爱华网文/肖勤福 城乡经济社会的二元结构，始终是现代化的梦魇，近年中国遭遇其日益增大的压力，对经济社会全面协调可持续发展形成巨大挑战。科学发展观要求统筹城乡发展，党的十七大报告明确提出构建城乡发展一体化新格局，最近的中央经济工作会议在此基础上，又进一步强调把统筹城乡区域协调发展与推进城镇化结合起来。这是现代化理论和实践在中国的新进展，也是人类社会在当代的新探索。 实现科学发展必须破除城乡 对立运动 在世界历史上，英国的“圈地运动”开启了作为工业化孪生物的城乡对立运动，城市被定义为以资本为核心的新的生产要素聚集和配置的空间，其生存和发展的基本条件，是对乡村的资本、土地、劳动力、原材料和市场的无情掠取。发达国家凭借先发优势和对世界其他国家的掠夺，在现代化过程中逐步弥合了城乡对立运动所造成的深重伤口，而众多的发展中国家就没有那么幸运，一般都是在城乡二元结构的基础上开始其现代化过程。但随着工业和城市的扩张，最终还是挣脱不了被强化了的二元结构，形成“现代化悖论”的典型困惑。因此，城乡对立运动并非中国所独有，它是现代化进程中的世界性难题。对此，国际上已有共识：工业化、现代化的关键，不在工业、不在城市，而在农业、在农村，要解决的难题，是如何在工业化、城市化的过程中，既要从农业和农村取得剩余，又不损害农业和农村的发展。 然而，由于举世无双的农村人口数量、沿海到内陆的巨大纵深、交通流通的长期区域阻隔等独特因素的影响，中国的城乡对立运动表现得尤为明显和剧烈，以至于有人形容现在中国的大城市尤其是沿海城市“像欧洲”，而广袤的中西部农村尤其是贫困地区的农村“像非洲”。中国城乡对立运动的突出表现，是城乡居民收入差距的持续扩大：上个世纪80年代中期名义差距为1.8:1，90年代中期扩大到2.5:1，近几年则达到3.2:1左右，实际差距则远比此大。城乡对立运动对于农业发展、产业结构优化、内需扩大、区域协调发展、节能降耗、环境保护、经济效益和竞争力提高，等等；都产生广泛而持久的负面影响。这种情况，反过来又严重阻碍工业、城市和以它们为基础的经济社会的发展。比如，出于保护弱势农业以保证粮食安全、减少失地农民数量以保障社会安全等考虑，现行严厉的耕地保护与土地控制政策，使工业化、城市化用地需求的满足遇到明显的障碍。
中国经济社会以又好又快为特征的科学发展，要求破除城乡对立运动，切实解决由此而来的“三农”问题，这也是实现中华民族伟大复兴的关键所在。 以一体化目标统筹城乡区域 协调发展 城乡对立运动的要害在于城乡利益冲突，零和博弈，症结在于缺少统筹发展的体制和协调发展的机制。统筹发展是科学发展观的方法论，用之于消除城乡对立运动、实现城乡协调发展，必须提出一体化目标要求。现阶段的城乡发展一体化，在政策投向上是面向全国“一盘棋”，不分东南西北，但在实际操作上却是着眼于区域，区分成省市县多级不同的特色方案，因而实际是统筹一定行政区划范围内城乡区域协调发展的目标要求。这是一个必需的过程。全国性的城乡统筹发展体制和协调发展机制，依赖区域性培育和成长，是一个由点到面的过程。 当前中国的城乡一体化发展，目的是“建立以工促农、以城带乡长效机制”，在内容上主要包括：（1）城乡规划一体化。打破城乡界限，整体规划，从源头上消除城乡发展“两张皮”，构造城乡一体化发展的决策规划机制。（2）基础设施建设一体化。统筹安排城乡生产生活、交通流通等基础设施的立项与投入，形成区域性城乡一体的经济社会空间，构造城乡一体化发展的要素流动机制。（3）产业布局一体化。优化城乡分工与交换体系，按照经济合理原则调整区域产业布局，尽可能把有利于“三农”的产业放置到乡村，构造城乡一体化的要素与产业配置机制。（4）公共服务一体化。依照公共服务均等化原则，加大财政对乡村投入的力度，建立城乡共享的公共服务体系，构造城乡一体化发展的财政投入机制。（5）就业一体化。建立城乡统一规范的人力资源市场和就业培训体系，形成城乡劳动者平等就业和公平待遇的制度，构造城乡一体化发展的就业与收入机制。（6）社会管理一体化。以户籍制度改革为主线，辅之以农民与土地关系的进一步改革，促进城乡人口合理流动和农民变市民，构造城乡一体化发展的人口转移与社会管理机制。 在区域范围内实现城乡发展一体化，影响极为深远，最根本的一个作用是，逐步切断和消除长期以来存在并不断被强化的要素由乡村向城市的倒流机制。城乡对立运动的实质，就是要素的倒流。本来，在市场法则的支配下，落后但资源丰富的乡村，具有相当诱人的潜在的投资回报机会，应该吸引要素向乡村的流动和配置，但城乡对立运动造成乡村产业过低的比较效益，却使工业和城市借机长期源源不断地从乡村获取本该用于乡村发展的宝贵要素。乡村发展因而持续“失血”。在当代中国，迄今仍在起作用的工农业产品价格之间的“剪刀差”，强制性地将农业剩余甚至必要产品转移到工业和城市，以满足后者完成资本原始积累的需要；改革开放以来普遍存在的对农民工工资福利的克扣，是要素倒流的另一个重要机制；其他还有以农村金融存贷差为基础的要素倒流机制和以公共服务重城轻乡为基础的倒流机制。以一体化目标统筹城乡协调发展，实现上述六个方面的一体化，建立相应的具体机制，根本目的就是遏制和改变要素的倒流状况，将更多的要素导入乡村，在此意义上甚至可以说，以工促农、以城带乡长效机制的实质性功能，就是引导和实现越来越多的要素持续流入乡村，这是检验中国“三农”问题能否真正解决的试金石。 形成城乡一体化发展的新格局，意味着逐步消除城乡对立运动，能够产生多方面的重大战略影响。比如，建立起城乡一体的要素市场体系和产品的流通体系，扩大市场空间，规范市场秩序，完善社会主义市场经济体制；促进城乡产业联动发展和合理布局，带动经济结构调整和节能减排，提高产业效益和经济竞争力；切实增加农民收入，激发乡村庞大无比的存量需求，有效增加内需，促进经济发展方式转变；缩小城乡收入差别，协调利益矛盾，推动社会主义和谐社会的建设；促进公共服务均等化，转变政府职能。 积极稳妥推进城镇化 城乡发展一体化，以工促农、以城带乡，固然重在解决“三农”问题，缩小乡村相比城市的发展差距，但统筹城乡区域协调发展，决无削城市之足以适乡村之履的意思，相反，是要借以促进城市和城市经济更好更快地发展。以工促农、以城带乡，客观上也需要进一步做强做大做好工业和城市，这是统筹城乡区域协调发展的可持续之路。例如，城镇化的新进展，通过把越来越多的农村人口转变为城市人口，有助于达到减少农民以富裕农民的目的。总之，在同一过程中实现乡村和城市的“双赢”，才是名副其实的统筹城乡区域协调发展。 从中国目前所处的经济社会发展阶段和进一步发展的客观条件来看，积极推进城镇化是一个必然的选择。当前制约中国经济发展的最大问题，是国内消费不能成为主导经济发展的需求因素，造成过度依赖投资和外需因而不可持续的局面，而且它还强化了第三产业发展滞后、产业结构不合理和经济发展方式难以转变等问题。国内消费不足是一个综合程度高、关联性强的问题，它与城镇化水平不高之间存在着很高的相关性。据统计，当前中国一个城市居民的消费，相当于一个乡村居民消费的5～6倍，乡村居民相当一部分生活需求的满足，仍然采用自给自足的方式，商品率和交换率都受到限制。2008年，中国的城市化率为45.7%，明显落后于同等经济发展水平的国家，意味着大量消费需求的直接损失。城镇化水平低抑制第三产业甚至整个经济的发展，减少了就业和收入的机会，而有效需求则来源于可支配收入，因而还有巨量消费需求的间接损失。实际上，城镇化难以比拟的潜力和前景，正是中国发展的优势和依托。曾任世界银行副总裁的美国经济学家约瑟夫·斯蒂格利茨曾经敏锐地指出：中国的城市化同美国的高科技，是推动世界经济发展的两大因素。中国正处在城镇化的加速阶段，每年将近1500万人成为城市的新居民，由此带来的投资机会、产业发展机会、就业和收入机会、消费增长机会是所有别的国家都艳羡不已的。中国的工业化水平、现代化水平和居民收入水平，支持城镇化的加速度。 制约中国城镇化的主要因素，还是二元结构的城乡制度体系，其中最重要的是以户籍为标志的身份区隔。中国城乡居民具有不同且难以易移的身份区隔，长期以来，城市居民的户籍连着社会保障、就业机会、教育优先权、各种补贴和更多的公共服务，等等；乡村居民难有同等权益，但却拥有一块宅基地和承包地，有着跟土地的特殊联系。这种严格的身份区隔，构成城乡对立运动的鲜明的中国特色。在此背景下，乡村居民哪怕进到城市工作甚至居住，也难以为城市所接纳，尤其是数以亿计的所谓农民工更是如此。制度创新，放宽乃至取消户籍限制，成为促进城镇化的必由之路。 中国国情特殊，不能盲目发展大城市，不能盲目向城市转移人口，不能任意圈地做大城市，否则欲速则不达，还会为诸如城市贫民窟、城市游民等问题所累，不仅不能解决、甚至还会激化城乡对立运动。稳妥的城镇化，是大中小城市和小城镇并举，重点加强与广大乡村有更密切关联的中小城市和小城镇的发展；集约式发展，提高城镇发展质量和水平，增强城镇的承载能力和服务功能；首先放宽中小城市和城镇户籍限制，妥善解决乡村人口与土地的关系，把就业和落户紧密结合起来。中国特色的城镇化，也是解决城乡对立运动的富有特色的中国道路。 （作者系中央党校报刊社社长兼总编辑、经济学教授）
