周其仁:解读小产权房的深层玄机



 周其仁是国内最注重实地调查的学者之一,他二十余年来一直关注农村土地制度的变革,亦是产权研究领域的专家,深有建树,影响力广泛。

    小产权房应合法化

    房能交易,地不能交易,而房又是盖在地上的,这种令人尴尬的制度碰到房价高企的现实,就逼出一个小产权房来

    南方周末:2007年,飞涨的房价中,价格低廉的小产权房大量出现,成为一个引人关注的现象,以北京的房地产市场为例,小产权房就占了20%以上。为什么会出现这种情况?

    周其仁:这是经济规律使然,当物品的相对价格发生重要变化时,权利人必然会做出反应,从而引出权利关系的变化。

    所谓小产权房,大都是建在农民的宅基地上面。农民住在宅基地上的自用房里时,他的效用可能并没有变化,也许就是500元/平米。但是,当周围的商品房价高达7000-10000元/平米时,相对价格发生了巨大的变化,农民住在同样的房子里,机会成本就变高了。

    小的反应和变化早就开始了。两亿多农民随着城市化进程涌进城市,他们住在哪里了?大多数就是租住在城郊结合部农民的房子里。这些靠近城市的农民比较幸运,他们的宅基地因为涌入来的巨大需求而导致租金上涨。这些农民有权出租他们的房子吗?有的。早在1962年中共八届十中全会通过的“农村人民公社60条”,就规定农民自己的房产可以出租、也可以买卖。

    最近的情况是,因为相对价格变化太大,所以更多近郊的农民干脆拆掉平房,统一盖成楼房,除了自己住的,剩下就卖给城里人。

    当然这种反应,也满足了很多人的需求。我去问过买小产权房的人,很多老人和刚工作的年轻人,他们买不起城里的商品房。

    南方周末:这种更大的改变是否就不合乎法律规定了?

    周其仁:这一点是模糊的,这正是小产权房现象大规模出现的一个空间。《农村人民公社60条》承认农民房产的交易权利,但又禁止宅基地的交易。问题是,房与地密不可分,不准出租、买卖宅基地,却可以出租、买卖盖在宅基地上的农民房,那老乡们交易了房产就等于交易了宅基地,不过大家都不提这个事情罢了。再说,租和卖之间,本没有明确的界限。人家把农民房“出租”七十年,不等于城里的大产权商品房?

    话说回来,地和房不一致,说明现行制度是个令人尴尬的制度。这种制度碰到房价高企的现实,就逼出一个小产权房来。

    除了相对价格的推动和模糊的法律空间,商品房的建设经验也是一个条件,农村集体看到国家征地、卖地、搞房地产大发利市,他们也可以学的。

    南方周末:所以虽然先有建设部的风险提示,接着有济南市政府的强行拆除,到最近北京再次强调土地督察中加强对此类违规土地的审查,但终究没有一个明确的说法。

    周其仁:是的,还没有明确说法。国土资源部的一位官员说,集体建设用地流转情况很复杂,正在调查研究。我认为这一说法符合实际,也是聪明的说法,就是没把这条路完全堵死。实际上,小产权房价格比商品房低一半以上,由于银行不给按揭,要一次性付款,所以基本都是中小户型,这不正好跟政府宏观调控房价的目标一致么?

    从常识看,小产权房增加了供给,满足了部分住房需求,肯定是平抑房价的因素。要是这部分住房需求没被满足,那么市场的住宅需求一定更大,房价的压力就会更大。目前它的平抑作用没有从数据上体现出来,因为现在计入各地房价指数的,仅仅只是国有土地上大产权的房价。

   政府不必非做惟一“地主”

    为什么农民和农村集体不能直接参与土地的转让?为什么政府非要当惟一的“地主”?为什么农民无权分享城市化带来的地租收益?

    南方周末:那么,应该允许小产权房合法化?

    周其仁:这至少不失为一种选择。近来地价房价屡创新高,政府面临很大压力。小产权房怎么看也是帮你解决问题的,顺势给予合法通道,在承认的基础上规范、完善,是值得考虑的。

    南方周末:这就要触及到土地制度了,您曾提出,“小产权房是对现有土地制度的一次挑战”。

    周其仁:我也认为其中包含一个很大的机会。小产权房对现有国家征地、批租制度形成了挑战,它实际上在现有的商品房体系之外,又开辟了另外一个体系。不管我们承认不承认,被这几年的地价房价逼的,小产权房在规模上也突破了临界点,不再是农民个别的零星行为,而是村集体和镇政府的成片开发。买房和盖房的人都看到了一个新选择、新机会。这是一个拐点,表明改革城乡两元土地流转制度的时机已经成熟。

    我国现行土地制度将土地按所有权分为国有和集体两类,1987年修改《土地管理法》之后,国有土地已经可以通过“招拍挂”直接转让使用权和收益权,但农民的集体土地进入市场的合法通道至今悬而未决。从整个土地制度看,农地有了2002年的承包法,已经明确了使用权、收益权和转让权都归承包农户。农村建设用地的使用权,多少年来,实际上就是农民、村庄集体和乡镇企业占着,问题是转让权不明确。现有农地转为非农用的建设用地,农村自用的建设用地要转让他用,只有国家征地一条路。

    为什么农民和他们的集体就不能决定土地的转让,就不能参加土地使用权的市场交易?更进一步问,为什么政府非要当唯一的、垄断性的“地主”?

    从世界范围的工业化和城市化进程来看,农民的收入增长要靠三个来源:出售农产品的收入、打工的收入以及分享地租上涨的收入。中国经过这么多年的改革,农民得到了农产品买卖和打工的权利,但绝大多数农民还是很少分享城市化带来的地租收益。

    现行土地制度不适应经济发展

    有一句话说得好,“城里的房子买不起,乡下的房子卖不掉”。这个困境是城乡土地转让制度没有打通造成的。

    南方周末:类似的对土地制度的挑战是第一次吗?为什么会出现挑战?

    周其仁:挑战的出现根源于现行土地制度不适应经济、社会发展的要求。一方面,是房价高涨,很多城市人买不起房;另一方面,是两三亿人离开出生地常住城市,他们原来居住的房子和农村建设用地大量闲置。你们的一位记者访问广州的农民工,有一句话说得好,“城里的房子买不起,乡下的房子卖不掉”。这个困境是城乡土地转让制度没有打通造成的。

    问题不断在发生。早期改革开放,村集体有地没资本,外来企业有资本却不能使用集体建设用地。后来村集体就与外来投资方“合作办”企业,实际是出租标准厂房,等于部分集体建设用地进入了市场。这种情况在南海、昆山都出现了,其他地方也不少,例如最近重庆的“农地入股”。

    不过,对土地制度的这些挑战,仍然限定在工业生产领域、招商引资的范围,社会影响不那么大。到了小产权房,挑战就涉及城乡的千家万户。所以这个挑战更大,涉及人口更多,也许能得到更多公众的理解和支持,为全面改革准备条件。所以说,小产权里可能有大机会。

  变革可从两方面突破

    复垦可以给当地农民带来工作机会;买卖土地指标可以给当地政府和农民带来收益,用来建设新农村、改善农民生活;更多的土地供应则可以降低城市的房价,这是一石三鸟之策。

    南方周末:怎么把握这个大机会?一下子完全放开集体土地流转权,肯定会带来市场动荡和权力寻租等一系列问题,如果渐进地改革现行土地制度,又该从哪里突破?

    周其仁:可以两条路并进。一条路,小产权房规范和合法化。另外一条路,开放农村建设用地的指标流转,在试点区域建立农村集体建设用地的交易市场。

    要看到,只有非常小部分靠近大都市的农村,才搞得成小产权房。但是农村建设用地流转的文章,比小产权房要大得多。这就是允许、组织集体建设用地的指标转让。

    我国是一个实行土地用途管制的国家,为了保护有限的耕地,法律要求城镇搞建设占农地的,一定要占多少、补多少,也就是土地管理的占补平衡原则。补农地的办法,一种是到人口密度不高的农村去造田造地,还有就是重新整理、建设现有农村,把大量未经有效利用的农村建设用地腾出来,再复垦为农地。

    用后一种办法,这块复垦为农地的土地,所有权还是农民集体的,还可以由农户承包耕作,但从中也“分解”出一个建设用地的“指标”来。农村地价不值钱,此指标就无人问津。但是,城市地价大涨,旺盛的需求就推动买方争夺这高度稀缺的指标。

    对农民来说,转让这份指标可能获得的收益,恰恰是他们重新整理村庄、节约农村建设用地的动力。多腾土地,多卖指标,就可以筹措更多资本,来推进农村建设和帮助农民进城。

    举一个实例,9月我到云南开会,顺便在大理市喜洲镇的文阁村看了一户农民,他家宅基地面积共400平方米,户籍人口5人,但常住的只有爷爷奶奶加一个7岁的孙子。儿子儿媳在大理打工,是常住城里九年的“农民”。大理最贵的地价多少呢?345万元一亩!我想不要多,你们只需付2万元的代价来买200平米的指标,这家农民就一定高兴地去旧布新,再把腾出的200米土地复垦为达标的农地。

    不要以为是我凭空想象。两年前在浙江长兴,今年7月在成都市的邛崃,我实地看过在城乡通开条件下,合理配置土地资源的尝试。基本办法就是市县财政垫资,改造旧村建新村,腾出农村建设用地,垦复后再把稀缺的建设用地指标置换到中心城镇。特别是邛崃做得实在好,很值得你们向更多读者详细报道。惟一让人着急的是地方财力有限,而农村又那样广袤,要更大规模推进,非考虑引入市场机制、动员更多社会资本参与不可。

    要紧的是,这个方向的试验,可以在不减少耕地总量的前提下,增加城市建设用地的供给规模;可以从旺盛的城市房地产需求中,为建设新农村、改善农民生活、帮助农民转移筹措更多的资本;也可以通过增加城市土地的供给,缓解地价房价的过快上涨。实话实说,如此一举数得的好事,近年还没有遇到过。

    所以我一贯的观点,是我们国家真正缺的并不是土地本身,而是有效利用土地资源的制度。农村建设用地转让的制度化试验,是推出的时候了。难题和风险不会少,但权衡利弊,不敢试一试,就什么也谈不到。

    要明确,城市化总的说来是可以大大节约土地的。现在看不出这等效果,主要就是大批农民进城后,原来乡下占的建设用地还占着。为什么不放弃?留条后路可能是一个理由,但我认为,更大的阻力是农村建设用地没有退出机制,没有补偿措施。不占白不占,大家就占着。启动土地指标交易给予补偿和奖励,数目惊人的闲散土地会流转出来的。

    最后,通过土地指标交易传递的市场信号,还可以优化城市建设规划,不再完全按照行政级别规划。行政主导的工业化城市化,有可能带来第二层意义上的土地资源浪费,比如规划和指令失误,划定的“城市”没有人去;看不起眼的地方却人气很旺。比如义乌只不过是个县级市,可是万商云集,那里的地价就高得离谱。如果竞价取地,义乌胜出的机会大,与经济的实际要求容易相符。一位在那里搞投资的朋友说,义乌商业用地奇缺的状况,甚至把前些年异地交换土地指标的“老办法”也重新激活了。不知详情,有机会要去看一看。反正该发生的总会发生,主动去做、去试,发生的成本低一点,于国于民、于城于乡,都是有利的。

   土地指标交易具备可操作性

    当时我确实感觉无路可走,成为一个两难的问题。如果放开土地流转,即使只是指标流转,也会伤害农民;如果要保护农民,仍然是一潭死水。意想不到的是,小产权房的出现捅开了另一个口子。

    南方周末:中国很多改革措施都是自下而上做起来的,土地指标交易是否也在实际生活中存在,您的这个设想来源于哪里?

    周其仁:受实践的启发。因为农村集体土地的流转,一直都小规模地存在着,过去苏南和苏北就曾经用土地指标交易的方式来配置建设用地。但2004年宏观调控、关紧土地闸门、严查指标交易之后,类似的做法几乎消失了。

    今天看,不是土地指标交易本身不对,而是当时指标的来源有问题——在征地制度下强制占用农民的土地,补偿很少甚至完全不给补偿,严重损害了农民的利益。那种局面,不叫停不得了。但是停了,往市场化方向走的一条试验之路也封死了。

    真的是两难的问题,一时无路可走,只好靠强化行政管制。但意想不到的是,小产权房的出现捅开了一个口子,提出一个新问题:在不动耕地的前提下,能不能把农村建设用地的文章做起来,在监管和法律规范下能不能尝试走出一条新路来?

    南方周末:但是这样就能解决现在土地市场和房地产市场出现的所有问题了吗?建立土地指标交易市场是不是也会带来利益分配不均的问题?政府如何能做好监管?

    周其仁:集体和农民之间的收益如何分配的确是个大问题。所以政府首先要做好法律法规建设,明确利益分配等关键问题,保障农民权益;其次建立一个统一的指标市场,这个市场负责验收复垦后的农地,负责监管指标交易;最后做好监管,这种监管成本远低于现在的事后土地监督,因为权利主体为了上市获益,必须照章办事,并接受事前审查。就像证券交易所和上市公司的关系一样。

    任何市场都会出现违规、侵权的行为,所以法律和公众监督非常重要。我们要比较的是土地交易市场的设立,是不是可能因为土地的集中交易,反而降低了发现问题和执法的成本?我认为存在这个现实的可能性。不准交易,违规数量也不少,而且因为土地案子都是分散的,查办的难度很大。国土部的新闻发布会介绍说,今年全国要查处的土地违规案件,多达1万多件,国土部差不多变成办案部,长此以往,也不是个办法。

    能够抓住这个机会吗?

    小产权的登堂入室和土地指标交易的激活,表明我国土地制度改革的机会正在来临,但能否抓住这个机会,不十分令人乐观。这里面的阻力,一是观念上对土地流转有根深蒂固的恐惧,二是既得利益太大了。

    南方周末:建国以来,土地制度一直在进行或大或小的改革,一个基本的演进逻辑是逐渐放开使用权、收益权和流转权,但显然流转权的合法化难度最大。这一次又会碰到什么样的阻力和困难?如果能够突破,动力在哪里?

    周其仁:土地改革的推进确实非常困难、缓慢。1950年代末,就曾经出现过将农地承包给农民的制度,但农地的使用、收益、流转权,经过1980年代全国包产到户的浪潮,中央发过五个“1号文件”,直到2002年国家才真正有一部农地承包法。前后加起来,46年时间过去了。

    现在是建设用地转让权的改革,难度更大。能否抓住这个大机会,我没有那么乐观。

    这里面的阻力,一是观念上对土地流转有根深蒂固的恐惧,二是既得利益太大。如果改不动,就是一个进退两难的僵局。

    当然,也有巨大的动力。除了市场推动之外,维护现行征地制度、政府当独家“地主”的成本也越来越高了。比如政府主导的拆迁,成本越来越高,逼着要考虑其他的招数。

    最大的希望,还在于第一线的改革实践。

  

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