爱华网 摘要：议题是外交的核心概念。国际政治即是议题政治。当前国际政治中，议题即是一个权力工具，同时也是追逐国家利益的重要方式。议题的设置，反映着国际政治中权力的分配状况。有效地开展议题外交，根据本国利益对国际政治议题进行设置、诠释、引导乃至控制是现代国家谋求战略利益的重要手段。本文将对议题及其在国际政治中重要性的缘起进行分析，力求识得议题外交“庐山真面目”。
Abstract: The subject is the diplomatic core concept. The international politics is subject politics. In the current international politics, the subject is an authority tool, simultaneously is also pursues the national interest the important way. The subject establishment, is reflecting in the international politics the authority assignment condition. Develops the subject diplomacy effectively, carries on the establishment, the annotation, the guidance and even the control according to our country benefit to the international politics subject is the modern country seeks the strategic benefit the important means. This article the important origin will carry on the analysis to the subject and in the international politics, will make every effort to know the subject diplomacy “the truth about the matter”.
关键词： 国际政治 议题设置 全球化
Key word: International politics subject establishment globalization
作者简介：郝江东 男 24岁 汉族 山东省菏泽市单县 中国传媒大学国际关系研究所2010级硕士研究生
一、议题与国际政治
议题的研究始于20世纪50年代，它的产生与政治权力的竞逐息息相关，是政治过程中各行为体较力的工具与结果。在国际政治的竞技场上，掌握议题是一种不容忽视的权力基础并具有丰富的权力意涵：议题是一个权力工具也是权力相互角逐的场域，议题的设置与发展，是国家间权力角逐的结果，掌握议题的本身也是国家权力的重要呈现。特别地，当强势的一方可能掌握政策机器时，居弱势的一方，可能会藉由抛出议题，攫取更多的社会关注，以扩大本身竞争实力。著名国际关系学家米尔斯海默认为“国际政治从来就是一项残酷而危险的交易，而且可能永远如此。……每个国家压倒一切的目标是最大化地占有世界权力。”1自伯罗奔尼撒战争以来，均为如此。作为施展权力的重要管道，根据本国利益对国际政治议题进行设置、诠释、引导乃至控制，有效地展开议题外交是国家对国际权力政治的重要因应。
外交须有议题，议题是外交的核心概念。外交议题通常指所有外交问题中最受关注的并纳入国家外交或国际社会的议事日程中，国家间通过国际制度或非制度的安排讨论、合作并努力达成一致的问题。人权外交、宗教外交以及和谐外交等均是典型的外交议题。以美国对中国的议题外交为例，在中美关系中经常会充斥着民主、人权、台湾、西藏新疆等议题。这些议题经过强大的美国媒体的渲染和强化，在西方以及世界民众的认知上形成严重的刻板成见。这从侧面也暴露了中国外交议题设置能力的严重缺失，使得我国长期处于世界话语体系中弱势受众的地位。
二、议题设置理论
议题设置作为一种传播学的理论假说，最早见于美国传播学家M.E.麦库姆斯和D.L.肖于1972年在《舆论季刊》发表的《大众传播的议程设置功能》一文，文中指出，“大众传媒作为‘大事’加以报导的问题，同样也作为‘大事’反映在公众的意识当中；传媒给予的强调越多，公众对该问题的重视程度也就越高。” 2 “大众传播具有为公众设置‘议事日程’的功能，传媒的新闻报导和信息传达活动以赋予各种‘议题’不同程度的显著性（salience）的方式，影响着人民对周围世界的‘大事’及其重要性的判断”3。20世纪20年代美国报人W.李普曼将此种概念应用于国际政治中，“议题设置的意义在于，它关乎国家的外交问题意识和外交思维方式。” 4关乎国家在全球范围内有效管理世界对自身国家的预期。
“在国际层次上，国家和行为体‘在各种论坛展示自己的观点’（shop among forums），并且使自己关注的问题在国际组织中提出来，通过议程的扩大或缩小追求自身优势的最大化”5。西方国家特别是美国，往往奉自己的外交意识以及国家利益为圭臬，在不同的历史阶段设置不同的国际政治议题，主导着国际政治的演进方向。特别是针对中国的国力增长，西方国家纷纷抛出一系列重要议题诸如 “中国崛起论”、“中国威胁论”等新议题，以及重提西藏、人权、新疆、宗教自由、台海问题等旧议题，对中国以及世界开展蓄意已久的议题外交，期冀借此“妖魔化”与掣肘中国的崛起进程。当然，我们也应注意到，国际外交议题的设置能力也是一国软实力的重要体现。所以，从某种意义上讲，这种议题设置的能力即软实力是建立在国家硬实力的基础之上，是一国对国际政治议程的掌控能力，无疑它是一国硬实力在国际政治与外交议程中的重要投射。
三、中国的议题外交
3.1战略背景
随着自身国力的不断崛起，中国政府积极融入现有国际体系，参与国际社会以及全球治理。主要目的是为了管理世界对中国的预期，特别是减少西方媒体对中国的“误读空间”。中国外交大战略的主要导向开始趋向改善中国在国际文化结构和世界话语体系中的弱势地位，并求得在积极融入全球体系的同时提升自身在国际政治经济秩序中所处的地位。为此，中国政府积极开展议题外交。如举办中非北京峰会、申办世博会和亚运会；积极解决朝核问题、应对金融危机、参与全球治理等等热点问题6。本文试图就中国崛起以及其所面临的战略背景，策略与技巧等角度对中国近年来纷纷展开的议题外交进行一个简单的阐述，以期能对议题外交做一个简单的呈现。
3.1.1全球层面上。随着全球化进程的深入开展以及技术的扩散，一个具有“多渠道的联系”、“军事力量不起作用”、“问题之间没有等级之分”特征的复合式相互依存网络日趋成型。国际政治的霍布斯体系逐步向格劳修斯的国际社会过渡，“永久和平”日渐显隐。在最上方的传统的国与国之间军事事务的棋盘上，美国作为唯一的全球超级大国而存在。在中间的洲际经济事务的棋盘上，则呈现出力量的多极化色彩。借着肇始于2008年席卷全球的金融危机风暴，发展中大国具有历史意义地群体性崛起，并通过渐进增量改革，逐步寻求国际权力结构的对等与均衡，与发达国家在利益平衡、规则主导以及责任分担上龃龉不断，并呈加剧态势。在底部的诸如跨国犯罪、经济危机以及气候变化、传染病传播等全球性议题上，国际社会第一次摆脱霍布斯的国际政治色彩，“国家如同石林社会中的独立个人间的相互关系一样彼此联系在一起”，促使现实主义的国家不断从整体人类的高度来看待国际政治问题，展现出一幅幅人类社会全球治理的美好图景。7
3.1.2中国强势崛起。2009年中国人民共和国迎来了其成立60周年的大庆。经过60年的发展，中国已成长为国际影响举足轻重的发展中大国。这首先体现为经济的强劲增长。在全世界笼罩在肇始于2008年金融危机的低迷状态中时，中国经济却保持了强劲的增长速率，并充当了世界经济持续增长的引擎。今日的中国在经济总量、贸易、投资以及金融等诸多方面均跻身于世界大国行列，成为仅次于美国的世界第二大经济体，同时也是仅次于美德的世界第三大贸易国以及吸引外资最多的发展中国家和世界最大的外汇储备国。其次，得益于经济实力的不断增强，中国积极参与国际政治，大力展开多边外交，扮演着国际体系中负责任的重要参与者、建设者和贡献者角色。
与此同时，“中国崛起论”、“中国威胁论”等等话语随之甚嚣尘上。从根源上讲，中国自身提出的“和平崛起”理念无论从学理上还是在现实政策中都存在致命的弱点。“崛起”一词本身意味着对现存体制的突破与另立，这种理论的产生也反映了一个小国寡民的幻境抑或是愿景，体现了其对国际地缘政治互动的逻辑缺乏根本的理解。自17世纪威斯特法利亚体系建立以来，主权国家的对立对抗从未消停，这种国际体系一般具有四个特征：存在着对立、对抗的关系；存在着霸权国家以及相对确定的秩序和机制；霸权国家、现存国际格局以遏制新兴大国崛起为首要使命和共同任务；新兴大国要在现存的国际格局内崛起唯有挑战和打破现状。所以新兴大国的和平崛起是相当困难的。中国威胁论的产生着实空穴来风，在很大程度上是由国际格局的基本特征所决定的。而崛起中的中国，经由地区性大国走向全球性大国的进程中必须着力寻求该崛起困境的突破口。于是乎，议题外交作为一种有效且合理的外交方式，在中国外交决策者的眼中彰明卓著。
3.2具体策略抉择
这种实力的增长使得中国开始由国际体系的“受众”，逐步转变为体系的“主动者”与“创造者”。与之相适应的是中国的议题外交也方兴未艾。这种议题外交首先表现在中国近年来积极举办各种峰会与论坛，注重多边外交，并在各种重大地区性与全球性热点议题以及构建国际新秩序等问题上发出自己的声音。比如在“10+1”、“10+3”、上海合作组织、东盟地区论坛以及亚太合作组织中积极发挥作用，维护自身以及区域的整体利益；并主办中非合作论坛北京峰会，主动而自信地进行外交议题的设置，强力发出自己的声音。2008年北京奥运会以及2010年上海世博会的举行，中国所呈现出来的强大的经济实力、社会动员力以及深厚的民族凝聚力使世界开始重新审视与发现一个全新的中国，使得让世界看到一个更为清晰的中国，从而有效地改善了西方议题外交对世界民众所创造的“刻板成见”，改善了中国所处的国际环境以及自身国家形象，增强了中国的软权力。2009年10月首届世界媒体峰会在北京举行，这次由中国官方通讯社新华社承办的峰会聚集了包括美联社、新闻集团、路透社、法新社等著名媒体在内的全球170多家著名媒体负责人的参与，被誉为迄今为止层次最高、影响力最大、涵盖范围最广的全球媒体盛会。中国国家主席胡锦涛亲自宣布峰会开幕并表示鼓励和支持媒体“弘扬社会正气、通达社情民意、引导社会热点、疏导公众情绪、搞好舆论监督和保障人民知情权、参与权、表达权、监督权等方面发挥重要作用”，8承诺中国政府要继续推动政务公开、加强信息发布、保障外国新闻机构和记者合法权益。此次论坛俨然是中非论坛、G20、G4等峰会的另一种版本，主体诉说的是中国政府开始将影响力“展延到一个没有具体疆界却对世界走势构成影响，而且至今一直将中国拒之门外的场域―国际舆论场”。9这无疑是中国议题外交的大手笔。
四、结语
“在国家中心的行为者关系中，议题的发展程度反映出主权国家的能度；在共治合作的关系中，议题也随着行为者的多元化而有较可能发展出完整的生命周期；至于在竞争的行为者关系中，议题因各方行为者间的冲突对立而起，因各方行为者间的竞争不断而屡被带回议题在酝酿的原点，议题看似被大量地、长期地讨论，但也因行为体的竞争而不易走入真正解决问题的关键期。”10的确，在权力政治为主要特征的国际体系中，议题的设置是居于强势或霸权地位主权国际行为体权力的呈现，抑或是新兴大国崛起进程中谋求国际话语权以及相应国际地位的重要举措。而在一个全球治理的时代，全球化的深入开展以及技术的革新，冲击着国际社会的无政府性，全球性议题凸显并成为主权国家的主要政策向度之一。可以看到，今日的中国，在地区性和全球性国际事务中均发挥着不容忽视的重要作用。经由议题外交的作用，中国政府在全球范围内进行了一场宏大的“议题设置”，从国际体系的边缘逐步走向国际体系的规则制定者与主导者。今日的中国离不开世界，同时，今日的世界也离不开中国。
注释：
【1】 [美]约翰・米尔斯海默.大国政治的悲剧[M].王义桅、唐小松译.上海：上海世纪出版集团.2008:2
【2】 郭庆光.传播学教程[M].北京：中国人民大学出版社.1999:214
【3】 同上
【4】 [美]罗伯特・基欧汉、约瑟夫・奈.权利与相互依赖（第三版）[M].门洪华译.北京：北京大学出版社.2002:34-35
【5】 同上
【6】金灿荣.中国外交现状与发展战略[J].当代世界.2009(9):7-12
【7】 [美]约瑟夫・奈.软力量：世界政坛成功之道[M].吴晓辉、钱程译.北京：东方出版社.2005(5):2、11、47
【8】“世界媒体峰会在北京开幕 胡锦涛出席开幕式并讲话”[DB/OL].http://news.省略/politics/2009-10/09/content_12200807.htm
【9】 韩咏红.新报：中国将崛起大国力量展延到国际舆论场[N].参考消息.2009-10-14(16)
【10】 辛翠玲.从国际人权政治看行为者关系与议题发展的影响[J].两岸与国际事务季刊2008(1):1-20
