅出版了多 著述 部学术专著，并且还常常在各种学术性杂志上发表论文，其代表作主要 有：行政行为――行政组织决策过程的研究》1947 年）与唐纳德 史 《 （ 、 W 密斯伯格和维克多 汤普森合著的 《公共性政》 （1950 年） 、 《人的模式―― 关于社会背景下人类理性行为的社会及理性－数学论文集》 （1957 年） 、 与詹姆斯G马奇合著的《组织》 （1958 年）《经济学与行为科学中的 、 决策理论》 （1959 年）《管理决策新科学》 、 （1960 年）《人与管理的自动 、 化形态》 （1965 年）《人工科学》 、 （1969 年） 、与纳斯维尔合著的《人们 的解决问题》 （1972 年）以及《思维的模型》 （1979 年）等等。在西蒙的 著作中，以《行政行为――行政组织决策过程的研究》最为重要，因为 其行政学说的基本理论主要都包括在这本书中。这本书也是奠定西蒙在 行政学界学术地位的成名之作，该书 1957 年的第二版与 1947 年第一版 行政学界学 的主要内容完全相同，只是第二版增加了一篇长达 30 页的序言。西蒙的
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其他著作大体上可以说都是对其《行政行为――行政组织决策过程的研 究》理论的发挥或进一步研究。 研究领域：行政学、管理学、政治学、心理学、 研究领域：行政学、管理学、政治学、心理学、计算机科学 西蒙自 1947 年在其《行政行为――行政组织决策过程的研究》一书 中提出其基本行政学理论之后，除了继续补充、修正、阐释其理论外， 还致力于运筹学 运筹学以及计算机科学 计算机科学等决策技术的研究。他认为，计算机可 运筹学 计算机科学 以和人一样做到阅读、思维、学习以至创造性的工作，这种决策技术实 际上是一场决策革命，它将对人类组织、社会、经济产生重要影响。西 蒙应用数学、统计学、心理学、社会学、社会心理学以及经济学 数学、 数学 统计学、心理学、社会学、社会心理学以及经济学等多学 科知识从事研究，其学术论文除了在政治学、行政学和企业管理学刊物 政治学、 政治学 上发表之外，也在数学、心理学和经济学 数学、 上发表 数学 心理学和经济学等学术杂志上刊载。虽然他的 学术工作是从行政学研究出发的，但是其后来的学术发展已超过了行政 学的范围。西蒙自 1947 年出版的《行政行为――行政组织决策过程的研 究》 1960 年出版 到 《管理决策新科学》 所用的头衔只是 ， “行政学教授” ， 1965 年出版《人与管理的自动化形态》时，他的头衔为“行政学与心理 学教授” ，而到了 1968 年的美国政治学会会员名录上所列的西蒙的头衔 则改称为“计算机科学与心理学教授” ，所列的主要研究领域为“数理社 会科学” ，而以“数理模型”“行政学”和“实证政治理论与哲学”为其 、 次要研究领域（该会会员名录资料系由会员个人自填） 。可见，西蒙已不 再专门以“行政学家”自居了。由于其决策理论与决策技术在企业管理 中的应用， 所以在企业管理学界， 西蒙则往往被称之为 “企业管理学家” 。 行政学领域的学术地位：行为主义学派的中坚力量和领袖 中坚力量和领袖。 行政学领域的学术地位：行为主义学派的中坚力量和领袖。作为当 代西方最著名的行政学家之一，西蒙与行政行为的研究有着不可分割的 联系。他的行政学说在西方行政学界曾引起了一些重大的争论，在支持 其学说的行政学者中，他的基本理论成为指导原则，并因此而形成了一 个新的行政学流派，即所谓的行为主义行政学派或称逻辑实证主义行政 学派。按照一般的行为主义观点，在社会研究领域中，要了解社会现象， 必须从人在实际生活中的行为入手，而这些行为是可以用科学的方法去 观察、分析、实验而获得可靠结论的，西蒙正是从行为主义出发来研究 行政学问题的。 荣誉与奖励： 荣誉与奖励：西蒙一生中曾获得过多种荣誉和奖励，其中比较有影 响的奖励是：1978 年他获得的诺贝尔经济学奖以及美国心理学会的杰出 科学贡献奖和全美计算机械协会的 AM图灵奖。尤其值得指出的是， 他是诺贝尔奖历史上唯一的一位以非经济学家的身份获得诺贝尔经济学 奖的学者。 二、 西蒙行政学思想的主要内容 西蒙的行政学说自成体系，大致可以分为三个组成部分：1.行政学 研究方法理论；2.行政决策理论；3.行政组织理论。这三个部分构成了三
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个不同的层次， 第一部分行政学研究方法理论是其整个理论体系的基础， 第二部分行政决策理论是在第一部分方法论基础上的理论深化，第三部 分行政组织问题的研究则是在前两个方面的基础上所做的进一步探索。 其中，第一部分和第二部分的理论影响最大，学术界对其学说的争论也 主要是以这两个部分的内容为主。 《行政谚语》――对传统行政学理论的批判 （一） 行政谚语》――对传统行政学理论的批判 《行政谚语 传统的行政原则并非科学的原则，而是行政谚语： 传统的行政原则并非科学的原则，而是行政谚语：西方行政学界在 20 世纪 2、30 年代普遍认为行政学是一门科学，从科学研究中可以引出 一些行政原则，而且行政学家们曾提出一些至今仍为许多行政学者所提 到的行政原则。西蒙认为，传统行政学家所提出的每一条行政原则都可 以找到另一条看来同样合理的原则，虽然这两条原则导致相反的意见， 但是在理论上我们却不能指出哪一条原则是正确的，因此，这些原则若 同一般的谚语，虽然他们相互矛盾，但是它们彼此却可以并行不悖，所 以这些“行政原则”并非真正的科学原则，他们只能被称之为“行政谚 语” 。 西蒙专门以人们常常谈到的“专业分工”“统一指挥”“控制幅度” 、 、 和“根据目标、程序、服务对象、地点划分组织”等四项原则作了具体 阐释。
分工原则：分工只是群体工作的本质，组织不论效率如何均需分工，因为两个 分工原则 人不能在同一时间、同一地点做同一项工作，分工只不过是不同的人在同一时间做 不同的工作而已，所以分工并不是有效行政的条件；与此同时，专业分工原则与统 一指挥原则也是相冲突的。根据前一条原则，学校的会计部门便应该听从其专业上 级的指挥，而按照后一条原则，它则应该听从校长的指挥。在他看来，真正的统一 指挥在任何行政组织中事实上都从不存在； 控制幅度原则： 该原则显然与另一条人们常提到的组织层次应该力求减少的原 控制幅度原则： 该原则 则相冲突，缩小控制幅度势必会增加组织层次，同时提出控制幅度数为 5、6 或任 何数字都是缺乏一定理由的； 部分划分： 部分划分：按照目标、程序，服务对象、地点划分组织的原则本身就是相互冲 突的而且也没有明确的分辨标准，根据目标划分组织就必须牺牲按照过程、服务对 象、地点划分组织的好处。 例如，某市政府的主要机构如民政局、教育局、建设局等是按照工作目标所划 分的组织，各局都需要各种相同的总务、会计、统计、普通行政人员等，服务对象 都是该市区的全体市民，当然也就失去了根据程序（即按照专业技术） 、服务对象 或地点划分组织的优点。再从另一个观点来看，该市的这种依据工作目标而划分的 组织同时也都可以被视为是按照程序划分的组织，因为建设、教育等也可以说是达 到市政府为市民服务这一总目标的各种方法，而从整个国家来看，这些组织也是地 域组织，教育局主管该市的地区教育，建设局主管该市的地区建设，因此，一个组 织到底属于上述四种组织中的哪一种，这取决于从哪一种观点来看，仅就组织本身 则很难说它们绝对属于其中的哪一种组织。
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传统的行政学研究方法既然只能得到谚语，而不能得出行政原则， 传统的行政学研究方法既然只能得到谚语，而不能得出行政原则， 因此在研究方法上就必需寻求新的途径， 因此在研究方法上就必需寻求新的途径，即只有提出新的研究方法才能 建立真正的行政原则， 建立真正的行政原则，这便是西蒙将传统的行政原则称之为行政谚语的 真实含义所在。 西方社会科学界行为主义运动的基本精神就是对传统社会科学各学 科的传统研究方法及其所得结果的不满。西蒙从行政学的立场对传统行 政学的研究方法及其所得结果的不满，也就是整个行为主义运动不满的 一部分。 （二）行政学研究方法论 1． 事实与价值的区分 ． 在学术研究上严格区分事实与价值因素是现代主义社会科学家在研 究方法上的一个基本主张。价值是哲学上的一个重要问题，在研究方法 上讨论价值问题不是对价值问题本身的讨论，只是区分价值问题与事实 问题在学术研究上的不同。 社会科学家在传统研究上不重视事实与价值的区别，二西蒙则强调 了这二者的区别并且在这二者区别的基础上建立其进一步的方法理论。 在行政学研究中，西蒙更是以二者的区别为其方法论的出发点。 逻辑实证主义学派的知识理论。 （1）区分的理论依据：现代哲学中逻辑实证主义学派 ）区分的理论依据： 逻辑实证主义学派 强调其理论上的区别： 强调其理论上的区别：事实命题是关于客观世界中可观察的事物及 区别 其运作方式的陈述，价值命题是关于偏好的表达，其区别相当于一般所 谓“描述性陈述”与“规范性陈述”或“是然问题”与“应然问题”的 区别。事实命题可以证明是真是假，即证明在这个世界上是否实际上存 在或发生所陈述的情形； 价值命题即宣告某种特定的情形是 “应该如此” 、 是“更好的”或者是“所想望的” ，这种命题无客观是非，不能以经验或 推理证明其正确性。一个事实命题是否正确，取决于它是否与事实相符， 即基于实证的、客观的真实性；而一个价值命题是否正确，则是基于人 的专断，即基于人的主观价值。同时，事实命题不能以任何推理从价值 命题中引出，价值命题不能直接从经验（事实）中产生。科学命题都是 事实命题，即科学研究以事实问题为对象；而价值问题则是不能用科学 方法进行处理的。 （2）实际辨别 ） 之一： 之一：手段与目的的区别 在实际辨别上，西蒙则是从手段与目的的关系上来进行考察的。把
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价值与事实的区别看作目的与手段的区别：手段是事实，目的是价值。 手段是事实，目的是价值。 手段是事实
例如，一个人在几种可能的办法中选择一种时，一定要问目的是什么以及哪一 种方法最能达到这个目的。这里，目的就是价值问题，而哪一种办法（即手段）最 能达到这个目的则是事实问题。
手段—目的链
进一步来看，某一手段可以用来达到某一目的，而
这一目的又可以用来达到另一目的，这时，前一个目的即成为后一个目 的的手段，依此类推即成为一个‘手段－目的’链，亦即构成一个“目 目 的层级体系” 的层级体系 。
例（西蒙） ：一个人抬腿的目的时为了走一步，走步的目的在于去邮局，到邮 局的目的是为了寄一封信，寄信的目的是为了将某一消息传递给某人，传递消息给 某人的目的在于……这就是所谓手段－目的链（或系列）或目的层级体系。
手段与目的的相对性 在这个层级体系中，每一层级对下一层级都 可以作为手段或目的，亦即所有目的皆可以作为手段，所有手段亦皆可 以作为目的。所以，手段与目的并无绝对意义，只有相对意义。 价值—— ——最终目的 价值——最终目的 在这种手段－目的链上，所谓价值，是指最终 目的，即所以求达此目的者在此目的本身，此目的不再为达到另一目的 的手段。对这个最终目的的抉择便是一个“价值判断” 。而关于达到这一 目的之手段的抉择均为“事实判断” 。 复杂且关系不清的手段－ 复杂且关系不清的手段－目的关系网 但是，手段与目的的关系并 非完全像链条一样环环相扣，二者的关系往往并不十分清楚，一种手段 可以达到多种目的，同时层级越高，二者的关系越不清楚。实际上，个 人与组织都一样，并没有一个单纯的手段－目的层级，而只有一个复杂 且关系不清的手段－目的关系网。例如，教育的目的是什么，以什么手 段达到教育目的，这些显然是无法作出肯定回答的。 中间目的与中间价值 通常，人们在作决定时的目的均不是最终目 的，只是中间目的，最终目的可以称之为纯粹价值，中间目的即为中间 价值。政府的最终目的（纯粹价值）通常是指公正、社会福利、自由等， 这些目的的涵义都不肯定，没有明确的手段－目的关系可言，行政活动 不能以这些目的为目的，只能以一些中间目的为目的。也就是说，行政 机关所寻求的都是中间价值。 以手段—目的区分事实—价值的缺陷： 以手段—目的区分事实—价值的缺陷：手段－目的的区别与事实－ 价值的区别并不一致；不能完全辨别价值因素与事实因素。因为在实际 情况中，手段与目的不能严格区分，手段也非价值中立。某一特定的手 段用以达到某一特定的目的，实际上会产生许多在此特定目的之外的结 果，这种结果均与价值有关，在考虑这种手段时不能不考虑这些目的之 外的结果。一个人用偷、抢为手段来达到获得金钱的目的，不能不考虑犯罪、判
刑的结果，而犯罪、判刑便是在目的之外所产生的有关价值之外的结果。这结果是 由偷、抢的手段而来的，即这手段本身不是价值中立的，而是具有价值意义的。所 以手段－目的的区别与事实－价值的区别并不一致。同理，政府处理违章建筑也不
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能以放火烧毁作为手段来达到目的。因此，无论是个人还是政府组织，做事
都不能只求目的，而不择手段。 实际辨别之二：可供选择的行为与行为后果来区别事实与价值 实际辨别之二 可供选择的行为与行为后果来区别事实与价值 就手段－目的的关系来区别价值与事实既然具有这种缺点，于是西 蒙便提出“可供选择的行为”“备选行为”或“备选方案”“行为后果” 、 ， 或“后果”与价值关系来区别价值与事实。所谓“可供选择的行为” ，是 指在特定时间和特定情况下个人或组织所可能实施的任何行为，而“行 为后果”则是指各种行为所产生的各种后果。比如，在前面谈到的例子中，
“抢钱”就是一种行为，而“获得金钱”则是行为后果之一，因为，除此之外，这 种行为的后果还可能包括当场或事后被捕判刑、 当场击毙或打伤以及获得金钱或被 捕判刑后所发生的种种其他后果。而假如政府以放火为手段烧毁违章建筑，那么其 后果便可能会包括违章建筑的消除、社会的批评、违章建筑户的反对（请愿）甚至 可能采取的过激行为以及由此而产生的种种其他后果。
将后果视为行为的价值指标
这种后果可以视为这种行为的价值指
标，由此与价值相关联。经济学家视经济财物为价值并将其作为经济活动的目
标。实际上，经济财物只是一种可以从而获得价值之状态的存在（即消费财物之可 能性）的指标，即为一种价值指标。换言之，人的经济活动旨在获得财物，但是财 物的获得（即行为后果）并未直接得到价值，必须通过消费这些财物才能进而获得 价值， 财物具有消费的可能性， 也即说存在一种可以获得价值的状态， 即价值指标。
人们在决策时到底选择哪一种行为便取决于这种价值指标的高低。 当然， 这种价值并无绝对数字可言，它们却有程度之别。同时，这里所指的价 值既包括积极价值，也包括消极价值。例如，由抢劫所产生的后果包括得到
金钱、被捕入狱等，这种种后果既包括由钱而获得的积极价值（享受）指标，也包 括被捕入狱而产生的消极价值（痛苦）指标。
如果再就手段－目的的关系来解释的话，那么一种行为就是一种手 段，一种行为产生各种后果，也就等于有多种手段－目的的关系。在这 种手段－目的的关系上，目的本身并不等于价值，只是作为价值指标而 与价值并关。 以上说法是将行为与行为后果均视为事实问题 价值则由行为结果 将行为与行为后果均视为事实问题，价值则由行为结果 将行为与行为后果均视为事实问题 予以实现。这种说法也只是比单纯的手段－目的关系更能明确地分清事 予以实现 更能明确地分清事 实而已。 手段－目的说并非无用，在一般情况下人们通常仍然以手段－目的 作为区分事实与价值的准则。 （3）以事实与价值的区分为基础对政策问题与行政问题进行区分， ）以事实与价值的区分为基础对政策问题与行政问题进行区分 界定行政学的研究对象与范围
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由于西方行为主义学派的社会科学家们在学术上所采取的价值中立 价值中立 态度即是以事实与价值的区分为基础的，所西蒙对事实与价值的区别反 态度即是以事实与价值的区分为基础的 映了行为主义的主张。 这种区分本是关于整个学术研究的，但它在西蒙的行政学方法理论 中却有着特殊的意义，因与他所提出政治（政策）与行政的区分 政治（ 政治 政策）与行政的区分具有密 切的关系。西蒙是以事实与价值的区分为基础来区别政策问题与行政问 事实与价值的区分为基础来区别政策问题与行政问 题的。 题的。 从决策与执行区分政治与行政的失势： 从决策与执行区分政治与行政的失势 西方早期行政学家自威尔逊、 古德诺起，都认为政治与行政可以明确地区分开，政治是决定应该做什 么，即决定政策。到 20 世纪 30 年代后期，行政学家逐渐放弃了这种严 格区分的主张。他们认为，从政府机关的实际情况来看，政治（决定政 策）与行政（执行政策）是相互关联而无法严格区分开的。现代行政学 家一般也均持这种观点，西蒙也认为从决策与执行的观点来区分政治与 行政并不妥当，因为行政也必须做决策。 西蒙是从价值与事实的区分以及决策理论的观点来看待政策问题与 行政问题的区别的。如前所述，判断价值问题与判断事实问题正确与否 的标准是不同的，即前者基于人的主观价值，而后者则基于客观的，实 证的真实性。基于这种观点，西蒙提出了下列区分政策问题与行政问题 的原则：
A． 一个决策问题是应该交给立法机关还是应该交给行政机关，这取决 于其中所含的事实问题和价值（伦理）问题的相对重要性以及关于 事实问题的纷争程度。
B．
行政机关的价值判断必须反映社会价值， ，价值判断有争议时，则行 政人员（机关）对这种价值判断必须向立法机关负完全责任，即立 法机关对这种价值判断保留控制权。
以上区分原则并非将政策问题与行政问题的区分等同于价值与事实 的区分，但是它与价值－事实的区分有着密切的关系。政策问题与行政 问题都包括价值与事实这两种因素，但是，就政策问题而言，价值因素 在其中占有重要地位，衡量决策正确与否的标准主要取决于立法人员的 主观价值，而对于行政问题来说，事实因素则在其中占居着重要的地位， 所涉及的价值问题主要是反映社会价值，所以衡量其决策正确与否的标 准主要在于客观、实证的真实性。西蒙的这种政策（政治）与行政区分 说，其目的并不在于作为立法机关与行政机关职权的区分准则，而是在 于区分政策问题与行政问题的性质，从而确定行政学和行政行为的研究 对象。
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2． 操作定义 ． 这是西蒙行政学研究方法理论的一项十分重要的内容。 西蒙认为，凡用于科学研究的名词定义必须是操作性的 凡用于科学研究的名词定义必须是操作性的，行政行为 凡用于科学研究的名词定义必须是操作性的 研究中的名词当然也不例外。所谓名词的操作定义，是指名词的定义是 指名词的定义是 与实证观察的事实和情况相一致的。 与实证观察的事实和情况相一致的 西蒙在《行政行为――行政组织决策过程的研究》一书中将“权威” 一词的操作定义表述如下：
“只要一个下级人员将自己的行为置于上级决策的指导之下， 不对该项决策的 是非曲直进行自主审查，我们就说，那个下级人员接受了权威。 ”
西蒙在其与史密斯伯格和汤普森合著的另一本书《公共行政学》中 将“权威”分为法定的权威与心理的权威两种类型，它将这两种权威的 操作定义表述如下：
“一个人有权利要求服从就是他有（法定）权威；……，我们 法定的权威 说一个人有法定权利要求服从时， 我们的意思是指有一个为我们视为正当的法律体 系，这个法律体系指出在某种情况下其他人应该接受这个人所作出的决策。 ” “从心理的观点来看，权威的运用是一种两个人以上的关系。 心理的权威 一方面是一个为他人的行动做建议的人， 另一方面是一个接受这些建议的人――即 服从这些建议的人。一个人接受他人的建议有三种可能的情形： a. 他可以审查这些建议的妥当性， 他确信这些建议妥当后他应予以执 行。我们不将这种接受建议的情形列入权威观念之中。…… b. 他并没有完全相信甚至尚未部分地相信这些建议的妥当性便执行 这些建议。事实上，他可能根本没有审查这些建议的妥当性。 c. 虽然他认为这些建议是错的――无论是从个人、 组织或者是从二者 的价值观点来看――，他仍然执行这些建议。 我们将第二种和第三种情形视为接受权威” 。
西蒙的这种操作定义的主张显然依据的是物理学家布里奇曼所倡导 的那种建立在实证主义精神基础之上的操作主义。 3． 概念工具 ． 寻求新的概念工具和分析单位是行为主义学派社会科学家的普遍主 寻求新的概念工具和分析单位 张，应用新的概念从事实际研究是行为主义学派的学者与传统学者的显 著差异之一。 概念（工具） （ 的重要性： 西蒙认为： “在一门科学能够创立原则之前， 概念 工具） 的重要性： 首先必须具备某些概念。例如，在重力定律得以形成之前，必须先具备 “加速度”与“质量”概念。因此，行政学理论的首要任务就是要建立 一系列能够从理论角度描述行政问题的概念。 “这种概念不包括有关学科 的实质理论，只是用来作为研究这一学科，建立这一学科的理论和原则 的工具，所以称之为”概念工具“。西蒙最重要的著作《行政行为―― 行政组织决策过程的研究》一书中的理论，即是旨在提出研究行政学的
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一组概念工具。 分析单位： 分析单位： 西蒙还认为，任何一种整体现象的复杂性都是就其特殊 “层次”的现象建立其特殊理论，其层次取决于作为研究目标的某种特 殊单位，这种层次现象的理论应该以单位内的行为和单位间的行为来说 理论应该以单位内的行为和单位间的行为 理论应该以单位内的行为和单位间的行为 明。例如，物理学上的粒子－原子－分子、生物学上的遗传原质－染色体－细胞
核－肌肉－器官等即为它们各自学科各层次现象的特殊单位， 各层次现象均依据一 定的合适单位建立其理论。以上所论及的单位是指人们通常所说的“分析单
位” ， 分析单位与概念工具实际上是相同的，一个分析单位也就是一个概 分析单位与概念工具实际上是相同的 念。概念工具通常都是一组相关的概念，对一组相关概念的相互关系所 做的说明就是一种理论， 这种概念理论常常根据其主要的概念被称为 “某 某理论” ，例如， “决策理论”“群体理论”等等。就分析单位而言，所 、 依据的这个主要概念便被视为分析单位。就一组概念来研究一个问题， 在研究方法上称为“概念探究” ，所谓“决策研究”的说法就是据此而来 的。 西蒙在行政行为研究上是以“决策”为基本概念提出一组概念工具 的，就分析单位而言，则是以“决定”为基本单位，以“决定前提”为 最小分析单位的。 “决策”是目前行政行为研究上最流行的概念工具，但 并非唯一的概念工具，每一个行政学者都可以自行提出其有用的概念工 具。事实上，目前也有人提出其他新的概念工具，只是没有像“决策” 那样受到人们的重视而已。 （三）行政决策论 当代西方行为主义学派政治学者的重要方法论主张之一，就是提出 新的概念工具去从事研究，同时他们事实上已经在应用多种新的概念工 具从事着研究。决策是其中之一，其他的诸如“系统”“权力”“群体” 、 、 、 “精英”等都是。所谓“分析单位”也就是指这种概念工具而言的。在 政治学研究中，上述概念已经为许多人所接受和采用，但是在行政学研 究中，上述概念则并非全部都能适用，只有西蒙提出的决策理论最受重 视并常为人们所引用。使决策概念成为行政学研究中最重要的新概念工 具。 决策概念早已先为其他行政学者所提出， 决策概念早已先为其他行政学者所提出，但是西蒙使之在行政学研 究中的获得重要地位： 究中的获得重要地位： 1937 年，古立克在其“组织理论”一文中就明确提出决
策是行政的主要功能。此外，巴纳德和斯坦也于二次大战之前分别在其所著的《经 理人员的职能》 （1938 年）一书和《对行政科学的探讨》 （1940 年）一文中提出了
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决策概念。但是决策概念能够在行政学研究中处于重要地位，则应归功于
西蒙在 1947 年出版的《行政行为――行政组织决策过程的研究》一书中 所提出的决策理论的影响。 在该书出版的三年前，西蒙便于其先发表 的《决策与行政决策》 （1944 年）一文中提出了决策理论的轮廓。 西 蒙自《行政行为――行政组织决策过程的研究》一书出版后一直都在继 续其决策理论及实际决策技术（包括计算机科学）的研究。 在西蒙及 其他学者的推动下，行政决策研究近几十年来一直是行政学研究领域中 的一个颇有成就的研究领域。 1． 决策研究与行政学研究 ． 提出决策理论的目的： 为行政学研究构造出一个概念框架体系 西 提出决策理论的目的： 蒙在其《行政行为――行政组织决策过程的研究》一书的序言中明确地 表述了他在行政学研究中提出决策理论的目的： “本书是我在公共行政研 是我在公共行政研 究工作中试图建立有益的研究工具的探索结果。它产生于我的这样一个 究工作中试图建立有益的研究工具的探索结果 信念，即：在这个研究领域里，我们至今还没有充分恰当地刻画行政组 织，哪怕是简单的行政组织。……在我们得以建立任何永恒的行政“原 则”之前，我们首先要能够在文字描述上精确地说明行政组织的面貌和 运转状况。作为本人从事行政研究的一项基础工作，我试图构造一系列 能够进行以上描述的术语，本书记录了我所得出的结论。 ” 阐述了以决策行为去研究行政学的理由： （1） 传统行政学讨论都只注意“执行” 即“行动”和“做” 而 传统行政学讨论都只注意“执行” 行动” ， ， 。 不注意行动或做之前的 决策” 任何实际活动都包括决策与做两个方面， “决策” 但一般行政学者则不认为行政理论在决策程序与行动程序两个方面应同 样注意。这种忽略也许是由于认为决策是限于一般政策的决定，行政学 只讨论如何做而无需注意决策。但是实际上决策程序不仅仅限于行政组 织目标的决定，决策与做都是遍及整个行政组织的，二者是互相关联、 不可分割的。因此，行政理论必须同时包括如何有效地做的原则与如何 行政理论必须同时包括如何有效地做的原则与如何 正确地作决策的原则。 正确地作决策的原则。不过，他强调说，之所以行政行为的研究以决策 为主，而不重执行，是因为执行决定本身仍是决策活动 执行决定本身仍是决策活动，一个组织决定 执行决定本身仍是决策活动 一项政策，执行这项政策的人员又要做许多决定，所以执行政策只是做 更细密的政策决定而已。因此，决策活动是行政活动的典型活动。 决策活动是行政活动的典型活动。 决策活动是行政活动的典型活动 ( 2) 组织中的操作人员与非操作人员对组织目标的实现都很重要， 组织中的操作人员与非操作人员对组织目标的实现都很重要， 都需要做决策。 都需要做决策。实现行政组织目标的实际工作是由组织最基层即操作层 的操作人员执行的，但是在这些操作人员之上的非操作人员在实现组织 目标上显然并非多余，而且影响可能更大。例如，打仗虽然是士兵打的，但 是指挥官对于一场战事的影响比士兵更大。这种非操作的行政人员在实现一 个组织目标上的作用大小，取决于其对最下级操作人员的决策影响的大
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小。比如说，一个指挥官对一场战事的影响程度，就在于他用他的头脑 对其士兵开枪的手的影响程度，亦即影响士兵决策的程度。 （3）传统行政学对组织的说明过于简化、肤浅而且不切合实际，不 能科学说明组织的实际状况。传统行政学者对一个组织的说明大部分都 限于说明组织的职责分配与组织的正式权力结构，它们往往不注意组织 中其他影响力量与沟通系统，例如，只说： “一个局由三个处组成，第一处的
职责为……，第二处的职责为……，第三处的职责为……” ，实际上它们并不能了 解这种组织安排是否适当， 因为从这样的说明中看不出行政决策是集中在局的层次 上还是集中在处的层次上，也不知道局对处的权力实际运用到何种程度，也没有表 明沟通系统协调三个处的范围以及依照工作性质所需要的沟通范围。这种说明实
际上过于简化、肤浅而且不切合实际，它过分重视权力因素而忽略其他 同样重要的因素。而对一个组织状况科学且恰当的描述，应该是对组织 中每一个人做什么决策以及做决策受到何种影响的描述。 （ 4）所谓好的或正确的行政行为在本质上就是指有效率的行政行 ） 为，而决定效率程度最简单的办法就是看行政组织每一个人决策的理性 程度。 程度。 （5）决策程序的重要性：行政活动是用多数人的力量去完成某种工 决策程序的重要性： 决策程序的重要性 作的活动，要用多数人的力量去完成工作，就必需发展出一种运用组织 力量的技术方法，即所谓行政程序，而这种行政程序也就是决策程序， 就是划分组织中每一个人应作哪一部分决策的程序。 2．有限理性与决策准则 ． 西蒙行政决策理论的最大特点在于他基于“理性”概念发展其理论。 “ 理性” 这里所谓基于理性概念，并非是说人的行为都合乎理性，而是指从理性 从理性 概念讨论人的决策行为之间的关系等问题。西蒙在其《行政行为――行政组 概念讨论人的决策行为之间的关系
织决策过程的研究》一书第三版的导言中曾明确指出： “行政理论所关注的焦点， 是人的社会行为的理性方面和非理性方面的界线， 是关于意向理性和有限理性的一 种独特行论――是关于那些因缺乏寻求最优的才智而转向满意的人类行为的理 论。 ”
(1) 理性的含义 理性的一般含义： 理性的一般含义：在社会科学成为独立科学之前，理性是哲学、伦 理学中的重要词汇。现代科学发展后，理性概念仍然重要。现代化行政 组织的发展基于现代科学技术， 现代科学的基本精神就是理性主义精神。 这里所谓的“理性主义” ，即“理性”是指非感情的一种计算、思考的心 非感情的一种计算、 非感情的一种计算 智方法。 智方法 西蒙的理性： 西蒙的理性：与现代科学中的一般理性概念一致，但有其更明确的 有其更明确的 专就其决策理论所指的意义。在西蒙的理论中， 理性的”是指一种决策 “理性的 理性的” 专就其决策理论所指的意义
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行为方式， 即是指理性方式的决策。 与 行为方式 所谓 理性的决策” “理性的决策” 即是指理性方式的决策 “理性的” “非 理性的”在用法上都是中立性的，不包含一般用法上的价值意义，只要 是合乎这种方式的决策，就是理性的决策。 ——行政人假设 （2）西蒙的有限理性——行政人假设： ）西蒙的有限理性——行政人假设： 西蒙的理论观点主要是通过客观理性— “ 经济人 ” 假设 有限理 客观理性— 经济人” 假设与有限理 客观理性 ――“行政人”假设的对比来予以描述的。 性――“行政人”假设 A．客观理性—经济人假设 ．客观理性— 西蒙认为，所谓“客观理性 客观理性”就是人们通常所说的“完善理性”“绝 、 客观理性 对意义上的理性”或者叫“传统经济人的理性” ，实际上是古典经济学理 论和统计决策论发展起来的理性概念。 而“经济人”假设正是在这种理性概念的基础上形成的。按照古典 “经济人”假设 经济学理论，人类是理性动物，人类经济行为的目的无非是为了追求最 大的利益，这就是所谓的“经济人”假设。这种假设萌芽与资本主义形 成之初，它在穆勒、亚当斯密、李嘉图、李维弈、西斯蒙第和郭森等 古典经济学家那里得到了发展和完善。 “经济人”假设所依据的理性原则 包含了下列四个先决条件：
a. 存在着数种可以相互替代的行为类别； 经济主体对行为产生的结果拥有充分的信息和情报； b. 每一类行为都能够产生明确的结果； c.
d. 经济主体拥有一套确定的偏好程序表， 以便让他依据自己的所好来选择自
己认为适当的行为。
因此， “经济人”假设的最重要特征就是认为人类理性是经济活动的 人类理性是经济活动的 主导因素， 经济人” 。 主导因素，亦即“经济人”具有“客观理性” 经济人 具有“客观理性” B．西蒙对客观理性的驳斥及其有限理性—行政人假设： ．西蒙对客观理性的驳斥及其有限理性—行政人假设： 西蒙驳斥了古典经济学理论的这种认为经济人具有“客观理性”和 “绝对理性”并且能够使利益最大化的观点。在他看来，知识的不完备 性，预见未来的困难性以及备选行为范围的有限性，决定了“客观理性” 在实际行动中是不存在的。 有限理性与行政人假设： 有限理性与行政人假设：人类行为所依赖的既不是古典经济学家所 谓的“客观理性” ，也不是弗洛伊德所讲的“非理性” ，而是介于理性与 非理性之间的“有限理性” ，任何组织和个人都只能被视为一个具有学习 及适应能力的体系，而不就被看作是一个绝对理性的体系。因此，西蒙 主张用“行政人”来取代“经济人” ，而“行政人”的基础便是“有限理 性” 。在他看来， “行政人”是心理人和经济人两者的结合。心理人有他 自己个人的目的、动机、怪癖等，由于每个人的心理构造各不相同，因 而在组织的决策方面就可能有合理和不合理两种结果，对组织的需要也
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可能有自觉和不自觉两种情况；而经济人具有所谓“最大限度”的能力， 能够为实现目标作出最佳选择。 西蒙认为， 行政人是经济人的 “堂兄弟” ， 甚至是“亲兄弟” ，行政人宁愿“满意”而不愿作最大限度的追求，满意 于从眼前可供选择的办法中选择最佳的办法。行政人对行政形势的分析 易于简化，不可能把握决策环境的各个方面的相互关系，因此，他只具 有“有限理性” 。 客观理性与有限理性的关系：理性是个程度问题。 客观理性与有限理性的关系：理性是个程度问题。不过，在此值得 注意的是，理性是个程度问题，客观理性是最大程度的理性，有限理性 是某种程度的理性，这程度不是固定的。客观理性虽然不可能，但是这 个概念却十分重要，即有限理性的程度提高以客观理性为准则、目的。 假如我们能够达到客观理性，则不应该以有限理性为满足；同理，假如 我们能够达到最高目的，则不应该以“满意”“比较好”为满足。在西 、 蒙的用法上， “理性的”实际上是指以客观理性为准则，有限理性在不同 程度上的表现。 （3）西蒙的行政决策准则：令人满意准则 ）西蒙的行政决策准则： 正是基于上述对客观理性－“经济人”假设和有限理性－“行政人” 假设的认识和分析， 西蒙提出了他关于决策准则的看法――即应该用 “令 人满意的”准则取代“最优化”准则。 西蒙认为，既然所谓的“客观理性”或“绝对理性”事实上并不存 在，那么我们就不应该把建立在“绝对理性”基础之上的“最优化准则” 作为决策的准则；相反，我们在决策时由于没有求得“最优化”的才智 和条件而只能满足于“令人满意的”这一准则。所谓令人满意的决策准 则，具体地说就是，在决策时决定一套标准，用来说明什么是令人满意 的最低程度的备选方案，如果拟采用的备选方案满足了或者超过了所有 这些标准，那么这个备选方案就是令人满意的。此外，西蒙还指出，按 照令人满意的准则进行选择时，有时进行选择的标准本身也可以加以变 动，例如，在按照原定标准寻找不到令人满意的任何备选方案时，就有 必要考虑改变原定的标准。 3．行政决策过程 ． 对行政决策过程的研究是西蒙行政决策理论的主体部分。早在《行 对行政决策过程的研究是西蒙行政决策理论的主体部分 政行为――行政组织决策过程的研究》一书中，西蒙就曾经论及行政决 策过程及其相关的问题，在后来的著作，尤其是在《管理决策新科学》 一书中，他又对这些问题进行了更为深入、全面的探讨。 （1）关于决策的含义：应作广义理解：管理就是决策 ）关于决策的含义：应作广义理解： 西蒙对行政决策过程的认识是与他对“决策”一词的理解密切相关 的。西蒙认为，关于“决策”一词的含义，不应仅仅从狭义去理解，而 应该从更广泛的意义上去理解。在他看来，广义的“决策”一词“和管 广义的“决策”一词“ 广义的
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理一词几近同义” 。 “人们通常对‘决策制定者’这一形象的作用描绘 理一词几近同义” 他指出：
得过分狭窄。 ‘决策制定者’像个骑马思考问题的人，考虑成熟之后，突然把他的 决定指示给他的随从；……或者说： ‘决策制定者’是位埋头审阅公文、戴眼镜的 绅士，正在标有（×）记号的字里行间思考着。……上述诸形象都具有重要的共通 之点，即‘决策制定者’是位能在关键抉择时刻，在十字路口选定最佳路线的人。 由于只注意了最后的片刻，上述各种形象都对决策做了歪曲的描绘。他们忽略了完 整的全过程，忽略了最后时刻之前的复杂的了解、调查、分析的过程以及在此之后 的评价过程。 ”
（2）划分决策过程的四个阶段 ） 西蒙认为，决策决不只限于从几个备选方案中选定一个这样一种行 决策决不只限于从几个备选方案中选定一个这样一种行 而是包括几个阶段和设计许多方面的整个过程。 动，而是包括几个阶段和设计许多方面的整个过程。在他看来，决策过 程包括四个阶段：
第一阶段，情报活动。其任务是探查环境，寻求要求决策的条件； 第二阶段，设计活动。其任务是设计、制定和分析可能采取的备选行动方案； 第三阶段，抉择活动。其任务是从可供选择的各种备选方案中选出一个适用的 行动方案； 第四阶段，审查活动。其任务是对已经作出的抉择进行评价，这第四阶段有时 也被称之为执行决策任务的阶段。
各阶段重要性不同：西蒙认为，尽管这四个阶段缺一不可，但对于 各阶段重要性不同 一个优秀的行政管理人员来说，这四个阶段并不具有同等的重要性，其 中，关键性的是前两个阶段，后两个阶段次之。因此，他建议，在时间 分配上，行政管理人员应该用大部分时间去“调查经济、技术、政治和 社会形势；判别需要采取新行动的新情况” ；用较大部分的时间“独自或 者是跟他的同僚们一起去创造、设计和制定可能的行动方案，以应付需 要作出决策的形势” ；而“用较少的时间来选择他们为解决已确认的问题 而制定的而且对其后果也已做过分析的抉择行动” ，同时， “还得用适量 的时间去估计作为重复循环一部分的、再次导致新决策的过去行动的结 果。 ” 各阶段在实际决策活动中是相互交织的： 各阶段在实际决策活动中是相互交织的：应当指出，西蒙对整个决 策过程的四阶段划分只是在一般意义上而言的。他认为，在实际的决策 活动中， 诸阶段是相互交织的。 一般地说， “情报活动 “先于 “设计活动” ， 而“设计活动”又先于“抉择活动” 。但是，阶段循环的实际情况却要复 杂得多，制定某一特定决策的每一个阶段，其本身就是一个复杂的决策 制定过程。例如，设计阶段可能需要新的情报活动，而任何阶段中的问 题又会产生出若干次要问题，这些次要问题又有各自的情报、设计和抉 择的各个阶段。 用西蒙的话来说， 也就是大圈套小圈， “ 大圈套小圈， 小圈之中还有圈” 。 大圈套小圈 小圈之中还有圈” 4． 政决策的类型与技术 ．
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（1）决策类型 决策类型： 决策类型 分类标准：组织活动的类型及决策所采用的技术之同。 分类标准：组织活动的类型及决策所采用的技术之同。关于决策的 类型，西蒙早在《行政行为——行政组织决策过程的研究》一书的第五 章中就谈及到了一般决策的类型问题。他依据决策对未来的影响方式将 决策分为两种类型： “一是决策所决定的现实行为可以限制未来可能出现 的事物； 二是现实决策可以对未来决策起到或多或少的指导作用。 后来， ” 他又在《管理决策新科学 管理决策新科学》一书中对其决策分类的思想做了进一步发展， 管理决策新科学 并且依据组织活动的类型和决策所采用的技术不同，将决策分为程序化 程序化 决策和非程序化决策两种类型。 决策和非程序化决策 西蒙认为，一个组织的全部活动可以分为两类：一类是重复出现的 例行活动，另一类是尽管不是重复出现的且不能用对待例行公事的办法 来加以处理但却往往又比较重要的非例行活动。有关前一类活动的决策 是经常反复的并且有一定的结构，所以，这类决策可以建立一定的程序， 当这类活动重复出现时予以应用，不必每次都做新的政策，这类决策因 而被称之为程序化决策；而关于后一类活动的决策是新出现的并且不能 程序化，所以这类决策被称之为非程序化决策。
因此：程序化决策 程序化决策：对重复出现的例行活动所做的决策，为处理此类决策可以 程序化决策 制定出一定的程序。 非程序化决策是对不是重复出现但却比较重要且不能用对待例 非程序化决策 行公事的办法加以处理的活动所做的决策。
（2）决策技术 ） 针对上述这两种不同类型的决策，西蒙分别从传统的和现代的两个 方面阐述了它们各自所使用的决策技术。 程序化决策技术： a. 传统技术包括由组织成员的实际知识、习惯 程序化决策技术 性技能和操作规程等集体记忆构成的习惯 习惯；与习惯紧密相关的标准操作 习惯 标准操作 程序以及在标准操作规程之上的组织结构 组织结构；b. 现代技术则包括运筹学， 程序 组织结构 如线性规划、动态规划、整体规划、博弈论、决策论、排队论、概论率 等数学工具以及利用电子计算机模拟等电子数据处理技术。 非程序化决策技术： 判断、 非程序化决策技术：a. 传统的：判断、创造性、有条理的思考、培 判断 创造性、有条理的思考、 训以改进。 训以改进。 西蒙认为，人们在进行非程序化决策时通常所采用的传统技 传统技 术是“判断” 通过某种不确定的方式由经验、 术是“判断 ，而判断是通过某种不确定的方式由经验、直觉和洞察力来 通过某种不确定的方式由经验 决定的，当围绕着一个重大难题进行非程序化决策时，或者说，当进行 决定 一项将会产生极为深远影响的决定性决策时，通常需要决策者发挥创造 发挥创造 性。但是，在西蒙看来，非程序化决策所依靠的这些技术的心理过程至 今尚很少为人们所了解，所以有关非程序化决策的理论也就显得比较空 洞。不过，他认为，这类决策可以通过某种有条理的思考以及对管理人 这类决策可以通过某种有条理的思考以及对管理人 员的职前培训和在职培训来加以改进。b 现代的：西蒙指出，非程序化 员的职前培训和在职培训来加以改进 决策的现代技术也正在经历着一场革命，这场技术革命主要表现在探索 探索
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式解题技术的应用， 决策者的培训和探索式计算机程序的编制。 式解题技术的应用 其中包括决策者的培训和探索式计算机程序的编制 决策者的培训和探索式计算机程序的编制 在他看来，非程序化决策的这种技术创新，不仅会为非程序化决策方面 的自动化开拓出新的前景，而且还会有助于深化我们对人类思维过程的 理解进而提高非程序化决策的能力。 西蒙并且将决策的这两种类型及其所使用的技术列表如下：
决策类型 程序化的： 常规性、反复性 决策，组织为处 理上述决策而研 制的特定过程。
非程序化的： 单射式，结构不 良，新的政策性 决策；用通用问 题解决过程处理 的。
决策制定技术 传统式 现代式 1.习惯。 1.运筹学：数学 2.事务性常规工 分析；模型；计 作：标准操作规 算机模拟。 程。 2. 电 子 数 据 处 3.组织结构：普 理。 通可能性；次目 标系统；明确规 定的信息通道。 1.判断、直觉和 探索式问题解决 创造 。 技术适用于： 2.概测法。 （1） 培训人类决 3.经理的遴选和 策制定者； 培训。 （2） 编制探索式 计算机程序。
的相对性： （3）类型划分的相对性：值得注意的是，西蒙并没有将这两种决策 ）类型划分的相对性 的类型划分绝对化，他认为，程序化决策和非程序化程序就如同一个光 谱是一个连续统一体：其一端为高度程序化的决策，其另一端则为高度 非程序化决策。我们沿着这个光谱式的统一体可以找到不同灰色程度的 各种决策。所谓程序化决策和非程序化决策，只是用来作为光谱的黑色 与白色的标志，而世界上的问题和决策大多是灰色的，只有少数几块地 方是纯黑或纯白的（亦即只有少数高度程序化的决策和高度非程序化的 决策） 。 （四）行政组织论 对巴纳德行政组织理论的深化和完善： 对巴纳德行政组织理论的深化和完善：如前所述，巴纳德在其《经 里人员的职能》一书中对组织问题进行了深入、系统的探讨并且创立了 他独具特色的组织理论。西蒙不仅接受了巴纳德在组织问题上的基本理 论观点，而且还对其组织理论作了进一步的深化和完善。正如美国学者
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德斯勒所言： “巴纳德把组织看成……决策者所构成的网络的观点，在赫 伯特西蒙手上得到了改造、细化和发展。巴纳德是从实际管理者的角 度进行写作的，而西蒙则是一位熟悉组织理论、经济学、自然科学和政 治学的学者。 ” 西蒙除了对行政组织的决策问题做了较为系统的研究之外，他还着 重对组织平衡和组织影响力等基本组织理论问题进行了探讨，并且还在 其决策理论的基础上从组织的层级结构、组织的专业分工、集权与分权 等方面提出了他关于组织设计的理论观点。 1．关于组织平衡问题的探讨 ． A．关于组织平衡问题，赞同巴纳德的基本观点——诱因与贡献之 赞同巴纳德的基本观点—— 赞同巴纳德的基本观点——诱因与贡献之 间须保持平衡。 间须保持平衡。西蒙同巴纳德一样认为，组织是一个平衡系统，人之所 以参与一个组织，提供其贡献，就是因为该组织能给他最大的满足，所 以，组织的继续存在，有赖于确保贡献与满足的平衡 组织的继续存在， 组织的继续存在 有赖于确保贡献与满足的平衡。他明确指出个人 参加组织的三个基础：a..于组织目标的实现而直接得到的个人报偿；b.与组织规
模及其增长紧密相关的、由组织提供的个人诱因；c.与组织规模及增长无关的、由 ” “ 组织提供的个人诱因。 他认为， 组织的成员们为组织做贡献，以换取组织提供 给他们的诱因。组织中某一类群体的贡献，是组织提供给其他群体的诱因的来源。 如果贡献的总和在数量和种类上都很充分，足以提供必要数量和种类的诱因，那么 组织就会生存和成长；反之，除非能达到某种均衡，否则它就会衰退，乃至消亡。 ”
谈到组织平衡与效率，西蒙指出，组织的控制集团“只有能维持贡献对 诱因的正差额（即贡献大于诱因） ，或者至少能维持两者的平衡，他们才 能通过组织去实现其个人的目标” ，而“在公共组织中，效率仍是决策的 基本准则，因为无论组织目标怎样确定，控制集团总是试图以它所能支 配的资源，去最佳地实现组织目标” 。 B．西蒙进一步详细讨论了诸如贡献与诱因的含义、组织参与者的 贡献与诱因的含义、 贡献与诱因的含义 类型、 作为诱因的组织目标、 组织平衡与效率等组织平衡中的基本问题。 类型、作为诱因的组织目标、组织平衡与效率等 在他看来，a. 所谓“贡献 贡献”包括组织所需要的一切有形和无形的资源， 贡献
如立法机关的拨款、服务对象团体的支持、组织成员所提供的时间和精力、顾客对 其服务所付的代价均属“贡献”之列。b.“诱因 诱因”也包括一切有形和无形的事 诱因
物，大至有助于世界和平，小至增加一元薪饷，它并非完全自私的，也 不是只偏重于物质因素。c. 组织的“参与者”不只是指组织机构内部的 组织的“参与者” 成员，就行政机关而言，他们不仅包括该机关的工作人员，而且也包括 该机关对之负责的上级机关、相互合作的其他机关、立法机关的议员、 与其工作有关的服务对象团体以及所有接受其服务的人。 2．对组织影响力的探讨 ．
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组织成员的决策会受组织的影响。 组织成员的决策会受组织的影响。西蒙认为，个人在参加组织而成 为组织的成员之后，在组织成员的地位上所作的有关组织的决定与纯粹 关系个人的决定不同，前者受组织的影响。 影响组织成员的五种主要影响力： 影响组织成员的五种主要影响力：在西蒙看来，这种组织影响力主 要表现为权威、沟通、组织认同或组织忠诚、效率准则和训练等五种。 其中，权威与沟通是在决策时的外在影响力；组织认同与效率准则是决 策时的内在影响力；训练则在施行训练时与沟通性质相同，组织成员在 训练后则由训练所获得的知识、技能、台独即成为内在影响力。他认为， 这五种力量本身相互关联、互相影响，并不是受其中一项影响而不受其 他各种影响。 影响的实质是向组织成员提供决策前提， 影响的实质 向组织成员提供决策前提，组织对组织成员在决策时 向组织成员提供决策前提 发生这些影响力，也就是向组织成员在作有关组织的决定时提供决定前 向组织成员在作有关组织的决定时提供决定前 （包括价值前提与实事前提） ，再由组织成员从这些前提及其他前提中 提 包括价值前提与实事前提） 再由组织成员从这些前提及其他前提中 ， 得出结论（决定） 五种组织影响力的实际影响情形是 。这五种组织影响力的实际影响情形是 五种组织影响力的实际影响情形是组织成员决策理 得出结论 性程度的关键，亦即整个组织效率的关键。 五种影响力各有特点，现按照西蒙的分析分别概略地说明如下： （1）权威 ） 权威可以被视为一种能够用来作出指导他人行动之决定的力量 一种能够用来作出指导他人行动之决定的力量。权 一种能够用来作出指导他人行动之决定的力量 威关系是上级与下级 上级与下级两个个人之间的关系 关系，上级作决定并传达决定，预 上级与下级 关系 期下级会接受这个规定；下级预期有这种决定，其行动取决于这种决定。 权威对个人的影响，是个人组织行为与组织外行为的主要区别所在。西
蒙认为，先有权威而后有组织结构，一个组织的分工与权力分配办法即该组织的正 式组织， 组织内省略正式组织关系或与正式组织关系不一致的但却对决策有影响的 人际关系即为该组织的非正式组织。任何正式组织必有其非正式组织，正式组织需 依靠非正式组织才能有效运行，但非正式组织也可能会产生有害于正式组织的作 用。权威的运用对组织有三种值得特别注意的作用，即：使运用权威者
负责任、让专家去作决策以及组织活动的协调。 （2）沟通 ） 沟通的含义： 沟通的含义：沟通是组织中某一成员将某些决定前提传达给另一组 织成员。没有沟通就没有组织，因为无沟通则组织就不能影响组织成员 织成员。 无沟通则组织就不能影响组织成员 的决定。 的决定 沟通的双向性：在西蒙看来，组织沟通是一个双向程序：一方面是 沟通的双向性 将命令、 资料、 意见等信息传达到决策中心 （指负责特定决策责任的人） ； 另一方面是决策中心将决策传达到组织各方面。 沟通程序有上行、平行及下行 上行、 上行 平行及下行三种。 正式沟通与非正式沟通： 正式沟通与非正式沟通：沟通还有正式沟通与非正式沟通之分：正 式沟通是指组织有意建立的沟通系统 是指组织有意建立的沟通系统，非正式沟通则是指由组织中各成 是指组织有意建立的沟通系统 则是指由组织中各成
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员之间的社会关系所造成的沟通系统。任何组织都有其非正式沟通，正 员之间的社会关系所造成的沟通系统 式沟通也有赖于非正式沟通的补充和帮助，但是非正式沟通也可能对组 织发生不良影响。 （3）训练 ） 训练的目的： 训练的目的：训练旨在使组织成员能够自行做出满意的决策而毋须 经常依靠上级命令及组织其他方面的意见、资料及决定来做决策，所以 训练可以取代部分权威和沟通的运用。 训练的种类： 训练的种类：训练有职前训练与在职训练两种，组织录用有过某种 教育的人就是依靠职前训练来试图保证行政人员在工作中能够作正确的 决策。 训练对决策影响作用： 训练对决策影响作用：行政组织的设计应该考虑人员所受过的训练 情况，受训练多的人员在决策上可给予较大的自由裁量权限 给予较大的自由裁量权限并进而减少 给予较大的自由裁量权限 上级的监督。西蒙认为，以训练作为影响决策的方法，在当通过正式权 当通过正式权 威下命令来影响决策有困难时作用最大，这种困难既可能是由于需要立 威下命令来影响决策有困难时作用最大 即行动，也可能是由于组织在空间上过于分散，还可能是由于决策事项 太复杂。在西蒙看来，作为一种组织影响力，训练可以向受训练者提供 训练可以向受训练者提供 决策所必须的事实要素，可以为受训练者提供思维的参照框架 的参照框架， 决策所必须的事实要素，可以为受训练者提供思维的参照框架，可以向 受训练者传授业已证明行之有效的处理问题的方法，还可以向受训练者 受训练者传授业已证明行之有效的处理问题的方法， 灌输决策所依据的价值观念。 灌输决策所依据的价值观念。 （4）效率准则 ） 效率准则是指个人应基于效率观点作决策。 效率准则是指个人应基于效率观点作决策。换言之，在一定机会成 本下应当选择能够获得最大成果的行动，或者说，达到一定成果应选择 机会成本最低的行动。 效率准则与理性准则的关系。 理性准则在作决策是 效率准则与理性准则的关系。二者不同，依据理性准则 理性准则 要全盘考虑可能的行动、可能的结果以及整个价值体系 效率准则是 要全盘考虑可能的行动、可能的结果以及整个价值体系；而效率准则 效率准则 一种将复杂现象予以简化后的决策依据 效率准则是在决策上接近理性 将复杂现象予以简化后的决策依据。效率准则是在决策上接近理性 将复杂现象予以简化后的决策依据 准则的方法。 效率准则是 准则的方法。理性准则是在复杂决策情况下求最大成果，而效率准则是 效率准则 在简化决策情况下求最大成果。 在简化决策情况下求最大成果。通常人们首先要求在简化情况下的决策 能获得最大成果，尔后才可能在复杂情况下获得最大成果。由于人的理 性能力有限，行政人员只能以效率为决策准则。 （5）组织认同（组织忠诚） ）组织认同（组织忠诚） 含义：组织认同是指个人以组织价值代替个人价值作为他决策时的 含义 指标，换言之，即个人在作决策时以此决策对组织产生何种结果来衡量， 不依此决策对个人产生何种结果来衡量。 种类： 组织目的的认同，二是对组 种类：个人的组织认同有两种：一是对组织目的的认同 组织目的的认同 对组 织本身的认同，即对组织存在、延续、发展的认同。个人认同于组织目 织本身的认同
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的时，如改变组织目的，他即不再有此组织认同；个人认同于组织组织 本身时，只要组织存在，不论组织本身从事何种目的，均可以维持其认 同。例如，一个人参加以救助孤儿为目标的慈善组织，基于他对该组织的目的的
认同，他为该组织工作处处为就救助孤儿着想，如果这个组织改为普通的幼儿园， 他可能即退出这个组织。
功能： 功能：个人的组织认同对行政组织有其重要功能。一个行政人员在 决策时，只有在认同于一个组织或一个组织单位的目标时，才有可能作 出合理的决策或有效的决策，亦即才具有作这种决策的能力。反之，如 果他不就其所认同的小范围目标作决策，而需要每一决策就整个人类价 值体系来衡量，他就没有能力作合理的或有效的决策。 可能造成的困难。 可能造成的困难。个人的组织认同现象既为一个组织实现其组织目 标所必须，也会为组织造成某些困难。由于个人认同某一组织单位，所 以他在决策上便以该组织单位的价值（目标）作为决策依据，而当小单 位的价值与大单位的价值发生冲突时，便会造成行政组织的困难，这就 是西蒙所说的“目标冲突” 。 3．对组织设计问题的探讨 ． 组织设计是组织理论中的一个老问题，其基本任务在于提出建立组 织体制和组织结构方面的原则，以提高组织管理的效率。与其他的组织 理论家不同， 西蒙对组织设计的看法是建立在他的决策理论基础之上 之上的。 西蒙对组织设计的看法是建立在他的决策理论基础之上 他认为，组织最重要的性质就在于它是许多人在其中处理信息、传递信 许多人在其中处理信息、 许多人在其中处理信息 息和制定决策的系统，因此组织设计 组织设计的一个基本出发点是，必须采用信 基本出发点是， 息和制定决策的系统 组织设计 基本出发点是 息处理的观点来看待组织，从而提出组织设计的基本要求。 息处理的观点来看待组织，从而提出组织设计的基本要求。具体地说， 西蒙关于组织设计的观点可以概括为以下几个方面： （1）关于组织的结构形态 关于组织的结构形态 组织的结构形态是组织设计的首要问题， 任何一个组织机构的建立， 首先遇到的问题就是围绕着哪些工作任务来形成那些部门或单位 围绕着哪些工作任务来形成那些部门或单位。 围绕着哪些工作任务来形成那些部门或单位 A．首先要建立或改变组织目标得到组织的目标体系 建立或改变组织目标得到组织的目标体系。西蒙认为， 建立或改变组织目标得到组织的目标体系 组织结构的设计首先要从建立或改变组织目标入手，通过组织设计，我 们所得到的最重要的结果不是组织图，而是比较明确和具体的组织目标 体系。该目标体系的作用 该目标体系的作用：既是规定组织结构 组织结构的重要依据 依据之一，又是影 该目标体系的作用 组织结构 依据 响组织成员决策环境 决策环境的重要因素。 决策环境 B．组织应设计成层级结构：上层、中层、基层。西蒙认为，应该 ．组织应设计成层级结构：上层、中层、基层。 把组织的整体结构设计成层级结构。在他看来，一个组织一般应包括三 个组织层级，即：上层组织机构、中层组织机构和基层组织机构，他们 各自具有不同的职能目标： 上层组织 上层组织机构为非程序化决策层 非程序化决策层，主要负 非程序化决策层 各自具有不同的职能目标：a.上层组织 b. 责整个组织系统的设计工作， 为其确定目标， 并且监督目标的实施； 中
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层组织机构为程序化决策层， 层组织机构为程序化决策层 主要负责管理生产和分配系统的日常工作； c. 基层组织机构为基本的作业层 基层组织机构为基本的作业层，主要从事直接的生产性业务工作，履 行具体的操作职能。 (2).组织的专业分工 组织的专业分工 从信息处理的角度对组织进行专业化分工（决策职能的分工） 将整 从信息处理的角度对组织进行专业化分工 决策职能的分工） （ ，将整 ， 个决策系统分解为彼此相对独立的决策子系统。 个决策系统分解为彼此相对独立的决策子系统。西蒙认为，由于组织成 员的信息处理能力有限，即便是利用了最好的计算机系统也是如此，所 以必须将作为整个决策系统的组织分解为彼此相对独立的子系统，使各 个子系统的信息处理能力和技术手段同其信息处理任务（即决策任务） 相适应，这个要求也可以看作是“分工” ，但是，西蒙这里所说的“分工” 不是只业务内容上的分工，而是指决策职能的分工。 分工的宗旨：尽量减少子系统之间的依赖性 尽量减少子系统之间的依赖性、 分工的宗旨 尽量减少子系统之间的依赖性、尽量充分利用决策能 力（从信息处理的角度对组织进行专业化分工同一般的部门划分有所不 同，。 ） 分工的作用：分散决策，按照这一宗旨进行组织设计，不仅“能实 分工的作用： 分散决策， 现最大限度的分散决策，使子系统能比较完全地独立制定其最终决策； 而且，它能最大限度地利用比较简便和比较经济的协调方法，如市场机 制，使决策子系统彼此联系起来” 。 （3）组织的工作重心 ） 信息处理能力有限要求必须把工作重心放在重要的决策任务上。 信息处理能力有限要求必须把工作重心放在重要的决策任务上。 西 蒙认为，同样也还是由于组织成员的信息处理能力有限，组织必须把自 组织必须把自 己有限的能力花在重要的决策任务上。现代组织所处的环境是“信息丰 己有限的能力花在重要的决策任务 富”的环境，有许许多多的信息可以收集，有许许多多的决策任务可以 注意，但是组织不可能同时注意所有可以获得的信息和情报，一般来说 也很难同时考虑一切需要完成的和认识了的决策任务。 应用“控制注意力原则”进行组织设计。西蒙强调，在很难兼顾的 应用“控制注意力原则”进行组织设计 情况下， 组织设计必须应用 “控制注意力的原则” 有效地利用组织的 注 ， “ 意力资源” 。具体地说就是要求：a. 必须合理地设计组织系统的边界结 意力资源” 构，或称“分界面” ，使之有选择地注意和吸收那些为组织的长期战略决 选择地注意和吸收那些为组织的长期战略决 策所必须的信息，并且将它们及时传递给组织内部的相应部门 相应部门，而要做 策所必须的信息 相应部门 到这一点，则需要认真设计面向外部的信息处理系统和信息沟通网络 认真设计面向外部的信息处理系统和信息沟通网络， 认真设计面向外部的信息处理系统和信息沟通网络 b. 组织，尤其是组织的上层机构，必须设计如何安排议事日程的规则 必须设计如何安排议事日程的规则， 必须设计如何安排议事日程的规则 用来区分紧迫的决策任务和期限较为灵活的决策任务。 用来区分紧迫的决策任务和期限较为灵活的决策任务 （4）组织的权力配置：合理集权与分权 ）组织的权力配置： 在组织中如何科学合理地配置权力一直都是组织设计中的一个十分 重要的问题。一般地说，组织的权力配置方式不外乎集权和分权两种， 而在西蒙看来，集权和分权各有利弊。 分析了集权的利弊。 西蒙认为从组织决策的角度来看，a. 集权的 分析了集权的利弊
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好处：有利于 利于保证各种作业活动的协调 协调，有利于发挥决策才能 利于发挥决策才能，有利于 好处 利于 协调 利于发挥决策才能 利于 明确责任进而能够促使决策者以更加负责的精神去制定决策，还有利于 明确责 利于 克服由于组织内部各单位之间的 门户之见” “门户之见 而引起的困难 等等； 集 门户之见” 而引起的困难， b. 克服 权的弊端：易于导致决策者负担过重 无法集中时间和精力考虑重要的 决策者负担过重，无法集中时间和精力考虑重要的 决策者负担过重 决策问题，易于导致决策过程的重复 决策过程的重复、使下级人员无所作为 下级人员无所作为，易于导致 决策问题 决策过程的重复 下级人员无所作为 导致 信息沟通网络的扩张和繁忙进而造成决策费用的增加，易于造成“下情 信息沟通网络的扩张和繁忙进而造成决策费用的增加 下情 不上达”致使决策脱离实际，等等。 不上达”致使决策脱离实际 强调了分权的必要性与适当性。a. 必要性 必要性：西蒙认为，由于个人的 强调了分权的必要性与适当性 认识能力是有限的，所以在作出重大的新决策时，必须实行适当的分权， 即让各个单位和各级管理人员参与决策。b. 分权要适当：这里西蒙特别 分权要适当： 强调组织决策要“适当”分权而不允许“绝对”分权，业务组织活动是 集团的活动，要顺利实现组织目标，就必须有一定的集中协调机制。 西蒙之组织设计观点归纳：
A． 应当把组织的整体结构设计成层级结构； B． 必须注意组织结构纵横两个方面的专业化分工，认真设计有关的信息沟 通网络； C． 必须应用“控制注意力的原则” ，有效地利用组织的“注意力资源” ，把 管理者亲自处理的决策任务限制在一定的范围内，要使工作任务量适合 管理者的有限时间和精力；
D．
应当正确地处理好集权与分权的关系， 要根据实际情况把一部分容易
受“门户之见”影响的决策集中起来，交给一个适合的特定部门或单位 制定，而对于基层情况不易上达的某些具体决策工作则应交给基层或中 层机构去做。
三、 简评 西蒙的贡献和成就绝不仅限于甚至不主要在于行政学领域，在其他 学术领域也极有建树，其理论对许多领域都有重要的影响。其著作横跨 了政治学、行政学、心理学、管理学、计算机科学以及经济学等诸多领 域。 行政学领域：杰出的行政学家， 行政学领域：杰出的行政学家，是西方行政学说行为主义学派的领 袖和中坚力量。 袖和中坚力量
作为当代西方最著名的行政学家之一， 西蒙与行政行为的研究有着不可分割的 联系。他的行政学说在西方行政学界曾引起了一些重大的争论，在支持其学说的行 政学者中，他的基本理论成为指导原则，并因此而形成了一个新的行政学流派，即 所谓的行为主义行政学派或称逻辑实证主义行政学派。按照一般的行为主义观点， 在社会研究领域中，要了解社会现象，必须从人在实际生活中的行为入手，而这些 行为是可以用科学的方法去观察、分析、实验而获得可靠结论的，西蒙正是从行为 主义出发来研究行政学问题的。
在政治学界也占有重要的地位和影响： 在政治学界也占有重要的地位和影响 美国政治学会曾在其全体会员中
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就 1945 年以后最重要的十名政治学家人选进行民意调查， 其结果是西蒙名列第六。 然而， 他在政治学界的重要性不在于他的出了什么重要的政治学理论或是对其他的 政治学问题有何研究成就，而是在于他的方法理论、决策理论对政治学界的影响。 他坚持主张将逻辑实证主义精神应用于社会科学研究， 认为自然科学与社会科学的 研究方法基本上是一致的。
在经济学的领域影响： 在经济学的领域影响：1978 年他获得的诺贝尔经济学奖，是诺贝尔奖历史
上唯一的一位以非经济学家的身份获得诺贝尔经济学奖的学者。
心理学领域： 心理学领域：美国心理学会的杰出科学贡献奖。 计算机科学领域：和全美计算机械协会的 AM图灵奖。 就行政领域而言，当今任何论及公共政策以及组织理论的著作没有 不提到西蒙之贡献的，西蒙甚至被视为“决策”的同义词，享有崇高的 学术地位。 对行政学研究的巨大贡献， 对行政学研究的巨大贡献，开辟了行政学研究的一个新的时代； 开 拓了行政学研究的新视野，新途径。 西蒙早年受教于美国芝加哥大学，深受行为主义学派的思想影响， 因此，穷其一生，莫不是为建立科学化的知识体系而努力。他的研究方 法以及他对决策过程的研究，主要目的就是试图建立科学化的行政学。 最具体的学术成就： 《行政行为——行政组织决策过程的研究》一书 的问世。美国著名行政学者德怀特沃尔特在其《公共行政学研究》一 书中将该书视为传统行政学派与行为主义行政学派的重要里程碑。 A．西蒙提出 研究方法 开启了行政学研究的新时代：自从此书 ．西蒙提出的研究方法 开启了行政学研究的新时代： 研究方法论开启了行政学研究的新时代 问世起，西方行政学便开始迈进了一个新的时代，即以科学化的概念、 以科学化的概念、 以科学化的概念 实证的研究方法来取代传统的充满含混的命题和教条化陈述 取代传统的充满含混的命题和教条化陈述。 实证的研究方法 取代传统的充满含混的命题和教条化陈述 B．开拓了新的研究视野： 不仅如此，西蒙因其在《行政行为—— ．开拓了新的研究视野： 行政组织决策过程的研究》一书中广泛引用了心理学，社会学等其他学 科的研究成果而开拓了行政学研究的新视野，使行政学研究由狭隘的单 一学科的概念框架迈入了“泛科际途径”的科际整合之路。 C．提出了新的研究途径：决策研究已经成为今天公共行政研究的 ．提出了新的研究途径：决策研究已经成为今天公共行政研究的 主流。 主流。西蒙为后来研究行政现象的学者们提供了一个非常重要的研究途 径，即决策研究方法。他使学者们对行政组织的研究焦点由对制度 、法 律、结构等静态层面的研究转变到对决策过程的动态研究。自从西蒙提 出决策研究途径以来，西方行政学已日渐正视决策的重要性，甚至有人 主张用“公共政策”来取代“公共行政” 。这种以政策为主导的公共行政 学研究潮流已经成为西方行政学的主流。从这个角度看，西蒙不仅是决 策研究的开拓者，也是站在时代的前沿，具有高瞻远瞩的预言家。
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